15
установленных Конституцией РФ основных социальных прав человека и
гражданина.
20
Исходя из этого, можно судить о значимости судебного
регулирования правоотношений в социальной сфере. Суд своими решениями и
содержащимися в них правовыми позициями способствует последовательному
развитию социального законодательства в направлении гармонизации
интересов граждан и публичных интересов, с тем, чтобы не допускать
произвольного, необоснованного отказа от предоставления мер социальной
защиты и в то же время учитывать экономические и финансовые возможности
государства. Анализ судебной практики показал, что суды при решении дел
опираются не только на положениях основного закона и иных нормативно
правовых актов, но и следует основополагающим принципам права.
Сложность судебного регулирования социальных отношений,
обусловленная, в первую очередь, размытостью границ предоставляемых прав,
требует более четкого формулирования основных положений и принципов,
которым подчинены отношения данной группы.
1.2.Особенности правового регулирования права граждан на
социальное обеспечение
В силу сложившихся объективных причин экономические возможности
современной России не позволяют в полной мере реализовывать социальные
обязательства государства перед населением страны на фоне общего снижения
уровня жизни граждан. При этом о первостепенной значимости социального
направления внутренней политики государства, необходимости безусловного
выполнения этих обязательств говорится на всех властных уровнях часто и
много. Иные подходы противоречили бы Конституции РФ, которая в
дополнение к «правовому» (ст. 1 Конституции РФ) провозгласила Российскую
Федерацию государством «социальным» (ст. 7), политика которого направлена
20
Ефремов А. В. О правовых позициях конституционного правосудия в механизме
защиты социальных прав граждан, уволенных с военной службы // Право в Вооруженных
Силах. 2014. № 9. — С. 34
16
на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека. Человека, который, равно как его права и свободы, являет собой
высшую ценность (ст. 2).
21
Если взять за аксиому утверждение, что в
социальном государстве не может не быть социального права, возникает вопрос
о содержании самого понятия «социальное». На поверхности лежит
определение социального как общественного, относящегося к жизни людей и
их отношениям в обществе. Однако в союзе с правом оно имеет куда более
глубокий смысл. По убеждению И. А. Ильина, социальность есть не что иное,
как живая справедливость, а потому социальным может быть признано только
такое право, от которого справедливее становится жизнь. Следовательно,
принимаемые в социальном государстве нормы должны быть справедливыми.
22
В идее каждый правовой и политический институт, каждый призванный во
власть человек должны являть собой зрелое осуществление справедливой
естественно-правовой разумности в виде положительного права и
правопорядка. В действительности же это, к сожалению, далеко не так. И
конституционное провозглашение Российской Федерации социальным
государством не снизило социальной проблематики в обществе. Еще в
Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года
В. В. Путин возвел в ранг одной из важнейших государственных задач
реализацию предложенного А.И. Солженицыным в качестве национальной
идеи, сформулированный И. И. Шуваловым, тезис о «сбережении народа».
23
В.
В. Путин неоднократно пытался из чисто теоретической перенести в
практическую плоскость свое убеждение в том, что главная цель
преобразований в экономике, социальной сфере, общественной и политической
жизни заключается именно в «сбережении народа». И в этой части ему удалось
достичь определенных положительных результатов. Достаточно сказать, что
реализованная идея дополнительной государственной поддержки семей,
21
Ильин И.А. О сущности правосознания. Соч. Т. 4. М., 2013.С.67.
22
Там же с .176.
23
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г. // СПС
Консультант плюс.
17
имеющих детей, в частности выделение средств из федерального бюджета на
материнский (семейный) капитал, позволила несколько улучшить
демографическую ситуацию в стране. Это и есть один из пока немногих
примеров реализации властью искусно обоснованной И. А. Ильиным живой
справедливости. А чтобы подобные примеры из разряда исключительных
перешли в сферу обыденных, разрабатываемые проекты нормативных
правовых актов должны в конечном итоге отвечать цели «сбережения народа».
