деятельность кредитных организаций приводит к ограничению активности
банковской сферы и, в конечном счете, замедлению экономического роста.
Однако банковская деятельность является рискованной по своей сути и
несет потенциальную угрозу другим участникам экономической деятельности,
что также может нарушить их права. Именно поэтому так важно четко
определять границы вмешательства и соблюдать эти границы. Достижению
указанной цели способствует принцип соразмерности (пропорциональности),
касающийся методологии ограничения государством основных прав и свобод.
Частью 3 статьи 55 Конституции закреплено положение, в соответствии
с которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
только в той степени, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства
1
.
Другим конституционным принципом является принцип равенства
условий экономической деятельности для всех ее участников. Данный принцип
закреплен в статье 8 Конституции, в которой, в частности, содержится
положение о том, что «в Российской Федерации гарантируются единство
экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и
финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической
деятельности». Защита интересов вкладчиков и кредиторов подразумевает в
числе прочего правовое равенство участников банковской деятельности.
При рассмотрении данного принципа следует отметить, что он
гарантирует, в том числе, свободу обращения финансовых средств, как
связанных с обращением товаров, работ, услуг, так и не сопровождающих
обращение товаров (работ, услуг).
Указанный принцип лежит в основе правового регулирования
финансового рынка, включающего рынок банковских услуг.
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
поправками) // Российская газета, 1993, № 237; Собрание законодательства Российской
Федерации, 2014, № 19, ст. 2304.
Проанализированные принципы, нашедшие отражение в Конституции,
должны применяться при регулировании банковской деятельности, в том числе
при осуществлении банковского надзора, так как лежат в основе осуществления
экономической (в том числе финансовой) политики государства.
Кроме вышеуказанных основных принципов, для банковского надзора
характерны специальные принципы.
Одной из задач, поставленных руководством Банка России на 2017 год,
являлась разработка Стандартов банковского надзора. Это комплекс
документов, регулирующий подходы надзорных подразделений Банка России к
осуществлению непосредственно за кредитными организациями. В связи с чем,
в конце 2017 года был утвержден Базовый стандарт банковского надзора,
устанавливающий основные цели, задачи и принципы, которыми должны
руководствоваться сотрудники Банка России в процессе надзора за
деятельностью кредитных организаций. Данным стандартом установлены, в
том числе следующие принципы:
- законность;
- независимость;
- проактивность и риск-ориентированность;
- эффективность;
- соразмерность;
- имплементацию международно-признанных норм в сфере банковского
надзора.
Среди обозначенных принципов банковской организации и
осуществления надзора важнейшее значение имеет, разумеется, принцип
законности. Этот принцип – необходимое условие реализации всех остальных
принципов банковского надзора. Законность – один из основополагающих
принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство
развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы
государства. Законность как принцип банковского надзора подразумевает, что
Банк России в процессе своей деятельности, должен осуществлять свои
надзорные функции строго в рамках закона, соблюдая при этом
предусмотренные законом права и интересы, как самих кредитных
организаций, так и кредиторов и вкладчиков этих кредитных организаций.
Принцип законности подразумевает, что принципиальные положения
должны регулироваться на законодательном уровне, подзаконные нормативные
акты должны основываться на нормах закона и соответствовать им. Вторым
аспектом принципа законности является необходимость принуждения в случае
необходимости соблюдать нормы закона и основанные на них подзаконные
нормативные акты и пресекать правонарушения.
Принцип независимости банковского надзора является частным
проявлением принципа независимости Банка России. Под независимостью
Банка России следует понимать, прежде всего, что при осуществлении своих
функций, в соответствии с Федеральным законом № 86-ФЗ, Банк России не
подчиняется государственным структурам и не зависит от них. В соответствии
со статьей 5 Федерального закона № 86-ФЗ Банк России лишь подотчетен
Государственной Думе Российской Федерации (далее – Государственная Дума).
Председатель Банка России в соответствии со статьей 83 Конституции
назначается и освобождается от должности по решению, принятому
Государственной Думой, по представлению президента Российской Федерации
Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно
осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных
организаций и банковских групп.
