55
При этом, невзирая на то, что вышеуказанное определение – это
основание комплекса мер социальной защиты, в т.ч. –безвозмездного
лекарственного обеспечения, непосредственно в формулировке есть
негативный оттенок. В данном понимании анализ международных стандартов
социальной защиты лиц, у которых выявлена «ВИЧ-инфекция», отражает их
положительную динамику, которая достойна перцепции российским
законодательством. В 1990-х годах понятие«ВИЧ-
инфицированных»распространилось и употреблялось во многих актах, в т. ч. - в
утвержденных ГА ООН (например, в Резолюциях «Предупреждение синдрома
приобретенного иммунодефицита (СПИД) и борьба с ним» 45/187 и 46/203
1990 г.
43
). Тем не менее в 2006 году Резолюцией ГА ООН № 60/262 была
принята Политическая декларация по ВИЧ/СПИДу, где применяли более
правильное определение - «лица, живущие с ВИЧ»
44
. ЮНЭЙДС (объединение
организаций ООН, которое создавалось в целях глобальной борьбы с
эпидемией ВИЧ, а также ее последствиями) в октябре 2011 г. было выпущено
Руководство по терминологии
45
, рекомендовавшее, прежде всего, по
возможности не употреблять сочетанное выражение«ВИЧ/СПИД», так как у
большей части людей с ВИЧ отсутствует СПИД. Требуется использование
наиболее точных и подходящих терминов, к примеру: «дети, осиротевшие
вследствие СПИДа», «люди, живущие с ВИЧ», «профилактика ВИЧ»,
«распространенность ВИЧ», «тестирование на ВИЧ». Второй момент в том, что
стоит пользоваться понятием «ВИЧ-положительного» - то есть лица, результат
анализа крови которого показывают присутствие антител на данный вирус.
Анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ приводит к
выводу об особом публично-правовом характере всей системы бюджетных
43
Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, выпуск 1993 года. [электронный ресурс]. URL: http://daccess-dds-
ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/570/92/IMG/NR057092.pdf?OpenElement, http://daccess-dds-
ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/587/35/IMG/NR058735.pdf?OpenElement (дата обращения – 08.02.2016
г.).
44
Политическая Декларация по ВИЧ/СПИДу: Принята Резолюцией 60/262 Генеральной Ассамблеи ООН от
02.06.2006 г.[Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/aidsdecl.shtml
(дата обращения – 15.01.2016 г.).
45
Руководство ЮНЭЙДС по терминологии. Октябрь 2011 (пересмотренное и дополненное) [электронный
ресурс]. URL: http://www.unaids.org/sites/default/files/media_asset/JC2118_terminology-guidelines_ru_0.pdf (дата
обращения - 08.12.2015).
56
отношений, которые выступают в качестве экономического выражения
суверенитета государства и материальной основы осуществления публичных
функций и полномочий всех уровней публичной власти. Только путем
выравнивания уровней социально-экономического развития и
перераспределения публичных финансов возможно достижение
соответствующего баланса в системе финансового обеспечения социальных
прав.
В настоящее время значительная ответственность в процессе
обеспечения социальных прав человека и гражданина возложена на
муниципальное образование, поскольку муниципальный уровень находится
«ближе» всего к конкретному носителю прав – к человеку и населению в целом,
и зачастую только на муниципальном уровне можно оценить реальный
масштаб необходимых бюджетных средств для обеспечения социальных прав
человека и гражданина. На сегодняшний день перечень переданных
муниципалитетам отдельных государственных полномочий весьма широк,
тогда как методики определения необходимых сумм субвенций недостаточно
проработаны и не отражают действительный объем необходимых средств для
обеспечения реализации социальных прав человека на местах.
Вследствие этого муниципальное образование, как правило, не имеет
достаточных средств для эффективного финансирования соответствующих
полномочий. Субъекты Российской Федерации должны более взвешенно
подходить к вопросу делегирования отдельных государственных полномочий, в
том числе, в сфере социальной защиты граждан, находить оптимальные
решения с учетом объективной оценки финансового положения
муниципального образования, а также с учетом желания муниципального
образования взять на себя конкретные полномочия. Главным критерием
допустимости делегирования соответствующих полномочий должна стать
оценка возможности их финансового обеспечения.
