1
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РФ ................................................................................................ 9
1.1. История возникновения и развития Прокуратуры РФ ................................. 9
1.2. Система и структура органов Прокуратуры РФ ......................................... 19
1.3. Место Прокуратуры РФ в системе государственных органов .................. 29
ГЛАВА 2. РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ РФ В ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА .......................................... 381
2.1. Конституционные права и свободы человека и гражданина ................... 381
2.2. Обеспечение органами Прокуратуры РФ защиты прав и свобод человека
............................................................................................................................ 470
2.3. Участие Прокуратуры РФ в рассмотрении дел судами ........................... 592
2.4. Проблемы и основные пути реформирования системы Прокуратуры в РФ
............................................................................................................................ 681
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................... 803
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ .............................................. 858
2
ВВЕДЕНИЕ
Об обязанности защищать права и свободы человека и гражданина
говорит Конституция Российской Федерации - Основной закон государства,
законодатель закрепляет это положение за государством в главе второй.
Осуществление регулирования и защиты конституционных прав и свобод при
помощи различных правовых средств возложено Конституцией Российской
Федерации
1
на государство. Президент России согласно статье Конституции
является гарантом прав и свобод человека и гражданина в Российской
Федерации. Обязанности по исполнению и реализации данных прав возложены
Конституцией на Правительство Российской Федерации. Функция по защите
прав и свобод человека и гражданина возложена так же на судебную систему
Российской Федерации, поэтому можно сделать вывод, что все органы
государственной власти призваны выполнять одинаковую функцию - по защите
прав и свобод человека и гражданина.
Данный вид этой многообразной деятельности требует наличия в
государстве определенных органов, которые специализируются на надзоре и
контроле в области исполнения законов и нормативно-правовых актов, а так же
Конституции Российской Федерации. В российской правовой системе есть
специальный орган - прокуратура, она осуществляет контроль за исполнением
Конституции Российской Федерации и всех остальных законов на ее
территории.
Прокуратура, занимая центральное место в системе правоохранительных
органов, оказывает большое влияние на уровень законности и правопорядка в
Российской Федерации. В современных условиях укрепления
государственности страны, ее политических, социальных, экономических
основ, реальной демократизации различных сторон общественной жизни
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ.
2014. № 31. Ст. 4398.
3
возрастает значимость укрепления законности и правопорядка, ее
конструктивной роли в этих процессах. Так, по данным официального сайта
Генеральной прокуратуры Российской Федерации по итогам 2018 года
органами Прокуратуры было выявлено 15779625 фактов нарушений
законодательства Российской Федерации
1
.
Большую роль играют органы прокуратуры в преодолении разногласий и
достижении юридической согласованности в системе органов публичной
власти, что реализуется посредством участия прокуроров в таких
конституционных процедурах, как референдум и свободные выборы; институт
конституционно-правовой ответственности; правовой мониторинг и экспертиза
проектов нормативных правовых актов и др.
Степень разработанности темы исследования. Проблемам прокуратуры
РФ и её роли в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина
посвящали свои труды следующие ученые: А.С. Атаманов, В.В. Бибихин, Н.С.
Бондарь, В.В. Гриб, А.С. Домченко, Е.Р. Ергашев, Р.А. Закриев, А.Х. Казарина,
О.С. Капинус, Н.Н. Карпов, Е.Г. Князева, Е.Л. Никитин, О.М. Олейник, Д.В.
Осинцев, А.В. Паламарчук, А.Ф Смирнов., С.М. Файнгерш, С.В. Филипенко,
Лон Л. Фуллер, В.Н. Чабаев, А.Ф. Черданцев, В.Ю.Шобухин и другие.
Объектом исследования выступили общественные отношения,
возникающие в связи с деятельностью прокуратуры в сфере защиты
конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты,
регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с
деятельностью прокуратуры в сфере защиты конституционных прав и свобод
человека и гражданина, а также правоприменительная практика.