Цели государственно-правового реформирования современной России могут
быть достигнуты через революционные изменения в экономике (которые бы
позволили вывести основную массу населения на новые более высокие
стандарты потребления), а также посредством формирования и безусловного
функционирования механизма реализации конституционных прав и гарантий
социальной безопасности отдельно взятого человека. Между тем, принимаемые
меры по оздоровлению российской экономики при растущих внешних угрозах,
адекватными сложившейся кризисной ситуации признаны быть не могут. В
этих условиях Президент РФ В. В. Путин в ходе встречи 3 февраля 2016 года с
активом «Клуба лидеров» (неформального объединения средних и мелких
предпринимателей, представляющих различные отрасли российской
экономики) вернулся к определению национальной идеи России: «У нас нет
никакой, и не может быть другой объединяющей идеи, кроме патриотизма…».
24
Однако патриотизм – это не только нравственный и политический принцип,
содержанием которого является любовь к Родине и готовность пожертвовать
своими частными интересами во благо интересов Отечества. Это и чувство
взаимной ответственности (государства, общества и конкретного человека),
основанное на доверии. Поэтому посредством принятых властью норм человек
вправе судить о степени доверия к нему государства и общества. Для этого
принимаемые законы и подзаконные акты, особенно в сфере социального
обеспечения, должны быть справедливы и понятны не только авторам
24
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г. // СПС
Консультант плюс.
18
законопроектов, но и всем субъектам права, прежде всего, физическим лицам.
Каждый человек, став участником соответствующих правоотношений при
наступлении страхового случая, должен иметь возможность самостоятельно
защищать свои права перед лицом ответственных субъектов, обязанных
предоставить тот или иной вид социального обеспечения (например,
территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов). Для
этого застрахованному лицу должен быть доступен порядок расчета
предусмотренных выплат, размер и перечень социальных услуг и льгот. В
отличие от других отраслей российского права, субъектом правоотношений по
праву социального обеспечения, если еще не является, то в недалекой
перспективе будет каждый. Между тем, нормативная база именно в сфере
социального обеспечения отличается особой сложностью изложения и для
понимания подавляющему большинству населения не доступна. Нередки
случаи, когда в одном законе одни и те же обозначения несут разную
смысловую нагрузку. Более того, нормативная правовая база непрестанно
корректируется и оптимизируется. В существующей законотворческой
деятельности разработчики зачастую не учитывают тот факт, что законы
пишутся для людей, а, следовательно, люди должны их понимать и следовать
предписанным нормам.
Так, Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых
пенсиях» страховая пенсия определяется как «ежемесячная денежная выплата в
целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и
вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности
вследствие старости или инвалидности... При этом наступление
нетрудоспособности и утрата заработной платы и иных выплат и
вознаграждений в таких случаях предполагаются и не требуют
доказательств».
25
Принимая экономические сложности, в которых власть
вынуждена формировать бюджет страны, видится справедливым при решении
25
Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ (ред. от 06.03.2019) №О страховых
пенсиях№// Российская газета. № 296. 31.12.2013.
19
социальных вопросов проявлять большую избирательность. При сравнительно
небольших размерах пенсий в целом, работающие пенсионеры имеют разные
заработные платы. Поэтому было бы справедливым не лишать индексации
пенсий тех лиц, чей совокупный доход (пенсия плюс заработная плата) не
превышает уровень средней заработной платы по конкретному региону.
С 1 января 2015 г. вступил в силу новый кодификационный закон в сфере
социального обслуживания - Федеральный закон «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 г. № 442-
ФЗ,
26
который, как предполагалось, модернизирует систему социального
обслуживания населения. Однако в настоящее время обозначился ряд проблем
правового регулирования отношений по социальному обслуживанию,
позволяющих сделать определенные выводы о совместимости нормативных
положений данного Закона с реалиями жизни, правоприменительной практикой
и сущностными принципами института социального обслуживания,
предпосылки для формирования которого в структуре социально-
обеспечительного законодательства были заложены еще первыми актами о
формах социального обслуживания пожилых граждан, принятыми к середине
80-х гг. XX в.
27
1. С началом разгосударствления сферы социальных услуг еще большую
остроту приобретает проблема обеспечения эффективного контроля, выявления
и устранения фактов жестокого обращения с пациентами - получателями
социальных услуг в стационарной форме, которые отмечаются как в
учреждениях психоневрологического профиля, так и в стационарах общего
типа, как в «частном секторе» социальных услуг, так и в государственных и
муниципальных стационарах.
28
26
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ №Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации№ // СПС №КонсультантПлюс№.
