61
(пенсионный) возраст заявителя, наличие инвалидности, нахождение на
иждивении и др.
Помимо оценочности понятий, служащих основаниями для обращения
прокурора в суд за защитой прав граждан, неурегулированным остается вопрос
формы волеизъявления граждан.
Приказ Генпрокуратуры России № 475 от 10.07.2017 «Об обеспечении
участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» не
содержит требования о подтверждении волеизъявления гражданина на всех
стадиях процесса, в отличие от ранее действовавшего приказа Генеральной
прокуратуры РФ от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в
гражданском процессе», который в пункте 4.5 указывал: «При рассмотрении
судом иска (заявления), предъявленного прокурором в интересах гражданина,
на всех стадиях процесса получать подтверждение его волеизъявления на
дальнейшее движение дела». Однако в ранее действовавшем приказе не
указывалось, в какой форме это подтверждение должно выражаться.
ГПК РФ прямо не обязывает получать от истца подтверждение его
волеизъявления на дальнейшее движение дела в случае участия в деле
прокурора, за исключением отказа от иска.
Таким образом, фактически волеизъявление гражданина на обращение в
суд в его интересах может быть выражено не только в форме заявления либо
иного письменного документа, но и в форме устного ходатайства, записи в
протоколе судебного заседания, в протоколе опроса при даче объяснений и др.
Кроме того, при рассмотрении исковых требований в суде позиция
заявителя может меняться не только в сторону отказа от иска, но и частичного
отказа от иска, изменения суммы заявленных требований, увеличения исковых
требований путем заявления требования о компенсации морального вреда,
сумму которой гражданин обязан определить самостоятельно.
Однако вопрос процессуальных разногласий между прокурором и лицом,
в защиту которого он обращается, проблема подтверждения волеизъявления
материального истца на распоряжение прокурором его диспозитивными
62
правами в случае обращения в суд в защиту интересов граждан на этом не
исчерпывается
1
.
И.И. Черных полагает, что, рассматривая конфликт взглядов прокурора и
истца на распоряжение процессуальными правами, суд отдает приоритет
мнению истца. Однако прокурор, являясь лицом, лично не заинтересованным в
деле, способен обосновать правильность процессуального действия,
предлагаемого им, а не истцом (его представителем), зачастую неверно
понимающим закон и процессуальные последствия своих действий. Суду
необходимо учитывать, что если речь идет о защите прав ребенка, то
необходимо строго проверять, не противоречит ли волеизъявление истца (его
законного представителя) закону или его собственным интересам
2
.
Если воля истца никак не выражена, прокурор, как правило,
воздерживается от совершения действий по реализации диспозитивных
процессуальных прав, т.е. поддерживает иск в пределах первоначально
заявленных требований.
Следует согласиться с Е.Ц. Дугарон, полагающей, что в случаях когда
истец не выражает свою волю по отношению к изменению иска и относится к
процессу индифферентно, не посещая судебные заседания, либо не является
для обсуждения вопроса о необходимости изменить предмет или основание
иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований, осуществление
прокурором в полном объеме своих функций затруднительно. В связи с чем
следует поставить вопрос о распространении положения ч. 1 ст. 173 ГПК РФ на
все случаи, требующие подтверждения волеизъявления истца на распоряжение
прокурором диспозитивными процессуальными правами, в том числе на
изменение предмета и основания заявленного прокурором иска, увеличение или
уменьшение размера исковых требований, применение прокурором мер по
1
Раскина Т.В. Защита прокурором прав граждан путем обращения в суд // Бюллетень науки
и практики. - 2019. Т. 5. - № 1. - С. 282-287.
2
Черных И.И. Защита прокурором прав несовершеннолетних в гражданском процессе //
Законы России: опыт, анализ, практика. - 2012. - № 9 . - С. 52-58.
63
обеспечению иска
1
.
Статьей 39 КАС РФ закреплено право прокурора на обращение в суд с
административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных
интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а
также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Если
гражданин, в защиту прав, свобод и законных интересов которого прокурор
обращается в суд, является субъектом административных и иных публичных
правоотношений, то прокурор может подать административное исковое
заявление только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту,
недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться
в суд.
