уполномоченным органом (Банком России), который направлен на обеспечение
постоянного наблюдения и проведение периодических проверок деятельности
кредитных организаций, в целях достижения стабильности банковской
системы, а также защиты интересов кредиторов и вкладчиков.
Регулирование банковской деятельности предполагает под собой
разработку и издание различных правил и инструкций, основывающихся на
действующем законодательстве и определяющих способы осуществления
банковской деятельности. Поэтому, предметом банковского регулирования
должны быть риски банковской деятельности, а функцией – выявление рисков
и корректировка изданных и создание новых нормативных актов.
Банк России в целях осуществления банковского надзора, прежде всего,
интересует выполнение кредитной организацией установленных правил, норм и
положений, входящих в его компетенцию. Поэтому предметом банковского
надзора становиться проверка соответствия деятельности кредитной
организации внутренним документам, правилам и нормам, установленным
органом надзора. А его функцией – выявление несоответствия вышеуказанным
нормам. Надзор за кредитными организациями – это источник поиска
недостатков и дестабилизирующих тенденций на ранних стадиях, а
регулирование – принятие соответствующих мер по предотвращению
дестабилизирующих тенденций. Банк Росси находит общие проблемы и
предоставляет банкам информацию, для осуществления мероприятий,
направленных на принятие корректирующих мер. Именно поэтому построение
эффективного банковского надзора в системе регулирования банковской
деятельности – залог стабильности, как всей банковской системы, так отдельно
взятого банка.
Банк России устанавливает обязательные для исполнения всеми
кредитными организациями нормативные требования, а с помощью
документарного анализа и различного рода проверок, наблюдает и
контролирует их выполнение, при этом, одновременно проводит проверку на
предмет успешности банка, в целях избегания проблем у кредитной
организации в будущем, выявляет и контролирует различного рода банковские
риски.
Банк России уделяет особое внимание вопросам проверки соответствия
деятельности банка нормативным требованиям, где основополагающим
является требование о наличии минимально установленной величины
собственных средств (капитала) кредитной организации на покрытие
банковских рисков. В последнее время все больше внимания уделяется
управлению рисками и определению потенциальных угроз для банка (риск-
ориентированный надзор).
Экономическая стабильность страны может быть достигнута только
путем совмещения рационального регулирования и эффективного надзора за
банковской системой, при этом также необходимо учитывать накопленный
международный опыт, также принимать во внимание российские раелии.
Следует отметить ключевое значение обеспечения банковского надзора
в целях достижения стабильности экономики страны. Данное обстоятельство
связано со следующими обстоятельствами:
- учитывая, что все воспроизводственные процессы экономики
осуществляются посредством банковской системы, она, тем самым, является
неким индикатором экономики, а также социальной сферы и благосостояния
граждан;
- учитывая несовершенство российских пруденциальных норм и
возникающие в связи с этим экономические риски, банковская система
является защитной средой экономики, так сказать, определенным барьером,
способным предотвратить возможность проникновения рисков в другие сферы
экономики.
- банковская система является своеобразным индикатором доверия
общества к политике, осуществляемой государством.
Доверие общества к банковской системе, отражает доверие общества
государству. Поэтому, создание эффективной системы банковского надзора в
системе регулирования обеспечит укрепление банковской системы страны,
увеличение привлекаемых инвестиций и стабильное развитие экономики,
построение эффективного механизма финансовой защиты населения путем
гарантии сохранности сбережений граждан в полном объеме, росту
благосостояния граждан, а также увеличению экономической и социальной
стабильности страны.
1.2. Цели, задачи, принципы и институты банковского надзора за
деятельностью российских банков
В соответствии с абзацем вторым статьи 56 Федерального закона
№ 86-ФЗ главными целями банковского регулирования и банковского надзора
являются поддержание стабильности банковской системы Российской
Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Данные цели сильно
взаимосвязаны между собой, так как интересы вкладчиков и кредиторов
подлежат защите, в первую очередь, посредством обеспечения и поддержания
устойчивости банковской системы страны, а стабильность банковской системы,
в свою очередь, во многом зависит от доверия вкладчиков и кредиторов своей
кредитной организации.