Целью работы является анализ деятельности прокуратуры в сфере
защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, выявление
проблемных аспектов регулирования данных правоотношений, а также поиск
1
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL:
https://genproc.gov.ru/stat/data/1336134/ (Дата обращения: 01.05.2019.).
4
оптимальных путей развития прокуратуры в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих
основных задач:
- изучить историю возникновения и развития Прокуратуры РФ;
- рассмотреть систему и структуру органов Прокуратуры РФ;
- раскрыть место Прокуратуры РФ в системе государственных органов;
- проанализировать конституционные права и свободы человека и
гражданина;
- охарактеризовать обеспечение органами Прокуратуры РФ защиты прав
и свобод человека;
- провести анализ участия Прокуратуры РФ в рассмотрении дел судами;
- выявить проблемы и основные пути реформирования системы
Прокуратуры в РФ.
Методологическая база исследования сформировалась в результате
изучения и использования большого теоретического и практического
материала, нормативно-правовых актов, официальных документов,
литературных источников и публикаций по проблемам правового
регулирования деятельности прокуратуры Российской Федерации. Это вызвало
необходимость применения разнообразных методов исследования, в числе
которых всеобщефилосовский диалектический метод познания,
предполагающий объективный, всесторонний анализ фактического материала.
Из числа общенаучных методов прежде всего используется системно-
функциональный метод и целый ряд из числа общенаучных методов
эмпирического-теоретического уровней, из частнонаучных- формально-
юридический, сравнительно-правовой, проблемно-теоретический и др.
Нормативную базу диссертации составили международные правовые акты,
Конституция РФ, федеральные законы РФ, нормативные акты Президента и
Правительства РФ, соответствующие, относящиеся к исследованию акты
министерств и ведомств.
5
Эмпирическая основа магистерского диплома. Автором изучены учебная
литература, монографии, материалы конференций, диссертации, научные
статьи российских и зарубежных исследователей, которые в своих научных
трудах касались вышеобозначенной проблематики. Научная литература
представлена современными авторами.
Новизна диссертации заключается в актуальном исследовании проблем
правового регулирования деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Материалы работы могут быть использованы при чтении лекционных
курсов и в практике преподавания курса правоохранительных органов в ВУЗах,
при подготовке учебных и методических пособий для студентов и
преподавателей, а также могут оказать помощь школьникам и студентам при
подготовке к научным конференциям и семинарским занятиям, в написании
рефератов, курсовых и дипломных работ, а также статей.
Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь
параграфов, заключения, списка использованной литературы.
6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РФ
1.1. История возникновения и развития Прокуратуры РФ
Российская прокуратура имеет уникальный потенциал, который
востребован достаточно высоко. Несмотря ни на что прокуратура не только не
утратила свою значимость в сфере правозащитной деятельности, но и стала
действенным институтом обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а
также конституционной законности в стране
1
.
Для более полного уяснения роли прокуратуры в правозащитной
деятельности государства необходимо рассмотреть этот институт в контексте
его исторического развития. Как следует из исследований истории
прокуратуры, в периоды коренных преобразований в государстве потребность в
таком органе как прокуратура проявляется наиболее остро.
«Анализ исторического опыта государственного управления в России, -
как верно заметил Я.И. Костенко, - помогает вскрыть одну из наиболее
серьезных болезней аппарата государства - бюрократизм. ... Одним из
проявлений бюрократизма являются противоречия между государственной
властью в центре и на местах, а также внутри самой власти. Конкретно это
выражается в неисполнительности чиновников, обмане, мздоимстве,
казнокрадстве, а в целом в пренебрежении интересами государства и народа»
2
.
В России прокуратура была создана в первой четверти XVIII века при
Петре I, начавшего свои реформы в системе государственного управления с
борьбы с преступностью в сфере должностных преступлений, а именно,
казнокрадством и взяточничеством. Недолгое время, начиная с 1711 года,
созданию прокуратуры предшествовал такой институт как фискалат,
1
Джамбулатов С.И. Защита органами прокуратуры Российской Федерации прав и свобод
человека и гражданина (по материалам Южного федерального округа). Дисс. канд. юрид.
