21
преступления, которые были совершенны работниками Министерства путей
сообщения Российской Федерации, Министерства транспорта Российской
Федерации (исключение - автомобильно-дорожная служба), Федеральной
авиационной службы России, Федеральной службы речного флота России (ее
государственные предприятия, учреждения, организации, контролирующие
органы, общественные объединения транспорта) и т.д. Так же они призваны
осуществлять надзор по делам, характеризующиеся нарушением правил
безопасности и эксплуатации железнодорожного транспорта, водного и
воздушного транспорта (форма собственности такого транспорта значения не
имеет), дела о контрабандистской деятельности и других различных нарушений
законодательства таможенной отрасли
1
.
Главная роль в системе транспортных прокуратур России отведена
Управлению по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных
органах Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Под руководством
Управления находиться: прокуратуры транспортные, которые приравнены к
прокуратурам субъектов Российской Федерации и прокуратуры им
подчиненные, со статусом районных прокуратур. Система транспортных
прокуратур создавалась для применения на железнодорожном транспорте и на
транспортных магистралях.
На правах районных прокуратур сейчас действуют транспортные
прокуратуры, которые соответствуют отделениям железных дорог и их
управлениям - соответствующим прокураторам субъектов Российской
Федерации. Последние имеют в своей подведомственности и другие
транспортные прокуратуры.
Природоохранные прокуратуры были образованны во всех субъектах
Российской Федерации в 1980-1990-е годы, они имели статус районных
прокуратур и находились в подведомственности соответствующих прокуроров
краев, республик, областей и автономных округов.
1
Шобухин В.Ю. Прокуратура основа надзорно-контрольной власти в России // Государство
и право. - 2017. - № 11. - С. 13.
22
В полномочия природоохранных прокуратур входят функции по
осуществлению надзора за исполнением законов, содержащих в себе
положения об охране окружающей среды, экологических прав граждан,
органами по охране природы, предприятиями, учреждениями, организациями,
должностными лицами, общественными объединениями, перечень которых
останавливает прокурор субъекта Российской Федерации.
При исполнении наказания уголовного характера так же необходимо
установление надзора за соблюдением законности, поэтому в этой сфере
созданы прокуратуры по надзору за законностью исполнения уголовных
наказаний. Относительно их статуса можно сказать, что они имеют статус
районных прокуратур и находятся в подведомственности прокуроров субъектов
Российской Федерации.
На прокуроров в сфере исправительно-трудовых учреждений возложены
следующие полномочия: надзор за соблюдением законов и соответствием
издаваемых нормативно-правовых актов вышестоящему законодательству,
соблюдение прав и свобод человека и гражданина в исправительных
учреждениях администрацией и персоналом таких учреждений. Такие
прокуроры проводят предварительное следствие по делам о преступлениях,
которые совершенны осужденными исправительных учреждений, работниками
таких учреждений, подразделений безопасности уголовно-исполнительной
системы.
Образовательные учреждения и научные учреждения, которые являются
юридическими лицами, относятся к системе органов прокуратуры России.
На сегодняшний день в систему органов прокуратуры Российской
Федерации входят
1
:
1. научный институт (Научно-исследовательский институт проблем
укрепления законности и правопорядка);
2. три института повышения квалификации работников прокуратуры
1
Исаева Л.А., Янтуганова Е.В., Якупова Л.Р. Место прокуратуры в системе разделения
властей // Аллея науки. - 2018. Т. 2. - № 1 (17). - С. 631-634.
23
(Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной
прокуратуры Российской Федерации в Москве, Институт повышения
квалификации прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской
Федерации в Санкт-Петербурге, Институт повышения квалификации
прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации в
Иркутске);
3. учебный институт (Санкт-Петербургский юридический институт
Генеральной прокуратуры Российской Федерации).
Также по направлению прокурорской деятельности подготовка идет в
Московской государственной юридической академии, в Саратовской
государственный академии права и в Уральской государственной юридической
академии города Екатеринбург.
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1
(ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» Президент
Российской Федерации представляет на должность Генерального прокурора
Российской Федерации, а Совет Федерации назначается на должность, который
возглавляет не только Генеральную прокуратуру Российской Федерации, но и
всю систему прокуратуры России.