Отметим, что несмотря на наличие законодательного закрепления права
прокуроров на судебную защиту прав, свобод и законных интересов граждан,
неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований, вопросы участия
прокурора в гражданском и административном судопроизводстве являются
постоянным предметом дискуссий как о необходимости такого участия и даже
расширении его возможных форм, так и об ограничении участия прокурора в
судах
2
. Между тем, обращение прокурора за судебной защитой прав названных
лиц, интересов Российской Федерации, субъектов в ее составе, муниципальных
образований способствует укреплению законности и правопорядка в стране,
профилактике правонарушений.
Ежегодно органами прокуратуры каждого субъекта Российской
Федерации в суды общей юрисдикции подготавливается по несколько тысяч
исковых заявлений в интересах социально-незащищенных категорий граждан,
государства, в защиту трудовых, жилищных и иных прав. В общей сложности
1
Дугарон Е.Ц. Проблемы заключения как формы выражения позиции прокурора в
гражданском процессе // Законность. - 2018. -№ 4 . - С. 30-35.
2
Терехова Л.А. Обращения прокурора в защиту неопределенного круга лиц // Российский
судья. - 2018. - №5. - С. 6-10.
64
около 70% исков характеризуются социальной направленностью. Большая
часть из них касается выплат заработной платы, восстановления на работе
незаконно уволенных граждан, взыскания расчетных сумм при увольнении,
пособий по беременности и родам, установления юридически значимых фактов.
Например, органами прокуратуры Волгоградской области в 2018 г. В
ходе работы по укреплению законности в сфере трудовых отношений заявлено
в суды более 1000 исков на сумму свыше 37 млн руб. При этом активно
практикуется взыскание в судебном порядке не только задолженности по
оплате за труд, но и денежной компенсации за задержку выплат,
предусмотренной статьей 236 Трудового кодекса Российской Федерации, и
морального вреда за нарушение трудовых прав работников. Число таких исков
составило одну треть от исков данной категории. Все требования прокуроров
судами удовлетворены. Данная практика используется прокурорами Калужской
области, иных субъектов в составе Российской Федерации. Прокурорами
республики Татарстан в суды в 2018 г. Направлено 6 409 заявлений о
взыскании заработной платы на сумму почти 158 млн руб. В Челябинской
области число таких исков составило 4178 на сумму почти 154 млн руб, в
Калужской области – 3033 иска и заявления на общую сумму свыше 107 млн
руб, в Брянской области – 1 902 заявления на сумму более 54 млн руб.
1
Прокуроры активно обращаются за судебной защитой прав граждан на
получение мер социальной поддержки. По решениям судов, вынесенным в
удовлетворение заявленных прокурорами требований, восстанавливаются права
граждан на получение лекарственных препаратов, обеспечение техническими
средствами реабилитации, возмещение расходов на их приобретение,
обеспечение доступной социальной среды (собственники объектов
недвижимости устанавливают специальные средства для передвижения
маломобильных групп населения). Так, прокуратурой Мурманской области в
2018 г. В целях восстановления нарушенных пенсионных и иных социальных
прав предъявлено в суды общей юрисдикции 1239 исков о взыскании 6 609 тыс
1
Генеральная прокуратура (официальный сайт). URL: https://genproc.gov.ru/stat/data /
65
руб. Прокуратурой Челябинской области приняты меры по судебной защите
прав родителей военнослужащего О., проходившего службу по призыву и
погибшего при исполнении обязанностей военной службы, которым незаконно
отказано в присвоении соответствующего статуса и выдаче удостоверений по
причине не нахождения их на иждивении сына. Решением суда на
Министерство социальных отношений области возложена обязанность по
выдаче удостоверений. Судебное решение исполнено, удостоверения
родителям выданы.
Особое внимание прокуроров обращается на соблюдение жилищных прав
граждан. Практика демонстрирует системность и последовательность данной
работы.
Органами прокуратуры значительное внимание уделяется устранению
нарушений природоохранного законодательства и защите конституционных
прав граждан на благоприятную окружающую среду. Не утрачивают
актуальности проблемы, связанные с вывозом и самовольным складированием
твердых бытовых отходов на неотведенных для этих целей земельных участках,
что крайне негативно влияет на экологическую обстановку.
При этом в органах прокуратуры постоянно проводится работа,
направленная на обеспечение эффективного участия прокуроров в гражданском
и административном судопроизводстве. Прокуроры организуют проведение
специализированных семинарских занятий, подготавливают информационные
письма, обзоры, иные материалы информационно-методического характера.
Вопросы участия прокурора в гражданском, административном
судопроизводстве регулярно изучаются в ходе обучения в Университете
прокуратуры Российской Федерации в рамках профессиональной
переподготовки и повышения квалификации прокурорских работников
1
.
