25
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
2.1. Судебная защита прав граждан на социальное обеспечение
Право действенно, когда оно обеспечено возможностью его защиты. В
условиях экономического кризиса, установления экономических санкций в
отношении России, дефицита большинства региональных бюджетов,
повышения уровня безработицы вопросы социального обеспечения граждан,
имеющих право на такое обеспечение, стоят наиболее актуально и остро.
В подавляющем большинстве случаев граждане за защитой своего права
на получение социального обеспечения обращаются именно в суд. Судебные
органы, принимая решения по конкретным делам, формируют практику,
которая принимается во внимание и другими правоприменительными
органами. Кроме того, суды, осуществляя правоприменительные функции,
играют ключевую роль в преодолении пробелов, ошибок, дефектов текущего
законодательства.
Судебная практика является важным средством направления
деятельности всех органов и лиц при разрешении индивидуального вопроса,
спора, касающегося субъекта, в процессе которого нормативными актами
допускается определенная доля их усмотрения.
34
Помимо этого, являясь важным инструментом мониторинга правового
регулирования социально-обеспечительных отношений, такая практика
позволяет обращать внимание и на систематические нарушения прав
российских граждан со стороны уполномоченных органов, отвечающих за их
социальное обеспечение.
Анализ судебных постановлений, принимаемых по заявлениям граждан,
обратившихся в суд за защитой права на социальное обеспечение, позволяет
констатировать нарушение прав граждан со стороны уполномоченных
34
Безина А.К. Судебная практика в механизме правового регулирования трудовых
отношений. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 2012. С. 121.
26
государством органов при назначении им пособий, предоставлении санаторно-
курортного лечения, необоснованном невключении в специальный страховой
стаж отдельных нестраховых периодов, назначении досрочной страховой
пенсии по старости, предоставлении лекарственного обеспечения. При этом
такие нарушения зачастую носят массовый характер, тогда как пенсия и
пособие, так же как и заработная плата, в подавляющем большинстве случаев
являются единственным источником дохода российских граждан.
В соответствии с частью 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации
каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не
запрещенными законом. Каждый человек или организация может выбрать
любой не запрещенный законом способ защиты своих прав. Одним из
установленных законодательством способов является судебная защита. Право
на судебную защиту является одним из фундаментальных прав человека и
гражданина, гарантированных частью 1 статьи 46 Конституции Российской
Федерации. Государство для выполнения возложенной на него обязанности
создает множество самых различных условий: учреждает и финансирует суды
различных уровней; обеспечивает возможность получения правовой помощи;
принимает процессуальные гарантии защиты и т.п.
Обеспечение прав и свобод человека и гражданина правосудием
возвышает суды как органы государственной власти, придает им особую
значимость среди других органов.
На сегодняшний день корни социальных гарантий находятся в
Конституции. Так, согласно статье 7 Основного закона: «Российская Федерация
– социальное государство, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В
Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается
гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается
государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства,
инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб,
устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии
27
социальной защиты». Степень воплощения социального свойства государства в
реальности подвергается скептической оценке со стороны исследователей и
практиков. Так, председатель Конституционного суда Российской Федерации
В.Д. Зорькин отмечает, что характер многочисленных жалоб в
Конституционный Суд в настоящее время свидетельствует о том, что главным
источником напряженностей в российском обществе является нерешенность
социально-экономических проблем, в том числе недостаточная защита
социальных прав граждан.
35
Проблема защиты социальных прав граждан
рассматривалась учёными в различном контексте. Говоря о понятии
социальной защиты, последнюю можно охарактеризовать как важнейшую
функцию государства по обеспечению основных социальных прав человека на
основе международных и национальных норм. Такая функция представляет
собой деятельность государства по воплощению в жизнь целей и приоритетных
задач социальной политики, реализации совокупности экономических,
правовых и социальных гарантий, обеспечивающих каждому члену общества
соблюдение социальных прав.
36
В контексте финансово-бюджетных
правоотношений, исследователи отмечают определенные несоответствия
между социальным и бюджетным законодательством, затрагивающим
соответственно провозглашение и реализацию социальных гарантий и прав.
Можно обнаружить мнение, в соответствии с которым предоставление
социальных гарантий находится в прямой взаимосвязи с наличием и
достаточностью собственных средств публично-правового образования, из чего
делается вывод о невозможности регулирования вопроса о предоставлении
гарантий в ином акте, кроме как в законе о соответствующем бюджете.