наук. - М., 2009. – С.27.
2
Шульгина Е.В. История российской прокуратуры в дореволюционный период // В
сборнике: Публичное право и управление: перспективы развития Материалы I
Всероссийской студенческой конференции. - 2018. - С. 85-87.
7
призванный бороться с этими российскими бедами. Однако Петр I в связи с
многочисленными ошибками в организации, а также злоупотреблениями
фискалов своими широкими полномочиями, с выявленными случаями
взяточничества самих фискалов, был вынужден упразднить его. Поначалу
фискалы входили в состав прокуратуры, а затем и вовсе перестали
существовать.
Многие авторы утверждают, что первоначально замысел Петра I был
направлен на создание органа контроля за деятельностью Сената, однако, более
верным представляется мнение о том, что Петр I считал, прокуратуру органом,
который должен охранять интересы в том числе и граждан
1
. Данный вывод
можно сделать из того факта, что Петр I одновременно с изданием трех Указов,
учреждавших прокуратуру, издает в том же 1722 году Указ «О хранении прав
гражданских», где предписывается «крепкое хранение прав гражданских». А в
случае нарушения этого Указа «...яко нарушитель прав государственных и
противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб никто не
надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет»
2
.
Издав 12 января 1722 года Указ «О должности Сената» Петр I
провозгласил о необходимости введения должностей Г енерал-прокурора и
Обер-прокурора, которым надлежало служить при Сенате, подчеркнув при этом
«Сей чин яко око наше, которое призвано смотреть, дабы Сенат в своем звании
праведно и нелицемерно поступал, а если Сенат не пожелает исправить
ошибку, то протестовать и оное дело остановить». Создание прокуратуры
завершилось изданием 27 апреля 1722 года Указа «О должности Генерал-
прокурора», учреждавшая должность Генерал-прокурора и ставившая ее в
прямое подчинение императора.
В те времена у прокурорского надзора имелся отличительный признак,
который состоял в том, что он не носил властного характера, так как
1
Павлов В.С. Краткий очерк истории царской прокуратуры России (12 января 1722- 27
февраля 1917) // Научные труды SWorld. - 2015. Т. 16. - № 1 (38). - С. 13-20.
2
Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской
Федерации. - М.: Альфа-М, 2010. – С.45.
8
полномочия заключались в наблюдении, предложении с напоминанием либо
предостережением. Надзор заключался в следующем: если прокурор
обнаруживал нарушение, то он сначала предлагал устранить нарушение устно,
в случае игнорирования его обращения, прокурор приносил протест.
Следует отметить такой немаловажный факт, что в прокурорском надзоре
петровской эпохи отсутствовал обвинительный уклон.
Кроме надзора за Сенатом прокуратура после учреждения 11 мая 1722
года специализированной прокуратуры во главе с обер-прокурором стала
надзирать за Святейшим Синодом - центральным органом управления
государственной православной церковью. На местах надзор осуществляли
духовные консистории, назначавшиеся и увольнявшиеся с должности по
предложению обер-прокурора
1
.
Дополнением к функции надзора стала судебная деятельность, а
прокуратура, в основном была «органом общего (административного) надзора,
а собственно судебная обвинительная или исковая деятельность ... составляла
лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в
законе, слабое и незначительное на практике». Из вышеприведенного следует,
что прокуратура создавалась с целью надзора за законностью.
Как указывает В.В. Росинский, роль и значение прокуратуры в
государственных делах менялись на протяжении всей дореволюционной
истории России
2
. Этот факт во многом объясняется тем, положение
прокуратуры напрямую зависело от воли находящегося на престоле
императора. Так, на судьбе прокуратуры отразилась смерть Петра I:
эффективность и влияние прокуратуры в послепетровский период были
ограничены. И только лишь в период правления Екатерины II отмечается
подъем прокуратуры, усиление местного прокурорского надзора, чему в
1
Хальнова А.С., Сорокун П.В. История развития прокуратуры на государственном и
региональном уровнях // Научно-образовательный потенциал молодежи в решении
актуальных проблем XXI века. - 2019. - № 13. - С. 425-427.