Итак, приходится констатировать, что существуют значительные
отклонения реальных систем обеспечения социальных прав от теоретической
57
модели, основанной на анализе природы социальных прав человека. В
частности, основные понятия и принципы деятельности таких систем,
сложившихся к настоящему времени в РФ, — системы социального
обеспечения и т.п. — не полностью реализуют необходимые функции и, тем
самым, слабо учитывают разную целевую направленность социальных прав
личности. Представляется, что, нужны мероприятия в пользу усиления
системных начал в деятельности государства и общества по содействию
реализации социальных прав человека в РФ, что может найти свое выражение в
формировании особой системы конституционно-правового механизма
обеспечения социальных прав человека.
3.2. Анализ деятельности Конституционного Суда в области защиты
социальных прав граждан
В последние годы в России сформировалась специфическая тенденция
осуществления конституционного правосудия. В русле данной тенденции
Конституционный Суд все чаще выступает в качестве органа, главная задача
которого заключается в расширении круга лиц, имеющих право на различные
виды социального обеспечения. В итоге все большее число граждан получает
доступ к новым социальным благам, так как следствием признания отдельных
положений законодательных актов не соответствующими Конституции
является внесение изменений в действующее законодательство. Новые
нормативные положения, принятые с учетом выраженных Конституционным
Судом правовых позиций, применяются в отношении неограниченного круга
лиц, подпадающих под их действие.
Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2014 г.
№2 2-П подпункт 5 ст. 4 Федерального закона «О ветеранах» признан не
соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой он не позволяет
относить к инвалидам Великой Отечественной войны лиц, в годы Великой
Отечественной войны привлекавшихся организациями Осоавиахима СССР и
58
органами местной власти к сбору боеприпасов и военной техники,
разминированию территорий и объектов и ставших инвалидами вследствие
ранения, контузии или увечья, полученных при проведении указанных работ
ранее февраля 1944 года. Согласно положениям указанного закона (ФЗ №2 5), к
категории инвалидов Великой Отечественной войны относятся только те лица
из поименованной категории, которые привлекались к разминированию, сбору
боеприпасов и военной техники в период с февраля 1944 года по декабрь 1951
года и стали инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных
в этот период. Таким образом, в результате неверного определения периода, в
течение которого проводились указанные работы, отдельные граждане не
смогли воспользоваться своим правом на получение соответствующих видов
социального обеспечения.
Одним из социальных законов, к которым довольно часто обращается
Конституционный Суд, является Закон РФ № 1244-1 «О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС» (Весьма заметное количество решений
Конституционного Суда, затрагивающих данный Закон, привлекает внимание
исследователей и свидетельствует не только о его сложности, но и опасной
тенденции нарушения прав граждан на социальное обеспечение
46
.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 июля 2014 г. № 20-П
абзац первый пункта 2 Постановления Верховного Совета РФ «О
распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска» признан не
соответствующим Конституции в той мере, в какой он не предполагает
предоставление гражданам из подразделений особого риска, ставшим
инвалидами, ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда,
причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием.
46
Жеребцова Е.Е. Защита основных прав и свобод человека и гражданина посредством конституционного
судопроизводства / Е.Е. Жеребцова // Право и государство: теория и практика . 2009. – № 12. С. 21-25.
59
Конституционный Суд указал, что в действующее законодательство должны
быть внесены соответствующие изменения, чтобы гарантировать гражданам из
подразделений особого риска, ставшим инвалидами, право на возмещение
вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием, на
равных условиях с другими гражданами из числа военнослужащих,
получивших при исполнении обязанностей военной службы повреждение
здоровья в связи с радиационным воздействием и вследствие этого признанных
инвалидами.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 1
апреля 2014 г. N° 9-П признано не соответствующим Конституции РФ
Примечание к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации
последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26
апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской
Федерации. Содержащееся в Примечании нормативное положение не позволяет
относить предусмотренные данным Списком работы, которые в указанный
период выполнялись членами студенческих строительных отрядов в
населенных пунктах, находящихся в зоне отчуждения, к работам по
ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Это, в свою
очередь, препятствует признанию осуществлявших такие работы граждан
участниками ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и
предоставлению им права на возмещение вреда и меры социальной поддержки.