При невозможности осуществления Генеральным прокурором
Российской Федерации своих полномочий или его отсутствия, его функции
временно исполняет первый заместитель, при невозможности исполнения
полномочий и первым заместителем, функции Генерального прокурора
исполняет любой другой его заместитель согласно распределению обязательств
между ними.
Генеральный прокурор Российской Федерации освобождается от
должности по истечению пяти лет. Обязательным является и опубликование в
печати информации о назначении и освобождении от должности Генерального
прокурора Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации обязан лично
представлять доклад для палат Федерального собрания и Президента
24
Российской Федерации на тему проделанной работы и укреплению законности
и правопорядка.
Генеральная прокуратура Российской Федерации образует коллегию, в
состав которой входит:
1. Председатель коллегии - Генеральный прокурор Российской
Федерации;
2. Первый заместитель Генерального прокурора Российской
Федерации;
3. Остальные заместители Генерального прокурора Российской
Федерации;
4. Иные прокурорские работники, которых назначает Генеральный
прокурор Российской Федерации.
Данная коллегия представляет собой совещательный орган, суть которого
заключается в нахождении решений и выработки актуальных позиций в
организации деятельности органов прокуратуры. Заседания как правило носят
плановый характер, но могут проходить и по решению Генерального прокурора
Российской Федерации, но не могут происходить реже, чем один раз в два
месяца.
Структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации нельзя
характеризовать как статичную, так как каждая перемена в задачах, функциях и
приоритетах влечет за собой изменения.
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном
представителе Президента РФ в федеральном округе» на территории России
было создано семь федеральных округов. В связи с этим Приказом
Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 года № 98 «Об образовании
управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных
округах» в составе Генеральной прокуратуры РФ были образованы управления
в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и
Дальневосточном федеральных округах. Функции управления Генеральной
прокуратуры в Южном федеральном округе были возложены на Главное
25
управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и
межнациональным отношениям на Северном Кавказе.
Положение об отделах Генеральной прокуратуры преобразовало
Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах в отделы
прокуратуры в федеральных округах. Отделы прокуратуры - это
самостоятельно работающие части Генеральной прокуратуры, которые не
заменяют никакие другие ее органы. Они осуществляют свою деятельность по
руководству и контролю в федеральных округах прокуратур субъектов
Российской Федерации в пределах своих полномочий. Отделы уполномочены
производить проверки комплексные и целевые. Не маловажной функцией
Отделов является поддержание связей с научными и образовательными
учреждениями, с представителями Президента Российской Федерации
1
.
Прокурорская система находится под руководством Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, осуществление управления происходит
через подразделения, которые производят контроль над деятельностью
прокуратур субъектов РФ и нижестоящих прокуратур.
Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации
устанавливает плановый характер работы прокуратуры.
Прокуроры субъектов Российской Федерации, следуя статье 15.1
Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О
прокуратуре Российской Федерации», назначаются на должность Президентом
Российской Федерации по представлению Генерального прокурора,
согласованному с субъектом РФ.
Освобождаются прокуроры субъектов Российской Федерации так же
Президентом РФ, по представлению Генерального прокурора.
Прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие
специализированные прокуроры назначаются на должность и освобождаются
от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.
1
Ломовский В.Д. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская конституция. - 2015.
- № 9. - С. 26
26
Как и для Генерального прокурора, информация о назначении и
освобождении от должности должна появляться в печати.
Таким образом, система прокуратуры на территории России - это
иерархическая система, с взаимноподчиняющимися элементами, состоящая из
Генеральной прокуратуры, территориальных прокуратур, прокуратур военных,
специализированных прокуратур, а так же образовательных учреждений и
учреждений научного характера, а так же иных организаций, связанных между
собой общей целью - обеспечения законности и правопорядка в стране.
1.3. Место Прокуратуры РФ в системе государственных органов
Прокуратура выступает самостоятельным органом государственной
власти в системе органов Российской Федерации по целому ряду оснований.