Научными сотрудниками Университета прокуратуры Российской Федерации
проводится постоянная работа по научно-методическому обеспечению участия
1
Учебный план Университета прокуратуры Российской Федерации. Режим доступа:
https://goo.gl/po7vqM (дата обращения 21.05.2019).
66
прокурора в гражданском и административном судопроизводстве. Для этого
изучаются материалы обобщений прокурорской и судебной практики,
анализируются докладные записки прокуроров субъектов Российской
Федерации и приравненных к ним прокуроров об итогах работы, материалы
коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации, статистические
данные, судебные акты, информационные материалы с официальных интернет-
представительств Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
прокуратур субъектов Российской Федерации по вопросам участия прокуроров
в административном и гражданском судопроизводстве.
Кроме того, Университетом прокуратуры Российской Федерации
организуется исследование мнения прокурорских работников, непосредственно
участвующих в гражданском и административном судопроизводстве в защиту
прав граждан, неопределенного круга лиц, государства. С учетом данных
анкетирования прокуроров, иных результатов эмпирических исследований
Университетом прокуратуры Российской Федерации в целях повышения
эффективности участия прокуроров в административном и гражданском
судопроизводстве подготавливаются различные пособия, монографии, иные
научные труды.
Обеспечение практической деятельности прокуроров новейшими
научными и методическими разработками способствует повышению
эффективности деятельности прокуроров, укреплению законности, всемерной
защите прав и свобод человека и гражданина, укреплению безопасности
государства. Такой подход необходимо развивать, используя при этом
возможности информационно-коммуникационных технологий
1
.
В литературе обоснованно указывается и на конституционно-правовое
значение прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного
расследования, поскольку данные полномочия установлены федеральным
1
Гаврилова Г.В. Обращение прокурора в суд с иском (заявлением) в защиту прав, свобод и
законных интересов граждан // Глобальный научный потенциал. - 2019. - № 1 (94). - С. 102-
104.
67
законом на основе соответствующей бланкетной нормы Конституции РФ (ч. 1
ст. 129)
1
.
Представления, вносимые прокурором на те или иные судебные решения,
несомненно, способствуют исправлению допущенных судебных ошибок
вышестоящей инстанцией. Но, на наш взгляд, такие представления не должны
сводиться к попытке любой ценой оспорить приговор, в частности
оправдательный, несмотря на очевидные и надлежащим образом
мотивированные выводы суда об отсутствии в деянии состава преступления.
Отдельные государственные обвинители крайне негативно относятся к
постановлениям суда о возвращении уголовного дела прокурору, несмотря на
то что данные решения принимаются довольно редко, особенно в порядке п. 6
ч. 1 ст. 237 УПК РФ, т. Е. При наличии оснований для квалификации действий
обвиняемого как более тяжкого преступления
2
.
В связи с этим заметим, что проблемы статистической отчетности,
профессиональное самолюбие и права человека в уголовном судопроизводстве
– несопоставимые вещи, которые даже не могут быть положены на разные
чаши весов при выборе алгоритма действий любого сотрудника
правоохранительных органов. Ни количественные показатели, ни стремление
отстоять свою позицию любой ценой не могут служить критерием качества
работы любого должностного лица, участвующего в уголовном
судопроизводстве, поскольку уголовное судопроизводство имеет совсем иные
равнозначные цели, которые предельно ясно выражены в ч. 2 ст. 6 УПК РФ:
уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания, с
одной стороны, отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение
их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся
1
Мельников В.Ю., Долгополов К.А., Абдуллаев К.Ф. Конституционные и теоретические
основы роли прокуратуры за соблюдением законности // Вопросы российского и
международного права. - 2019. Т. 9. - № 6-1. - С. 146-155.
2
Постановление КС РФ от 2 июля 2013 г. № 16-П по делу о проверке конституционности
положений ч. 1 ст. 237 УПК РФ // СПС «КонсультантПлюс».
68
уголовному преследованию, с другой стороны
1
.
По нашему мнению, исходя из реальной обстановки в отдельном органе
прокуратуры могут быть определены мероприятия по совершенствованию
организации участия прокурора в судопроизводстве: информационно-
аналитическое обеспечение и планирование работы, подбор и обобщение
судебной и прокурорской практики, распределение обязанностей в прокуратуре
и др.
Итоги участия в судопроизводстве за определенный период времени
отражаются в соответствующей отчетности каждого органа прокуратуры,
которая формируется также с учетом предмета и пределов участия в
судопроизводстве.