Стабильность банковской системы играет важнейшую роль в развитии
государства в связи с ключевой ролью банковского сектора. Основное значение
для общества банковская система имеет в связи с тем, что выполняет функцию
по привлечению и обслуживанию вкладов физических, индивидуальных
предпринимателей и юридических лиц. Решающая роль в поддержании
стабильности финансовой системы принадлежит сфере банковских услуг, чем и
объясняется особый интерес со стороны государства к регулированию
банковской деятельности.
Достижение основных целей, преследуемых государством, в системе
регулирования банковской деятельности, может быть достигнуто при
выполнении следующих условий:
1. Должна быть создана правовая основа банковской деятельности,
путем установления государством стандартов, норм и правил, в соответствии с
которыми будет происходить функционирование банковской системы.
2. Должны быть установлены стандарты существования и
функционирования банковской системы страны. То есть, государство
посредством Банка России должно установить стандарты, при помощи которых
будет осуществляться регулирование и банковский надзор за деятельностью
кредитных организаций, в целях обеспечения их платежеспособности и
ликвидности, и тем самым, обеспечить успешное функционирование
банковской системы.
3. Должна быть создана и успешно функционировать эффективная
денежно-кредитная система. Банком России должен определять необходимый и
достаточный размер денежной эмиссии, проводить единую денежно-кредитную
политику, которая способствует экономическому росту страны, оптимизирует
платежный баланс, снижает инфляцию и безработицу. Успешное денежно-
кредитное регулирование возможно при стабильной банковской системе,
отвечающей определенным стандартам регулирующего органа.
4. Должно быть обеспечено стабильное функционирование платежной
системы страны. Учитывая, что платежная система, которую многие
экономисты называют «кровеносной системой экономики», занимает важное
место в экономике любой страны, любые нарушения в ее функционировании,
могут привести к кризису платежей, появлению денежных суррогатов,
снижению реального сектора экономики и т.д. Выступая в качестве
пользователя, представителя и защитника государственных интересов, Банк
России определяет правила существования и управления платежной системой
и, тем самым формирует ее законодательную основу, осуществляет надзор за
всеми участниками на соответствие установленным правилам и стандартам
банковской деятельности. Основной задачей центрального банка в платежной
системе становится недопущение системного риска или минимизация его
последствий.
5. Должен быть обеспечен определенный уровень доверия общества к
государству. Общество, вкладывая денежные средства в кредитные
организации, а кредитные организации, аккумулируя и перераспределяя
денежных средств общества на выдачу кредитов, способствует кредитованию
реального сектора экономики. Уровень доверия общества достигается при
помощи стабильности банковской системы и гарантиями по возврату
вложенных средств со стороны государства, что реализуется с помощью
банковского надзора и системы страхования вкладов. Введение системы
страхования вкладов в нашей стране имело ключевое значение и для кредитных
организаций, которые вступили в неё, поскольку, в случае появления проблем у
банка снижается изъятие средств клиентов, размещенных в кредитной
организации, повышается уровень доверия к банковской системе в целом.
Таким образом, происходит совпадение интересов как государства, так
кредитных организаций и общества, причем именно кредитные организации в
большей степени заинтересованы в том, чтобы государство занималось
регулированием и надзором этой сферы.
6. Должно обеспечиваться ограничение рисков, которые на себя
принимают кредитные организации. Банк России, осуществляя функции
регулирования, ограничивает риски при помощи различных коэффициентов и
нормативов.
7. Должны быть обеспечены конкурентные условия на банковском
рынке. Следует отметить, что существует мнение, что в теории банковского
регулирования и надзора существует «проблема противоречий целей», которая
заключается в том, что цели регулирования противоречат друг другу, из-за чего
банковская система становится неэффективной и перегруженной
регулирующими функциями, что негативно сказывается на экономике страны.