37
Действительно, преследуя экономические цели, уполномоченные на
35
Зорькин В. Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. № 7689 (226).
36
Трегубова Е. В., Коридзе М. Т. Понятие №социальная защита граждан№ в российском
праве // Ямальский вестник. 2015. № 4 (5). С. 83-87.
37
Скачкова А. Е. Защита прокуратурой Российской Федерации социальных прав граждан
в сфере бюджетного финансирования // Актуальные проблемы экономики и права. 2013.
№ 2 (26). С. 296-302.
28
реализацию социальных гарантий органы иногда ставят вопрос о поиске
ограничений, на их взгляд, объективно свидетельствующих об отсутствии
необходимости в осуществлении выплат. Среди прочего, отмечается, что
механизм судебной защиты социальных прав в Российской Федерации сегодня
имеет ряд существенных недостатков, связанных с неэффективной работой
государственных органов власти, а также органов местного самоуправления.
Указывается на ненадлежащее обеспечение доступа граждан к получению
защиты своих свобод и прав в суде, несмотря на то, что эффективность
судебной защиты конституционных свобод и прав в настоящее время
существенно выросла.
38
Другим субъектом, способным, по мнению
исследователей, внести ясность в практику реализации социальных права,
являются органы прокуратуры, которым предлагается инициировать проверку
законодательства субъектов Российской Федерации по вопросу предоставления
государственной социальной помощи.
39
С третьей стороны, происходит
смешение «самозащиты» социальных прав и зашиты судебной, так как защита
прав, именно социальных, без обращения в компетентные органы в настоящее
время невозможна.
40
Справедливо отмечается, что защита социальных прав
граждан является одним из приоритетных направлений деятельности высших
судебных инстанций субъектов федерации и России. Часто, именно
конституционная юстиция выступает в роли фактора социальной и правовой
стабильности. Такая тенденция подчеркивает огромную роль высших судов в
деле утверждения конституционного принципа социального государства,
защиты социальных прав граждан, укрепления конституционной законности.
41
38
Ходусов А. А. Конституционная защита социальных прав и свобод // Евразийская
адвокатура. 2017. № 2 (27). С. 52-56.
39
Темнов Э. С., Берестнев М. А., Малахвей Е. Д. К вопросу о защите прав получателей
государственных социальных стипендий // Известия ТулГУ. Экономические и
юридические науки. 2017. № 3-2. С. 107-114.
40
Гусев А. Ю. Формы и способы защиты прав граждан в сфере социального обеспечения
// Журнал российского права. 2016. № 7 (235). С. 120-128.
41
Кириченко А. А. Защита социальных прав граждан как одна из форм деятельности
конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Наука и образование: хозяйство и
экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 12 (79). С. 55-59.
29
Так, например, судебная практика по оспариванию решений таких органов
показывает, что реализация одних конституционных прав, по мнению органов
исполнительной власти, может ставить под сомнение реализацию других. Не
так давно Верховный суд Российской Федерации в качестве кассационной
инстанции принял определение, в котором раскрыл некоторые положения
касательно обозначенной выше проблемы. В рассматриваемом деле
неожиданно столкнулись такие конституционные права, как право на
образование (статья 43 Конституции) и право на выезд за пределы государства
(часть 2 статья 27 Конституции). Вопросы защиты социальных прав граждан в
контексте миграции также принимались во внимание исследователями. Так,
например, указывается на то, что построение общего рынка труда между
странами ближнего зарубежья подразумевает необходимость интеграции
социально-экономических и правовых систем защиты социальных и трудовых
прав граждан интегрирующихся стран.
42
Отмечается, что задача государства,
выражающаяся в выполнении обязательств по социальной поддержке, должна
решаться независимо от местонахождения и постоянного проживания лиц-
получателей социальной поддержки.
43
Кроме того, судебная практика
показывает, что различные юридические характеристики субъектов
правоотношений могут влиять на социальные и трудовые гарантии,
предоставляемые гражданам, например, правовой статус образовательной
организации.
44
В то же время, часть 2 статьи 19 Конституции Российской
Федерации устанавливает запрет на любые формы ограничения прав граждан
по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной
принадлежности. На недопустимость дискриминации в сфере образования
42
Эсмантович И. И. Социальная защита прав мигрантов как одно из направлений
деятельности социального государства // Вестник Нижегородского университета им. Н. И.
Лобачевского. 2013. № 3-2. С. 221-224.
43
Бекишиева С. Р., Курбанова А. М. Проблемы совершенствования законодательства РФ о
социальном обеспечении семей с детьми // Актуальные проблемы российского права.