Проактивность и риск-ориентированность при осуществлении
банковского надзора подразумевают неукоснительное соблюдение служащими
Банка России действующего законодательства, а также высокий
профессиональный уровень. Сотрудники надзорного органа обязаны
непредвзято и самостоятельно подходить к рассмотрению любых вопросов и
формированию профессиональных суждений. Это в первую очередь означает,
что служащие Банка России, осуществляющие надзор, должны иметь высокую
квалификацию и владеть необходимым объемом профессиональных знаний и
навыков.
Рассматриваемый принцип приобретает в настоящее время все большее
значение в связи с необходимостью совершенствования банковского надзора,
которое в настоящее время предполагает переход к профессиональному
суждению как основе принятия надзорного решения. Потребность в таком
переходе диктуется быстрым развитием банковских технологий на
современном этапе, оказывающим существенное воздействие на скорость
осуществления финансовых операций. Практически ежегодно банки
предлагают клиентам новые финансовые продукты. Данный процесс неизбежно
сопровождаются изменением характера рисков. В современной ситуации
формализованные подходы к осуществлению банковского надзора,
предполагающие надзор за выполнением банками установленных
нормативными актами количественных показателей, не могут привести к
достижению целей банковского надзора – поддержанию стабильности
банковской системы и защите интересов кредиторов и вкладчиков. В условиях
современного динамичного рынка банковских услуг проверка собственно
операций уже не рассматривается как условие, достаточное для обеспечения
непрерывной, стабильной и безопасной работы банка.
Необходимы новые подходы при принятии надзорных решений, прежде
всего переход к риск-ориентированному надзору, суть которого заключается в
том, что надзорный орган обращает повышенное внимание бизнес-модели
кредитных организаций, модели управления рисками, принятыми в них, т.е.
насколько кредитная организация способна выявлять, контролировать и, в
случае необходимости, минимизировать принимаемые риски.
В основе риск-ориентированного надзора лежит принятие решения на
основе профессионального суждения сотрудниками надзорного органа.
Переход к качественно иному содержанию банковского надзора
предполагает, прежде всего, высокий уровень профессионализма и предъявляет
более высокие требования к объективности и беспристрастности выносимых
ими решений.
Принцип эффективности означает, что поставленные цели должны
достигаться с использованием наименьшего количества затрачиваемых
ресурсов. С другой стороны, минимизация используемых ресурсов не должна
мешать достижению цели деятельности. Применительно к банковскому
надзору необходимо четко определить, сколько общество готово платить за
стабильность банковской системы.
Опыт мирового финансового кризиса 2008 г. с очевидностью
продемонстрировал, что находящиеся на пороге краха банковские системы
может спасти только государство. Огромные вливания в финансовый сектор в
различных странах привели к увеличению государственного долга и, как
следствие, необходимости сокращать государственные расходы.
Затраты государств (в конечном счете всех налогоплательщиков),
направленные на спасение финансовой (банковской) системы в результате
кризиса, были непропорционально высоки по сравнению с расходами, которые
понесли владельцы банков, а также их кредиторы.
Принцип соразмерности подразумевает, что вмешательство Банка
России в деятельность кредитных организаций не должно быть чрезмерным
или произвольным.
Деятельность Банка России должна обеспечивать баланс частных и
государственных интересов. Это чрезвычайно актуально, поскольку отсутствие
банковского надзора или недостижение надзорным органом целей банковского
надзора приводят к многочисленным нарушениям и, как правило, проведению
банками чрезмерно рискованной политики, что неизбежно сказывается на
устойчивости как отдельных банков, так и банковской системы в целом, а,
следовательно, ставит под угрозу права и законные интересы кредиторов и
вкладчиков. Однако «избыток» банковского надзора ведет к угасанию деловой
активности в банковской сфере, что негативно сказывается не только на
банковской системе, но и на экономике в целом.