Данная проблема в определенной степени присутствует и в России.
8. Должно обеспечиваться регулирование рынка ценных бумаг. Интерес
к рынку ценных бумаг заключается в возможности привлечения свободных
средств путем государственных заимствований для покрытия дефицита
бюджета. Государственные ценные бумаги рассматриваются, как наиболее
ликвидное имущество, так как большинство операций на рынке ценных бумаг
можно осуществлять под их залог. Интерес государства состоит в том, что
кредитные организации, участвуя в операциях на рынке ценных бумаг,
являются источником привлечения дополнительных средств и, как следствие,
источником развития экономики в целом.
Для реализации основных целей в системе банковского регулирования
банковский надзор призван выполнять решение следующих задач:
- анализ отчетности, предоставляемой кредитными организациями в
Банк России, в том числе контроль своевременности ее представления, степени
ее полноты и достоверности;
- контроль выполнения поднадзорными кредитными организациями
правил и норм, установленных банковским законодательством;
- проведение оценки кредитных портфелей банков, в целях
предотвращения негативных явлений способных нанести урон кредиторам,
вкладчикам, а также подорвать стабильность банковской системы.
Вне зависимости от выбранной модели реализации надзорных функций
цели и задачи органов регулирования банковской деятельности исторически не
претерпевали радикальных изменений. Если не принимать в расчет различия в
формулировках целей банковского надзора в отдельных странах, то они
сводятся к следующим:
• поддержание денежной и финансовой стабильности и принятие в
случае необходимости мер по финансовому оздоровлению и санированию
банков;
• обеспечение эффективности банковской деятельности путем
установления требований к качеству капитала и активов. Банковский надзор
включает также оценку внутреннего контроля, качества управления рисками,
внутренних банковских операций и финансового положения;
• защита интересов вкладчиков. Осуществление надзора за
деятельностью банков, и особенно тех, которые не могут выполнить свои
обязательства по отношению к вкладчикам.
С момента возникновения банковский надзор представляет собой
совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора в
рамках установленной компетенции и в соответствии с процедурными нормами
в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и
защиты интересов ее кредиторов и клиентов.
В число основных направлений и задач надзора и регулирования
банковской деятельности входят:
- разработка и распространение широкого спектра надзорных директив в
кредитных организациях;
- рассмотрение обращений и заявлений, поданных банками, включая
обращения относительно лицензирования банковской деятельности;
- мониторинг и наблюдение за банковской деятельностью – анализ
финансового положения, контроль соблюдения законодательства и выполнения
кредитными организациями установленных надзорным органом нормативов и
положений;
- проведение инспекционных проверок;
- проведение встреч с руководством банка для рассмотрения и
обсуждения вопросов, относящихся к надзору;
- инициирование принудительных мер, требующих от банка введения
новых политик, процедур и практических методов для исправления проблем,
выявленных в банке. Эти меры могут быть приняты в отношении физических
лиц, связанных с банком, таких, как члены совета директоров, или против
самого банка.
В классическом варианте банковский надзор включает два основных
компонента:
- лицензирование и согласование изменений структуры кредитной
организации;
- надзор за повседневной деятельностью кредитных организаций.
В целом ряде стран с развивающимися рынками банковский надзор
включает третий компонент – финансовое оздоровление деятельности
кредитных организаций и контроль за процедурами ликвидации кредитных
организаций, лишенных лицензии.
По своей природе банковский надзор всегда вторичен по отношению к
банковской деятельности. Деятельность Банка России в рамках осуществления
пруденциального надзора за банками, призвана обеспечить условия
устойчивости как отдельных кредитных организаций, так и банковской
системы в целом. При этом, следует отметить, что в функции банковского
надзора не входит осуществление всеобъемлющего контроля за банковскими
операциями, а также, что в связи с тем, что Банк России не является органом
исполнительной власти, вмешательство в текущую деятельность финансовых
посредников. Пруденциальная практика банковского надзора – это способ
осуществления мониторинга и оценки рисков.