27
Благодир А.Л. К вопросу о формировании системы социально-обеспечительного
законодательства к началу 90-х годов XX века // Социальное и пенсионное право. 2016. №
2. С. 26 - 30.
28
Понятовская О. Условия проживания и уход // Социальная защита. 2016. № 7. С. 44.
20
Следует отметить, что ныне действующий Федеральный закон № 442-ФЗ
(далее - Закон № 442) хотя и закрепляет в ч. 1 ст. 4 положение о том, что
социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и
уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает
унижения чести и достоинства человека, однако в качестве принципов
социального обслуживания в ч. 2 ст. 4 данные положения не закреплены. Закон
№ 442 лишь в ст. 9 устанавливает право получателя социальных услуг на
уважительное и гуманное отношение в перечне остальных прав получателей
социальных услуг.
Во взаимосвязи с принципом гуманности следует рассматривать и
корреспондирующий с ним принцип ответственности органов государственной
власти и учреждений, а также должностных лиц за обеспечение прав граждан
пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания, который
также провозглашался в прежнем Законе № 122, однако в новом
законодательстве он отсутствует.
Однако в Законе № 442, в ст. 33, 34, устанавливаются государственный
контроль (надзор) и общественный контроль в сфере социального
обслуживания.
Отношения, связанные с осуществлением государственного контроля
(надзора) в сфере социального обслуживания, организацией и проведением
проверок поставщиков социальных услуг, регулируются положениями
Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,
29
который
является правовой основой для регулирования отношений в
предпринимательской деятельности.
Основным актом, регулирующим общественный контроль в данной
29
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ №О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля№ // СПС №КонсультантПлюс№.
21
сфере, к которому содержится отсылка в ст. 34 Закона № 442, является Закон
РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1,
30
который,
регулируя отношения, возникающие, в частности, между потребителями и
продавцами при продаже товаров (оказании услуг), устанавливая, в частности,
права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего
качества и безопасных для жизни, здоровья, а также определяя механизм
реализации этих прав, является правовой базой для регулирования
имущественных отношений, входящих в предмет гражданского права, а отнюдь
не права социального обеспечения.
Таким образом, отсутствие в основных положениях Закона ключевых
принципов социального обслуживания - принципа гуманности и
взаимосвязанного с ним принципа ответственности органов государственной
власти и учреждений социального обслуживания - и отсылка к источникам
гражданского права в вопросах государственного и общественного контроля
свидетельствуют о следующем: акты жестокого обращения с людьми являются
теперь лишь результатом некачественного оказания социальных услуг, но не
нарушением принципов публично-правового института социального
обслуживания. Внедрение частноправовых начал в отношения по социальному
обслуживанию не сбалансированы, не обеспечены в полной мере мерами
публично-правового характера: принципы государственной гарантированности
и ответственности социального обслуживания в числе основных принципов
социального обслуживания не обозначены законодателем.
2. Вторая проблема связана с тем, что основная причина помещения
пожилых людей в стационарные социальные учреждения - это проблемы со
здоровьем, которые лишают их возможности осуществлять самообслуживание,
из чего следует, что медицинская помощь - это основная услуга, которую
должно обеспечивать стационарное учреждение, для чего требуется
медицинский персонал соответствующей квалификации, однако Закон № 442
30
Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 №О защите прав потребителей№ // СПС
№КонсультантПлюс№.
22
не предусматривает оказание медицинской помощи в социальных учреждениях
врачами, а только средним медицинским персоналом, не говоря уже о врачах
редкой специализации в нашей стране - врачах в области гериатрии.
Однако проект Стратегии действий в интересах граждан пожилого
возраста до 2025 года, разработанный Минтрудом РФ (по состоянию на 8 июня
2015 г.),
31
предусматривает такое приоритетное направление реализации
Стратегии, как совершенствование системы охраны здоровья граждан
пожилого возраста, развитие геронтологической службы.
3. Проблема подбора кадров - профессиональных работников в области
социального обслуживания - еще более усиливается в связи с рекомендацией
Минтруда РФ найти пути для оптимизации структуры и штата социальных
работников, иными словами, провести их сокращение.