Во-первых, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации
1
, система
государственной власти Россия реализовывается благодаря разделению властей
на исполнительную, законодательную и судебную. Органы ветвей власти
самостоятельны. Что же касается власти прокурорской, то она не отнесена ни к
одной из ветвей, в то же время как самостоятельная ветвь власти при принятии
Конституции Российской Федерации в 1993 году, она не рассматривалась.
Во-вторых, необходимо отметить, что положения о прокуратуре ранее
находились в Главе 7 Конституции РФ - «судебная власть». Подобное
обстоятельство относит прокуратуру фактически к судебной власти, хотя если
проанализировать компетенцию прокуратуры, целиком отнести ее к органам
судебной власти нельзя. Это отвечает положению Конституции РФ о
разделении властей в стране на исполнительную, законодательную и судебную.
Также находит свое подтверждение тот, что прокуратура не подвергалась
рассмотрению с позиции самостоятельного органа государственной власти.
Указанные конституционные положения неоднозначно толковались и
1
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) //
СЗ РФ. - 2001. - N 2. - ст. 163.
27
толкуются в юридической науке, так как нельзя отрицать органов прокуратуры
от других органов государственной власти, особенный характер прокурорского
надзора, который является основным направлением ее деятельности, а также
независимость прокуратуры в исполнении возложенных на нее полномочий.
1
В силу действующей на момент принятия Конституции Российской
Федерации обстановки в стране, у авторов не было возможности более
обдуманно определись место прокуратуры в системе государственной власти, и
принять более ответственное решение по этому вопросу. Основанием
конституционной неясности правового статуса прокуратуры стала возникший
конфликт идей касающихся ее судьбы в случае ликвидации. До последнего
момента обсуждался наилучший вариант решения данного вопроса. Бурные
обсуждения шли по поводу того, насколько разумно отражать в проекте
функции прокуратуры по надзору за деятельностью государственных органов,
предприятий, учреждений и организаций? Или ограничиться включением в
проект положений о том, что прокуратура представляет лишь одну сторону в
судебном процессе, так же как адвокатура? Или вписать в проект отсылочную
норму о том, что деятельность прокуратуры регулируется федеральным
законом? К какой раздел включать запись о прокуратуре? Или выделить
отдельную глав?
В итоге в статье 129 Конституции Российской Федерации было
установлено существование прокуратуры Российской Федерации, обозначены
полномочия по назначению на должность прокуроров, а также внесена отсылка
к федеральному закону, которым определяются полномочия, организация и
порядок деятельности прокуратуры.
Федеральным конституционным законом № 2-ФКЗ от 5 февраля 2014
года о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде
1
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят
16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи
ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1976. - N 17. - ст. 29.
28
Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»
1
наименование
главы 7 Конституции Российской Федерации изложено в новой редакции -
«Судебная власть и прокуратура». Именно в этом нашло свое подтверждение
неидентичность прокуратуры и судебной власти. Но в месте с этим появилось
противоречие между положениями Конституции РФ о установлении границ
между судебной властью и прокуратурой и об осуществлении государственной
власти с сохранением прежнего разделения власти всего на три ветви
2
. Также,
рассматривая статус прокуратуры, можно прийти к выводу, что прокуратура
будет входить в состав правоохранительных органов. Согласно ч. 2 ст. 1
Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О
прокуратуре Российской Федерации» целями прокуратуры являются
обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод человека и гражданина,
обеспечение единства и укрепления законности, а также защита интересов
общества и государства, которые охраняются законодательством страны.
1
Все прочие правоохранительные органы, за исключением прокуратуры,
такие как Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел
относятся к исполнительной власти. Извлечение их из данной структуры
невозможно, так как это приведет к выделению и других ветвей власти по
объекту ведения: оборонной, экономической, социальной и прочих. На
основании этого можно считать мнение правоведов неправильным. Так как
органы, составляющие правоохранительную систему, объединяются не по
признаку принадлежности органов к одной из ветвей власти т.к. важнейшим
критерием для отнесения определенного органа к правоохранительным
является их самая главная задача - охрана прав и свобод граждан.
Исходя из задач, которые стоят перед прокуратурой Российской
Федерации, следует, что прокуратура является самостоятельным органов
1
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ «О Верховном Суде
Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства
РФ. – 2014. - N 6. - ст. 548.