2016. № 6 (67). С. 157-164
44
Шабалин Г. Ю., Шабалина О. Л. К вопросу о типологии образовательных организаций //
Вестник Марийского государственного университета. Серия №Исторические науки.
Юридические науки№. 2018. Т. 4. № 2. С. 82-86.
30
указывают и принципы государственной политики и правового регулирования,
закрепленные в статье 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-
ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации). В упомянутом выше примере рассматривалась такая
социальная гарантия, как обеспечение в случае потери кормильца,
продиктованная частью 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации.
Конкретизация данной гарантии дана сразу в нескольких законодательных
актах. При этом не во всех законах критерии и признаки, необходимые для
назначения выплат, совпадают. Общими являются следующие признаки: –
потеря кормильца; – обучение в образовательной организации; – недостижение
возраста 23-х лет. Основное отличие, касающееся редкого случая, однако
соответствующего обстоятельствам дела, заключалось в обучении в
иностранной организации. Статья 9 Федерального закона от 17 декабря 2001
года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее – ФЗ «О
трудовых пенсиях»), действовавшего на момент возникновения
рассматриваемых правоотношений, в применявшейся редакции указывала на
то, что при обучении в иностранной образовательной организации
необходимым условием является направление на обучение в соответствии с
международными договорами Российской Федерации. В то время как лицо,
претендующее на получение выплат, обучалось самостоятельно, то есть без
направления по международному договору. Самостоятельное обучение не
препятствует социальному обеспечению по пункту «а» части 3 статьи 29 Закона
Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-I «О пенсионном
обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних
дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и
органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее – ФЗ № 4468-I).
Если первая инстанция удовлетворила требования гражданина, то апелляция не
усмотрела оснований для удовлетворения, строго следуя букве закона.
Кассационная инстанция в лице Верховного суда обратилась к практике другой
31
высшей судебной инстанции. Еще в 2009 году Конституционный суд
Российской Федерации создал прецедент, в котором дал толкование пункту «а»
части 3 статьи 29 ФЗ № 4468-I, указав на то, что лица, потерявшие кормильца и
обучающиеся в иностранной организации относятся к одной и той же
категории, и способ поступления в иностранное образовательное учреждение
не может ограничивать реализацию социальных гарантий (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2009 г. № 18-П).
Непосредственно Конституционный суд Российской Федерации придал
названному постановлению силу прецедента, подтвердив им свою позицию,
признавая частично неконституционными положения Федерального закона от
28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях». Противоречие
Конституции усматривалась в толковании способа поступления в
образовательную организацию иностранного государства в качестве
ограничения социальных гарантий (Постановление Конституционного суда РФ
от 5 декабря 2017 г. № 36-П). Так, Верховный суд подтвердил, что: «По смыслу
приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской
Федерации право на выплату пенсии по случаю потери кормильца имеют дети
умершего кормильца, обучающиеся по очной форме обучения по основным
образовательным программам в организациях, осуществляющих
образовательную деятельность, в том числе в иностранных организациях,
расположенных за пределами территории Российской Федерации, независимо
от способа поступления таких лиц в иностранные образовательные организации
(самостоятельно, либо по направлению в соответствии с международным
договором Российской Федерации) до окончания ими такого обучения, но не
дольше чем до достижения ими возраста 23 лет» (Определение Верховного
суда РФ № 16-КГ18-1). Действительно, реализация одного конституционного
права не может ограничивать реализацию другого. В соблюдении приведенного
положения большую роль играет конституционный судебный прецедент,
позволяющий гражданам защищать принадлежащие им социальные права и
реализовать обеспеченные государством гарантии.
32
Таким образом, право на судебную защиту является одним из
фундаментальных прав человека и гражданина, гарантированных Конституции
РФ. Государство для выполнения возложенной на него обязанности создает
множество самых различных условий: учреждает и финансирует суды
различных уровней; обеспечивает возможность получения правовой помощи;
принимает процессуальные гарантии защиты и т.п.
2.2. Реализации прав граждан на социальное обеспечение и их
административная защита в сфере социального обеспечения в Российской
Федерации
Степень гарантированности социальных прав и свобод зависит напрямую
от государственного механизма. Прежде всего – это институты гарантии. Это
судебная власть (Конституционный Суд РФ, общие суды, мировые судьи),
Президент как гарант прав и свобод граждан, парламент, Уполномоченный по
правам человека в РФ и субъектах РФ, прокурорский надзор за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина, средства массовой информации,
формирующееся гражданское общество. В целом все государственные органы.