Сокращение числа социальных работников за счет введения аутсорсинга
еще более обострит проблему нехватки квалифицированных кадров, так как, по
сути, будет означать ухудшение труда данных работников и лишение их тех
гарантий трудовых прав, которые они имели бы, работая в штате учреждения
социального обслуживания по трудовому договору.
Данное положение вступает фактически в противоречие с принципом
доступности оказания социальных услуг (см. прежние Законы № 195-ФЗ и 122-
ФЗ), который в Законе № 442 сформулирован совсем иначе: «...приближенность
поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных
услуг, достаточность количества поставщиков социальных услуг для
обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании, достаточность
финансовых, материально-технических, кадровых и информационных ресурсов
у поставщиков социальных услуг».
Таким образом, число соцработников сокращается, а число нуждающихся
в социальных услугах увеличивается за счет семей, в которых есть инвалиды,
нуждающиеся в постоянном уходе, в том числе дети-инвалиды, или дети,
31
Проект Стратегии действий в интересах граждан пожилого возраста до 2025 года,
разработанный Минтрудом РФ (по состоянию на 8 июня 2015 г.) // СПС
№КонсультантПлюс№.
23
испытывающие трудности в социальной адаптации, а также семьи, в которых
живут люди с психическими заболеваниями, выпускники детских домов, у
которых отсутствуют жилье и работа, и др.
32
Принцип адресности, который
закреплен в Законе № 442-ФЗ, фактически означает открытый перечень
граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в социальном
обслуживании (ст. 15) на основе нормативного правового акта субъекта РФ.
Однако принцип адресности не обеспечивается взаимосвязанным с ним
принципом доступности социальных услуг, который ранее упоминался в ст. 5
Закона № 195.
Вышеприведенный анализ проблем правового регулирования отношений
по социальному обслуживанию граждан показывает, что, к сожалению, в
настоящее время институт социального обслуживания, который должен
сохранять прежде всего публично-правовую природу, все более утрачивает
свое значение в качестве традиционного публичного института особенной
части права социального обеспечения, так как его нормы не направлены на
реализацию отраслевых принципов публично-правового института социальных
услуг: гуманности, доступности, адресности, гарантированности,
ответственности государства за их предоставление.
Таким образом, в новом законодательстве о социальном обслуживании
все более прослеживается влияние частного права на отрасль права
социального обеспечения, которое проявляется в следующих формах: 1)
прямые и косвенные отсылки в Законе № 442-ФЗ к источникам гражданского и
предпринимательского права по вопросам регламентации осуществления
государственного и общественного контроля в сфере предоставления
социальных услуг; 2) заимствование приемов правового регулирования в виде
гражданско-правовых элементов и конструкций (заключение договора о
социальном обслуживании, платность предоставления социальных услуг, право
граждан на выбор поставщиков социальных услуг, в том числе
негосударственных; составление индивидуальной программы по социальному
32
Алексеев Ю. Хочешь выжить - заплати // Социальная защита. 2016. № 7. С. 49.
24
обслуживанию); 3) заимствование терминологии гражданского права; 4)
принципы правового регулирования отношений по социальному
обслуживанию, скорее всего, носят характер принципов, регулирующих
имущественные отношения по предоставлению социальных услуг. В связи с
этим вполне закономерна и требует дальнейших научных исследований
постановка вопроса: 1) составляет ли группа норм, регулирующих отношения
по социальному обслуживанию, институт в рамках отрасли права социального
обеспечения или 2) данная группа норм относится к иным правовым отраслям
(например, гражданскому праву); 3) данная группа норм составляет предмет
межотраслевого коллизионного регулирования гражданского права и права
социального обеспечения; 4) данная группа норм носит комплексный правовой
характер.
33
Вышеприведенные рассуждения позволяют сделать вывод о том, что
взаимосвязь двух отраслей частного и публичного права, прослеживающаяся на
примере системы правовых норм о социальном обслуживании, в нынешних
реалиях российской экономической системы не случайна, а модернизация ее
границ, их динамика свидетельствуют о направленности правового
регулирования отношений по социальному обслуживанию на решение в
первую очередь ряда определенных экономических задач, преобладании
экономической функции социального обеспечения над собственно социальной.
33
Ситдикова Л.Б. Сфера публичных услуг в гражданском обороте // Российская
юстиция. 2015. № 4. С. 2 - 5.