При обучении студентов и осуществлении повышения квалификации,
переподготовки прокурорских работников органов прокуратуры формирование
учебных программ, подготовка научно обоснованных учебных пособий,
методических рекомендаций, обобщений прокурорской практики должны
осуществляться с учетом предмета и границ деятельности в судопроизводстве.
Приведенные нами тезисы и аргументы позволяют сделать вывод, что
определяя границы участия в судопроизводстве, надлежит руководствоваться
не одним определенным критерием, а всей совокупностью требований.
2.4. Проблемы и основные пути реформирования системы
Прокуратуры в РФ
Современный период развития Российской Федерации характеризуется
формированием нового и модернизацией существующего механизма защиты
прав и свобод человека. В данной сфере осуществляются всесторонние
исследования, тем не менее, заметных улучшений пока не произошло. До сих
1
Матейкович М.С. Реализация конституционных норм и защита прав человека в
отечественном уголовном судопроизводстве // Журнал российского права. - 2018. -
№ 5 (257). - С. 26-35.
69
пор наблюдаются случаи нарушения прав и свобод человека, причем
количество таких нарушений растет. Это свидетельствует о недостаточной
изученности всех элементов защиты прав и свобод граждан.
Несмотря на большое количество трудов, посвященных защите прав и
свобод человека и гражданина органами прокуратуры, данная тема по-
прежнему остается актуальной, поскольку проблема определения роли
прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина – это
многоплановая проблема, которая требует комплексного подхода к изучению
вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина с целью
совершенствования правозащитной деятельности.
Правоприменительная практика свидетельствует о необходимости
внесения в законодательство дополнений и изменений, связанных с
совершенствованием правового статуса прокуратуры и приведением его в
соответствие веяниям времени, переживаемого нашей страной.
Требуется внесение в законодательство о прокуратуре изменений,
направленных на усиление ее влияния на формирование общественных
процессов, обеспечивающих укрепление государственной дисциплины. И
начать необходимо, в первую очередь, с повышения эффективности мер
прокурорского реагирования.
Требования прокурора, которые вытекают из его полномочий,
предусмотренных статьями 9.1, 22, 27, 30, 33 Федерального закона от
17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской
Федерации», должны безусловно исполняться в установленный срок. Санкции
за неисполнение требований прокурора закреплены в статье 17.7. КоАП РФ.
Умышленное неисполнение требований прокурора, предусмотренных
федеральным законом, наказывается наложением административного штрафа в
отношении граждан в размере от 1000 до 15000 руб.; в отношении
должностных лиц – от 2000 до 3000 руб
1
.
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №
195-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Российская газета. – 2001. - № 256.
70
По сравнению с санкциями, предусмотренными за неисполнение
законных требований должностных лиц федеральных органов исполнительной
власти, в соответствии со ст. 19.4 КоАП РФ данный размер наказания за
невыполнение законных требований прокурора значительно более мягкий.
Исходя из статуса прокуратуры, являющейся главным надзорным органом
государства, представляется, что подобный подход не оправдан и нелогичен.
Представляется целесообразным не только «уравнять» штрафы за
обозначенные правонарушения, но, возможно, и расширить санкции с целью
повышения авторитета органов прокуратуры в сравнении с исполнительной
ветвью власти.
Общеизвестно, что эффективность действия закона напрямую зависит от
обеспечения неотвратимости наказания за его нарушение.
В связи с этим представляется целесообразным добавить уточнение в ст.
6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О
прокуратуре Российской Федерации»: «Обязательное исполнение законных
требований прокурора». Законодателем не введен термин «законных»,
поскольку подразумевается, что прокурор при исполнении своих должностных
обязанностей действует только законно. В настоящее время адресат,
получающий акт прокурорского реагирования, должен его исполнить или
понести ответственность, установленную КоАП РФ. В свою очередь
невыполнением должностным лицом требований на прокурора возлагается
дополнительная обязанность по обращению в суд и доказыванию законности
своих требований, следовательно, прокурор выступает в качестве активной
стороны процесса.
Предусмотренный законом срок дачи ответа на представление был
значительно пропущен, но восстановления нарушенных прав работников
указанной организации так и не последовало, в связи с чем потребовалось
принимать дополнительные меры. При этом прокурор в ходе судебного
рассмотрения дела вынужден был доказывать не только обстоятельства,
касающиеся нарушений трудовых прав граждан, но и сам факт вынесения им