2
Комаров В.В. Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на
примере Российской Федерации: учеб. Пособие / В.В. Комарова. - М.: Проспект, 2013. - С.
51.
29
государственной власти несмотря на тесное взаимодействие с каждой из трёх
ветвей власти, поскольку главной задачей прокуратуры является обеспечение
реализации принципа верховенства закона и защита прав и свобод человека и
гражданина
1
.
В Российской Федерации правомочиями по обеспечению прав и свобод
граждан, правопорядка и народовластия наделены определенные органы
государственной власти, правоохранительные, судебные и некоторые другие. В
тоже время, осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской
Федерации и других законов реализуется только лишь органами прокуратуры
Российской Федерации. На основании этого можно рассматривать проблему
роли и месте прокуратуры среди ветвей власти, как уникального обладателя
контрольной власти в системе разделения властей. Важнейшей задачей
прокурорской власти является осуществление надзорной деятельности, которая
в свою очередь выражается во всестороннем надзоре за соблюдением
Конституции Российской Федерации, а также действующих на территории
Российской Федерации законов. Реализация данной функции происходит по
воле государства, в связи с этим придаются общие черты государственной
власти. Однако цели и правовые средства, отвечающие за осуществление
данных задач, делают эту власть самостоятельной, что поддерживается рядом
правоведов
2
.
На сегодняшний момент проблема места прокуратуры в системе
разделения властей до сих пор не находит своего однозначного решения.
Точное определение места и роли прокуратуры в механизме государства РФ
имеет огромное значение для понятия сущности прокурорской системы, ее
функционирования, правового статуса, организационного построения, форм и
методов деятельности.
Вопросы о месте прокуратуры в системе государственных органов всегда
1
Абдулин Р.С. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебное пособие. 3-е изд. -
Курган: Курганского гос. ун-та, 2016. - С. 184.
2
Винокуров, Ю. Е. Прокурорский надзор. Том 1. Общая часть : учебник для академического
бакалавриата и специалитета. – М.: Юрайт, 2017. - С. 13.
30
являлся дискуссионным. Представление об органах прокуратуры, соединяющих
две функции - обвинительную и надзорную, - как о структуре контрольной
власти, является совершенно оправданным
1
.
В Конституции 1993 г. положения, касающиеся прокуратуры (ст. 129),
были включены в главу 7 «Судебная власть». На данном основании некоторые
исследователи
2
полагали, что ее следует относить к органам судебной власти.
Такая позиция, однако, противоречит Конституции, согласно которой судебную
власть в стране осуществляют лишь суды (ст. 118).
Прокуроры, согласно процессуальному законодательству Российской
Федерации, принимают участие в рассмотрении дел судебными органами,
опротестовывают приговоры, определения, постановления и решения судов,
противоречащие закону, что прямо предусматривается ст. 1 Федеральный закон
от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской
Федерации». Главная функция прокуратуры в обозначенном направлении -
содействие правосудию. Следует отметить, что прокуратурой не
осуществляется надзор в судебном заседании и в целом, за судебными
органами, поскольку суды не входят в перечень поднадзорных прокуратуре
субъектов и являются независимыми. Прокуратура принимает участие во всех
видах судопроизводств, закрепленных в ст. 118 Конституции РФ.
Согласно Уголовно-процессуальному законодательству
3
, прежде всего,
прокурор выступает как государственный обвинитель, т.е. поддерживает
обвинение от имени государства. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ, прокурор
правомочен обратиться в судебные органы с заявлением в защиту прав и
законных интересов граждан, неопределенного круга лиц либо интересов РФ,
субъектов РФ, муниципальных образований
4
. Арбитражный-процессуальный
1
Чиркин В.Е. Государствоведение. 3-е изд., испр. и доп. - М.; Воронеж, 2012. - С. 441, 453.
2
Воронин О.В. Теоретические основы современной прокурорской деятельности. - Томск,
2013. - С. 86 - 88.
3
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от
02.08.2019) // Российская газета. – 2001. - № 249.
4
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред.
от 26.07.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2019) // Российская газета. – 2002. - № 220.