В процессе осуществления надзорной деятельности Банк России
принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций,
выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских
операций, а также приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает
их.
Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций
правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности,
правила составления и представления бухгалтерской (финансовой) и
статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной
федеральными законами.
В случае выявления в деятельности кредитной организации признаков
возможного возникновения банкротства Банк России вправе потребовать
разработки и представления плана восстановления финансовой устойчивости
такой кредитной организации, предусматривающего, в том числе меры по
обеспечению соблюдения требований нормативных актов Банка России. При
этом Банк России осуществляет оценку разработанного плана восстановления
финансовой устойчивости, а также изменений, вносимых в план.
В целях определения экономического положения кредитных
организаций Банк России на постоянной основе в порядке, установленном
Указанием Банка России от 03.04.2017 № 4336-У «Об оценке экономического
положения банков» (далее – Указание Банка России № 4336-У), проводит
оценку качества систем управления рисками и капиталом, внутреннего
контроля кредитной организации, достаточности собственных средств
(капитала) и ликвидности кредитной организации, с последующим отнесением
кредитной организации к одной их классификационных групп.
Также в соответствии с Указание Банка России № 4336-У Банк России
оценивает систему оплаты труда кредитной организации в части, связанной с
результатом управления рисками, как в целом, так и в части оплаты труда лиц,
указанных в статье 60 Федерального закона № 86-ФЗ, руководителя службы
управления рисками, руководителя службы внутреннего аудита, руководителя
службы внутреннего контроля кредитной организации и иных руководителей
(работников), принимающих решения об осуществлении кредитной
организацией операций и иных сделок, результаты которых могут повлиять на
соблюдение кредитной организацией обязательных нормативов или
возникновение иных ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков и
кредиторов, включая основания для осуществления мер по предупреждению
несостоятельности (банкротства) кредитной организации.
1
.
Несмотря на то, что Банк России имеет обособленный статус
юридического лица, цели, стоящие перед Банком России и определенные
Конституцией и Законом о Банке России, соответствуют целям, преследуемым
государственными институтами, в том числе министерством финансов,
министерством экономического развития и другими. В связи с этим, принципы,
в соответствии с которыми осуществляется деятельность Банка России, в том
1
Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (с
изменениями и дополнениями) // Российская газета, 10.02.1996, № 237; Собрание
законодательства Российской Федерации, 05.02.1996, № 6, ст. 492.
числе в процессе осуществления банковского надзора за деятельностью
кредитных организаций, соответствуют принципам работы вышеуказанных
институтов.
Принцип (от латинского «principium») дословно переводится как начало,
основа.
Построение принципов осуществления банковского надзора в
Российской Федерации можно разделить на две категории: правовые и
организационно-правовые.
Из принципов, относящихся к правовым, можно выделить общие
(основополагающие, универсальные) и специальные принципы права.
Общеправовые принципы, которые лежат в основе системы
функционирования банковского надзора в России, закреплены Конституцией.
Данные принципы представляют собой важную часть условий и ценностей,
соблюдение которых позволяет обеспечить интересы всего общества.
К конституционным принципам относится, прежде всего, принцип
социального государства, закрепленный в ст. 2 Конституции, согласно
которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –
обязанность государства». Таким образом, Конституция возлагает на
государство, в том числе и на Банк России, обязанность соблюдать и защищать
права и свободы людей, тем самым одновременно определяются пределы
публичной власти, границы усмотрения государства, которые не могут им быть
преодолены без риска утраты своей легитимности. Одной из целей банковского
надзора, как уже отмечалось, является защита интересов вкладчиков и
кредиторов, т.е. в том числе, физических лиц.
При этом очень важно подчеркнуть, что вмешательство государства (в
том числе при осуществлении банковского надзора) в экономическую
деятельность (в том числе деятельность кредитных организаций) не должно
быть чрезмерным или произвольным, необходимо четко придерживаться
баланса частных и государственных интересов. Чрезмерное вмешательство в