2
Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры
Российской Федерации / В.В. Росинский. - М.: Альфа-М, 2010. – С.116.
9
определенной мере способствовало принятие в 1775 году «Учреждения о
губерниях», урегулировавшем задачи и полномочия губернских прокуроров.
Данный факт можно считать успехом для прокуратуры, хотя и весьма
сомнительным, так как Генерал-прокурор, став доверенным лицом
императрицы. В это же время за прокуратурой закрепляются обязанность
осуществлять «попечительское» отношение к частным лицам, нуждающимся в
защите со стороны государства.
Одержимый идеей изменить и переделать все созданное Екатериной II,
Павел I существенно ослабил роль прокуратуры и прокурорского надзора, и
только при Александре II деятельность органов прокуратуры была существенно
усилена и изменена.
Если коротко охарактеризовать первый этап становления и развития
законодательного регулирования российской прокуратуры, то можно сделать
вывод о беспомощности прокуратуры и низком уровне законности. Во многом
такое положено было обусловлено как недостатками самого института, так и
недостатками самодержавия в целом. Соответственно, прокуратуре, как и
обществу в целом, потребовались серьезные преобразования.
Прокуратура в результате преобразований была включена в судебное
ведомство, а ее задачами становятся надзор, уголовное преследование, участие
в судопроизводстве, в случаях, предусмотренных законом. Прокуратура во
многом лишается надзорных функций, хотя и привлекается к работе
губернских административных органов. Однако В.Г. Бессарабов и К.А Кашаев,
исходя из сути Судебных уставов 1864 года, высказывают мнение о том, что
надзор за соблюдением законов, предусматривающих права граждан,
сохранился в ведении прокуратуры
1
. Данный вывод авторами сделан исходя из
положений Судебного устава, где была указана обязанность прокуроров
защищать и представлять тех лиц, которые нуждаются в поддержке
1
Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и
гражданина. М.: «Городец», 2007. / http://www.twirpx.com/file/604004/ - Дата обращения
15.05.2019.
10
государственной власти.
В конечном итоге прокурорский надзор был ограничен только судебной
сферой, а в обязанности прокуроров стало входить государственное обвинение
в суде с одновременным усилением надзорных функций в сфере дознания и
следствия, превратившим прокуроров в руководителей предварительного
расследования. Кроме того, при судах (окружных судах, судебных палатах), а
также при Сенате, ставшем судебным органом, была учреждены прокуратуры.
Сам же надзор как таковой был отменен.
В прокурорском надзоре по завершении судебной реформы образовались
две подсистемы: губернская прокуратура и судебная прокуратура, при этом
первые оставались в прямом подчинении министра юстиции.
Вторая половина XIX века и начало XX века характеризуются усилением
надзора за судами и постепенным вытеснением губернской прокуратуры. Новая
прокуратура, хоть и продолжала оставаться органом исполнительной власти,
непосредственно подчиненным правительству, по сравнению с губернской
прокуратурой оказалась более самостоятельное и независимой от местных
властей. Этому в немалой степени способствовал порядок назначения и
освобождения от должности прокуроров. Прежде всего следует отметить, что
прокуроры пожизненно назначались Генерал-прокурором Российской империи
на определенные должности, а сам Генерал- прокурор и губернские прокуроры
назначались самим императором. Еще один немаловажный факт заключается в
том, что на прокурорские должности могли претендовать в основном только
дворяне. Вследствие всего этого, насколько это было возможно в условиях
абсолютной монархии, авторитет прокуратуры возрастал. Небезынтересным
представляется и тот факт, будущих прокуроров готовили на факультете
правоведения, образованном на базе Царскосельского лицея в Санкт-
Петербурге, которое было самым престижным учебным заведением России, где
будущие прокуроры получали фундаментальную подготовку.
В 70-80 гг. XIX века с усилением реакции произошли изменения как в
статусе прокуратуры, так и в ее деятельности. Прокуроры высших чинов