Конституционный Суд РФ проверил конституционность положений
части 1 статьи 127 Трудового кодекса РФ о выплате при увольнении работнику
денежной компенсации за все неиспользованные отпуска и части 1 статьи 392
Трудового кодекса РФ, предусматривающей право работника обратиться в суд
за разрешением индивидуального трудового спора в течение трёх месяцев со
дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права, а по
60
спорам об увольнении — в течение одного месяца со дня вручения ему копии
приказа об увольнении либо со дня выдачи трудовой книжки
47
.
Суд пришёл к выводу, что положения, содержащиеся в данных статьях
не ограничивают право работника на получение при увольнении денежной
компенсации за все неиспользованные отпуска и, если данная компенсация не
была выплачена работодателем непосредственно при увольнении, не лишают
работника права на её взыскание в судебном порядке независимо от времени,
прошедшего с момента окончания рабочего года, за который должен был быть
предоставлен тот или иной неиспользованный (полностью либо частично)
отпуск, при условии обращения в суд с соответствующими требованиями в
пределах установленного законом срока, исчисляемого с момента прекращения
трудового договора.
Истец является сиротой (отец умер, мать – объявлена умершей).
Распоряжением Администрации истцу отказано в признании его нуждающимся
в обеспечении жилым помещением и во включении в список детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению
жилыми помещениями из специализированного жилого фонда.
Решением районного суда иск о признании его нуждающимся в
обеспечении жилым помещением и предоставлении ему жилого помещения
был удовлетворен. Апелляционным определением решение отменено и принято
новое об отказе в удовлетворении исковых требований. Истец не был признан
нуждающимся в жилом помещении, поскольку он проживает в квартире
сестры, которая находится в её собственности, имеет право пользования
указанной квартирой, соответственно обеспечен жилой площадью и оснований
для признания его нуждающимся в жилом помещении не имеется. Кроме того,
суд указал на право истца наследовать земельные участки после смерти своих
родителей
48
.
47
Постановление Конституционного Суда РФ от 25 октября 2018 г. № 38-П «По делу о проверке
конституционности части первой статьи 127 и части первой статьи 392 Трудового кодекса Российской
Федерации в связи с жалобами граждан М.В. Данилова, К.В. Кондакова и других»
48
Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 02 октября 2018 г. № 41-
КГ18-36
61
Верховный Суд РФ с таким определением апелляционного суда не
согласился и указал, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения
родителей, лица из их числа признаются нуждающимися в жилом помещении,
предоставляемом по договору найма специализированного жилого помещения,
если они:
1) не являются нанимателями жилых помещений по договорам
социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по
договору социального найма либо собственниками жилых помещений, или
2) являются нанимателями жилых помещений по договорам
социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по
договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в
случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях
признается невозможным.
Вывод апелляционного суда об обеспечении истца жилым помещением
не основан на законе. Судом не учтено, что длительность сохранения за истцом
возможности проживать в квартире, принадлежащей его сестре зависит от её
усмотрения, поскольку она вправе в любой момент распорядиться своим
имуществом. Также законодательство не предусматривает исключений при
установлении нуждаемости в обеспечении жильём по договору найма
специализированного жилого помещения для лица, являющегося наследником
собственника земельного участка.
Иногда Конституционному Суду приходится повторно обращаться к
принятым решениям, поскольку даже после выявления конституционно-
правового смысла отдельных законоположений практика правоприменения
идет по пути ограничения прав отдельных категорий граждан.
Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 сентября
2014 г. № 23-П часть первая ст. 2 Федерального закона от 12.02.2001 № 5-ФЗ
«О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О
социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС» признана не соответствующей
62
Конституции РФ, поскольку содержащиеся в ней положения служат
основанием для отказа в назначении ежемесячной денежной компенсации
отдельным категориям инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы из
числа лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.
Данное Постановление принято после того, как Конституционным Судом был
определен конституционно-правовой смысл соответствующих положений
закона. Тем не менее, применение на практике этих положений в истолковании,
расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, послужило
основанием для отказа в назначении полагающейся денежной выплаты
указанной в постановлении категории инвалидов.
Таким образом, только вмешательство Конституционного Суда
позволило восстановить права граждан на получение соответствующих видов
социального обеспечения. И это лишь небольшая часть позитивных решений
Конституционного Суда.