Основным принципом совершенствования системы регулирования
банковской деятельности и банковского надзора является внедрение
международно-признанных норм и международного опыта с учетом
особенностей организации и функционирования российского рынка банковских
услуг. Это предполагает существенное развитие Банком России
содержательных подходов при осуществлении надзора.
Приведение российского законодательства в соответствие с
международными стандартами позволит перейти к модели развития
банковского сектора, характеризующейся приоритетом качественных
показателей деятельности и ориентацией на долгосрочную эффективность. Это
в полной мере отвечает долгосрочным приоритетам развития экономики, в том
числе предусмотренным Концепцией долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.
К организационно-правовым принципам банковского надзора следует
отнести Основополагающие принципы эффективного банковского надзора,
сформулированные Базельским комитетом по банковскому надзору (далее –
БКБН).
Базельские Основополагающие принципы в редакции 2012 г. включают
в себя двадцать девять принципов, которые разделяются на 2 группы:
- надзорные полномочия, обязанности и функции надзорных органов
(принципы с 1-го по 13-й);
- пруденциальное регулирование и требования (принципы с 14-го по 29-
й).
Четыре основных принципа надзорного процесса, которые выделяет
БКБН, подробно изложены в Приложении 1.
При этом ряд экспертов предупреждают, что до настоящего времени
Базельские соглашения не оправдали своего назначения и в настоящее время
нет оснований предполагать, что в дальнейшем они окажутся полезными. В
любом случае не стоит просто «копировать мысли «базельских мудрецов», а
думать собственной головой», учитывая при этом особенности развития
собственной страны и ее экономики.
1.3. Международный опыт организации банковского надзора и его
использование в России
Как указывалось ранее, банковская система на современном этапе
развития имеет особое значение для развития экономики любой страны. В
современном обществе банки осуществляют самые разнообразные видами
операций. Они организуют денежный оборот и кредитные отношения, через
них осуществляется ряд других операций, таких как финансирование
промышленности и сельского хозяйства, страховые операции, купля-продажа
ценных бумаг и т.д. Соответственно, чем более развита экономическая система
страны, тем большее значение в ней имеет банковская система. При этом, от
организации банковского надзора в системе регулирования банковской
деятельности напрямую зависит эффективность банковской системы.
В большинстве стран мира функции управления системой банковского
надзора в системе регулирования банковской деятельности отданы
центральному банку страны, в оставшихся странах – ему отведена одна из
главных ролей в надзорной деятельности.
Определение конкретного способа организации банковского надзора и
регулирования определяется совокупностью различных факторов,
определяемых национальной спецификой каждой страны. Изменение условий
банковской деятельности стимулирует поиск новых организационных решений,
которые нацелены на повышение эффективности и оптимизацию надзорных
процедур. Соответственно, формы реализации надзорных функций в каждой
конкретно взятой стране не остаются неизменными. В силу этого чрезвычайно
трудно выделить наиболее характерные типы регуляторов в банковской сфере.
Тем не менее, с очень большой долей условности можно говорить о четырех
основных моделях организации банковского надзора.
Первая модель основывается на законодательном закреплении за
центральными банками исключительных полномочий в сфере надзора и
регулирования банковской деятельности. Именно эта модель исторически была
доминирующей с момента возникновения надзорной практики в области
банковского дела. К настоящему времени она во многом утратила свои
позиции, однако по-прежнему востребована в ряде стран. Не только во многих
развивающихся странах, но и в государствах со зрелой рыночной экономикой
центральные банки продолжают выполнять функции регулятора банковской
деятельности. К их числу, например, можно отнести Испанию, Грецию и
Португалию, и с некоторыми оговорками – Италию и Голландию.
В Италии банковский надзор и регулирование проводятся в
соответствии с принятым в 1993 году Законом о Банках. В соответствии с этим
законом за Банк Италии закреплены исключительные функции по
лицензированию, осуществлению надзора за деятельностью кредитных
организаций, а также проведению инспекционных проверок.
Для получения лицензии на осуществление банковской деятельности
кредитная организация должна соответствовать определенным требованиям,
предъявляемым к:
- квалификации руководства;
- проекту и плану развития банка;
- финансовой состоятельности акционеров;
- проведение разграничения финансовой и других видов деятельности.