Работа таких органов зависит от экономики, а также от внутренней политики.
Социальные права не могут развиваться только помощью политических,
экономических, социальных и юридических гарантий. Прежде всего обществу
необходимо донести приоритет закона и выработать уважение к нему.
Гарантом защиты прав является Президент Российской Федерации. Ему, как
главе государства, принадлежит почти весь объем полномочий в этой сфере. В
полномочия президента в этой сфере можно отнести – выступление с
законодательной инициативой по наиболее важным вопросам защиты прав и
свобод личности, а также издавать указы и послания по особо важным
социальным вопросам. Сюда можно отнести и право вето. Право вето
позволяет Президенту своевременно реагировать на нарушения прав и свобод,
33
которые еще не возникли, но могут возникнуть в случае вступления в силу
закона, нарушающего права и свободы личности. Деятельности Президента РФ
способствуют и сопутствующие органы, к которым относят Комиссию по
правам человека при Президенте РФ, Управление Президента по работе с
обращениями граждан и Контрольное управление. Для защиты социальных
прав важна и деятельность Прокуратуры Российской Федерации. Задача
прокуратуры в соответствии с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»
состоит в такой деятельности по защите социальных прав как оперативного
пресечения нарушений прав и свобод больших групп населения, трудовых
коллективов, репрессированных, малочисленных народов, а также
незащищенных слоев населения. Судебная власть имеет своим
предназначением разрешение правовых споров, которые возникают в процессе
жизнедеятельности гражданина, общества и государства. Судебная реализация
прав происходит в рамках деятельности всех звеньев судебной системы. Здесь
особо важно уважение к суду и его взаимоотношения с иными органами
государства и государством в целом. В отсутствие соглашения граждане могут
обращаться в суд. Поэтому особо важен такой критерий как доступность
правосудия. Решение задачи, связанной с обеспечением доступности
правосудия, по мнению В.Ф. Яковлева, стоит в том, чтобы разрешить спор
досудебно. При этом особо подчеркивается то, что «судебная защита должна
всегда присутствовать, быть гарантирована - в этом ее успешность». К
доступности суда неотъемлемо стоит относить и принцип состязательности.
Важнейшей гарантией служит и право на обращение в международные суды.
При этом особо важно применение и реализация конституционных норм и
принципов, закрепляющих основные права и свободы человека и гражданина и
являющихся наиболее действенными гарантами их реализации. Национальное
законодательство должно основываться на этих принципах, а также на
международных.
Благодаря тому, что в России происходит формирование
демократического, социального, правового государства, повышается интерес к
34
законодательно оформленному правовому регулированию социальных
отношений. Прежде всего, это отношения, связанные с социальной защитой,
поддержкой людей, находящихся под воздействием социальных рисков. Одной
из важнейших задач Российской Федерации как социального государства
является защита прав и свобод граждан в области социального обеспечения. В
функции всех органов государственной власти и органов местного
самоуправления входит обеспечение благоприятных условий для жизни и
защита прав и свобод человека и гражданина. Социальное обеспечение – это
своеобразная форма выражения социальной политики государства,
направленная на материальное обеспечение определённой категории граждан
из средств государственного бюджета и внебюджетных фондов. Оно
существует как совокупность правовых и экономических гарантий, целью
которых является достижение социально-приемлемого уровня жизни и
стабильности в развитии общества, а также выравнивания социального
положения граждан страны по сравнению с остальными членами общества.
Реализация прав граждан тесно связана с их защитой. При этом под защитой
прав понимается деятельность по устранению препятствий на пути реализации
субъективных прав. В этой деятельности участвуют граждане, государственные
и муниципальные органы, должностные лица, другие субъекты. Согласно ч.2
ст.45 Конституции РФ, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми
способами, не запрещенными законом. Это означает, что граждане, права
которых в сфере социального обеспечения нарушаются, могут отстаивать эти
права в рамках закона и по своему усмотрению. Эти действия могут
выражаться в направлении жалоб и заявлений в государственные органы,
органы местного самоуправления, организации, а также в средства массовой
информации, в устных обращениях. Более конкретно юридические гарантии
защиты прав граждан установлены в других статьях Конституции РФ. Так, в
ст.33 закреплена внесудебная защита прав граждан. Исходя из содержания этой
статьи, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а
также направлять индивидуальные и коллективные обращения, жалобы в