Решениям Конституционного Суда РФ придается императивное
значение, исключается иной вариант толкования и понимания нормы, чем
обеспечивается доведение положений законодательства о социальном
обеспечении до конституционного уровня.
Функции Верховного Суда РФ определены в ст. 126 Конституции РФ и в
ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЭ «О
Верховном Суде Российской Федерации» . Для защиты прав граждан особое
значение имеют такие полномочия Верховного Суда РФ как дача разъяснений
по вопросам судебной практики, осуществление права законодательной
инициативы по вопросам своего ведения, разработка предложений по
совершенствованию действующего законодательства, выполнение право
корректирующей функции.
С помощью не только Конституционного, но и Верховного Суда РФ
суды общей юрисдикции в ходе реализации своих полномочий преодолевают
пробелы, коллизии, деформации, ошибки текущего законодательства,
63
осуществляют конкретизацию оценочных понятий в праве социального
обеспечения.
О том, что Конституционный и Верховный суды РФ вместе работают в
направлении защиты прав и интересов граждан, говорит хотя бы тот факт, что
Конституционный Суд РФ нередко в своих постановлениях и определениях
приводит положения постановлений Верховного Суда РФ, тем самым
устанавливая единое судебное толкование высшими судами норм,
регулирующих рассмотрение вопросы. Таким образом, обеспечивается
определенность и стабильность судебной практики, что дает возможность
гражданину рассчитывать на защиту судами его прав.
Не обладая полномочиями по оценке экономической эффективности
назначения того или иного вида выплат, не устанавливая конкретные размеры
материальной помощи гражданам, не обладая возможностью в большинстве
случаев давать оценку целесообразности и экономической обоснованности
решений законодателя, Конституционный Суд РФ призван гарантировать
согласованность интересов государства и общества в сфере социальной
политики, особенно, учитывая тот факт, что в Конституционный Суд РФ чаще
всего обращаются социально уязвимые категории граждан, такие как
пенсионеры, ветераны труда, ветераны войны и др. Конституционный Суд РФ
вынужден находить баланс между личной свободой, потребностями граждан,
их социальной защищённостью, с одной стороны, и финансовыми
возможностями государства, с другой стороны. Во исполнение своих задач
Конституционный Суд РФ интерпретирует Конституцию РФ, вкладывает
конституционный смысл в нормативные акты, осуществляет конституционный
судебный абстрактный и конкретный нормо контроль и др.
Решая вопрос о соответствии Конституции РФ положений отраслевого
законодательства в области социального обеспечения, Конституционный Суд
вправе определить, позволяют ли рассматриваемые нормы обеспечить
минимальные условия достойной жизни человека. Одновременно, рассматривая
вопросы различий в социально-правовом статусе отдельных категорий граждан,
64
Конституционный Суд вправе решать вопрос о целесообразности,
обоснованности и оправданности такой дифференциации, исходя из
конституционных принципов равенства и справедливости. С другой стороны,
как уже не раз отмечал Конституционный Суд в контексте рассмотрения дел о
защите социальных прав, конституционный принцип равенства не исключает
возможность установления дифференцированного режима для различных
категорий лиц, если такая дифференциация обусловлена объективными
факторами и не носит произвольного, дискриминирующего характера.
В правовых позициях Конституционного Суда РФ представлены
ориентиры дальнейшего совершенствования законодательства по обеспечению
социальных прав человека и гражданина, позволяющие рассматривать его
деятельность как необходимый судебно-правовой инструмент в системе
обеспечения социальных прав, а также важное условие социально-
экономического развития российского государства.
Выводы по главе 3
Необходимо законодательно закрепить систему минимальных
стандартов реализации социальных прав человека и гражданина в Российской
Федерации, которая определила бы минимальный уровень необходимых
средств бюджета для реализации конституционных социальных прав человека
и гражданина в бюджетном законодательстве. Минимальными
государственными социальными стандартами при этом следует считать единые
для всех субъектов Российской Федерации параметры объёма и качества
социальных услуг, предоставляемых гражданам Российской Федерации на
безвозмездной основе, финансирование которых обеспечивается всеми
уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ, являясь одним из полноправных институтов
социальной защиты человека и гражданина, призван гарантировать
согласованность интересов общества и государства в вопросах финансового