К компетенции Банка Италии относятся выдача разрешений на
увеличение уставного капитала, а также на проведения слияний и
присоединений. В случае приобретении более 5% акций банка также
необходимо получение согласия Банка Италии.
Банк Италии может ограничить количество филиалов банка в связи с
ухудшающимся финансовым состоянием.
Надзор за банковской деятельностью проводиться на основании
предоставляемой отчетности: раз в месяц - краткий баланс, раз в квартал –
отчет о депозитах и ссудах, раз в полгода – полугодовой и годовой отчеты о
прибылях и убытках, раз в год – годовой баланс.
Банки и банковские группы, за которыми установлен особый режим
надзора, представляют сведения об активах и пассивах, рентабельности и
платежеспособности и величине рыночного и кредитного риска.
Выездные инспекционные проверки проводятся в небольших банках раз
в 4 - 5 лет, а в крупных – раз в 8 - 9 лет. В результате проверок выясняется
достоверность поступившей информации в Банк Италии.
Законодательство позволяет Банку Италии в случае выявления проблем
в деятельности банков использовать различные меры воздействия и санкции,
начиная от вызова руководства банка для исправления нарушений до
отстранения руководства банка от управления кредитной организацией и ее
ликвидации.
Следует отметить, что законодательство Италии позволяет привлекать
руководство банка в зависимости от степени и тяжести правонарушения, как к
административной, так и к уголовной ответственности.
Вторая модель, так называемая «смешанная», представлена странами, в
которых функции надзора и контроля выполняются специализированными
органами при непосредственном участии центрального банка и министерства
финансов. Самым ярким примером данной модели может служить организация
банковского надзора в Соединенных Штатов Америки (США), которая
отличается от систем в других странах «большой семерки» довольно сложной
структурой.
Кредитные организации США подразделяются на федеральные
организации и организации штатов. Надзор за их деятельностью осуществляют
три органа:
- Федеральная резервная система (ФРС);
- Федеральная корпорация страхования депозитов (ФКСД);
- Управление контролера денежного обращения – бюро Министерства
финансов.
Вышеуказанные органы имеют хорошо выстроенную схему
взаимодействия, которая исключает выполнение «двойной» работы. Кроме
указанных органов, надзор и регулирование за деятельность банков
осуществляют надзорные органы штатов и федеральные органы.
В отличие от других стран в США надзор за сберегательными банками и
кредитными союзами осуществляется двумя дополнительными надзорными
органами: Управлением по надзору за сберегательными учреждениями и
Национальным управлением кредитных союзов.
В настоящее время банковскую систему США можно назвать самой
децентрализованной в мире.
На сегодняшний день ФРС включает в себя двенадцать федеральных
резервных банков, расположенных в 12 округах, которые, собственно, и
составляют Центральный Банк, управляют денежным обращением страны,
осуществляют надзор за кредитной политикой, следят за иностранными
банками и филиалами за рубежом, контролируют холдинговые компании, а
также около 6000 банков, являющихся членами ФРС и составляющих примерно
75 %активов всего банковского сектора США.
ФКСД осуществляет контроль деятельности банков штатов, которые не
состоят в ФРС. Помимо этого, она принимает участие в ликвидации кредитных
организаций: ее сотрудники выполняет функции членов временной
администрации, а также формируют состав ликвидационной.
Банки штатов, состоящие в ФРС и застраховавшие вклады до
востребования в ФКСД, контролируются уполномоченными отделами по
банкам при правительствах штатов, а также ФРС и ФКСД. Банки штатов, не
состоящие в ФРС, но застраховавшие вклады до востребования в ФКСД,
контролируются самим ФКСД и правительством штатов. А банки штатов, не
состоящие в ФРС и не застраховавшие вклады до востребования в ФКСД,
контролируются только правительством штата.
Офис контроля по валюте (ООС) является независимым органом
Казначейства, который выдает грамоты (чартеры) банкам штата и управляет