11
получив право ревизовать окружные и мировые суды, по своей сути стали
превращаться в ревизионные органы Министерства юстиции
1
. Затем войдя в
состав губернских присутствий, участвовали в их работе по всем делам.
Прокуратура также в соответствии с законами от 12 июня 1884 г. и 28 апреля
1887 г. участвовала в составлении списка присяжных заседателей.
Начиная с 19 мая 1871 года под наблюдение прокурорского надзора
подпадает предварительное следствие, производимое офицерами корпуса
жандармов. «Нельзя не отметить и положительного влияния прокурорского
надзора за расследованием политических дел. Несмотря на некоторые
нарушения или вольное толкование закона самими прокурорами, факт их
присутствия при дознании и следствии объективно носил прогрессивный
характер в целом, безусловно, являлся сдерживающим фактором против
произвола жандармских и полицейских органов»
2
.
Отмечаемый многими авторами рост терроризма в конце XIX - начале XX
вв. привел к тому, что изменились функции прокуроры: прокуратура все
больше сосредотачивала свою деятельность на борьбе с политической
преступностью, постепенно превращаясь в карательный орган.
Тем не менее, определенные положительные процессы в рамках защиты
прав граждан, происходившие в России до 1917 года и прерванные
революционными потрясениями. Открыв новую главу в как в российской, так и
мировой истории государства и права, Октябрьская революция упразднила
своим Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. все ранее существовавшие
правовые институты царской России. Перемены не обошли стороной и
прокуратуру, которая также была упразднена, а ее функции стали входить в
обязанность многих органов государства начиная от Президиума ВЦИКа до
1
Мищенко И.В. История развития государственного обвинения в России // В
сборнике: Юридическая наука как основа формирования правовой культуры современного
человека сборник статей по итогам Международной научно-практической конференции. -
Стерлитамак, 2019. - С. 44-46.
2
Алферов К.И. История становления деятельности прокуратуры по координации
правоохранительных органов // Проблемы современной науки и образования. - 2015. -
№ 12 (42). - С. 173-176.
12
отделов юстиции на местах.
В дальнейшем, несмотря на отрицание всего того, что существовало в
царской России, история зарождения прокуратуры имела большое значение для
возрождения прокуратуры в 1922 году и его развития как правозащитного
органа.
В 1924 году была образована Прокуратура Верховного суда СССР,
которая действовала на основании Положения о Верховном суде СССР от 23
ноября 1923 года, а позже Положения о Верховном суде СССР и Прокуратуре
Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 года.
Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года содержало
понятие о Прокуратуре СССР, а «Положение о прокуратуре СССР» было
утверждено 17 декабря 1933 года, соответственно Прокуратура Верховного
Суда СССР была упразднена и ее статус и верховный статус для нижестоящих
и союзных республик заняла Прокуратура СССР.
Указания и распоряжения прокурора СССР имели обязательный характер
относительно всех органов прокуратуры, несмотря на то, что в союзных
республиках прокуратура вплоть до 1936 года всходила с состав органов
юстиции.
Положение определяло функции и порядок их воплощения в жизнь и
отрасли надзора, некоторые из которых существуют и на современном этапе
развития российской прокуратуры:
1. общеправовой надзор;
2. надзор за правомерностью действий Объединенного
государственного политического управления и милиции;
3. надзор за органами предварительного расследования;
4. надзор за правомерностью действий судебных органов;
5. надзор за правомерностью деятельности исправительно-трудовых
учреждений.
Конституция СССР 1936 года включила в себя главу о суде и
прокуратуре, и на ее основе в 1937 году Конституция РСФСР охарактеризовала
13
прокуратуру как «высший надзор». За прокурорами закрепилось полномочие
надзора за законодательством союзных республик в том числе. Прокуратура
оставалась независима и от местных органов власти.
Великая Отечественная война не внесла никаких изменений в положение
прокуратуры в государстве, ее статус не изменился. Прокуратура продолжала
выполнять функцию надзора за законностью. Произошли структурные
изменения в связи с тем, что на некоторых территориях СССР было введено
военное положение, прокуратуры на этих местах преобразовались в военные
прокуратуры. Транспортные прокуратуры так же были военизированы.
Новое Положение о прокурорском надзоре было утверждено 24 марта
1955 года Указом ВС СССР и по новому положению систему прокуратуры
теперь возглавлял Генеральный прокурор СССР, статус независимости
прокуратуры закрепили на законодательном уровне окончательно.
Прокуратура, возглавляемая Генеральным прокурором СССР, имела
своей задачей устранение любых правовых нарушений, от каких бы
государственных органов или общество они бы не проявлялись. За
прокурорами оставалось право на протест, как основная форма защиты
законности, но появилась и новая такая форма - представление об устранении
нарушений закона и причин, способствующих его нарушению. В круг
полномочий прокуратуры теперь входило привлечение не только к уголовной и
административной ответственности, но и к дисциплинарной ответственности.
Надзор за судебной деятельностью так же входил в функции прокуратуры, под
контролем находились решения, определения и постановления судов. Любое
гражданское или уголовное дело могло быть подвергнуто проверки со стороны
прокуратуры СССР, то есть, закреплялось право истребования дел у судов для
проверки
1
.
Особенностью Конституции СССР 1977 года стало то, что в ней
1
Сафонова Т.Ю. История правового регулирования деятельности прокуратуры в советский
период // Социально-экономические проблемы России и перспективы их решения:
Материалы Международной научнопрактической конференции (6-8 апреля 2017 г., г.
Воронеж) // Под ред. Д.А. Мещерякова: в 2-х ч. - Воронеж: «Научная книга», 2017. - С. 160.
14
появилась целая глава, регламентирующая деятельность органов прокуратуры.
Все органы прокуратуры подчинились Генеральному прокурору СССР, за
Генеральным прокурором и прокуратурами закреплялся «высший надзор» за
законностью, провозглашалась независимость прокуратуры от власти на
местах. Принимается первый Закон о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979
года.
Закон о прокуратуре СССР более четко регулировал отрасли
прокурорского надзора, что позволяло охватить более широкое поле
деятельности. Так же появилась регламентация деятельности следователей при
прокуратуре.
Генеральному прокурору СССР и прокурорам союзных республик
предоставлялось право законодательной инициативы, то есть прокуратура
вступала в законодательный процесс. Генеральный прокурор СССР, Главный
военный прокурор, прокурор союзной республики и их заместители были
вправе приостанавливать исполнение опротестованного приговора,
определения и постановления суда по уголовному делу до разрешения дела в
порядке надзора.
Прокурор вносил протест на акт, несоответствующий законности,
нарушающий права и свободы граждан, что означало приостановление
действия данного акта до рассмотрения протеста по существу. Обязательными
для исполнения были и требования прокурора об устранении нарушений
законности. В 1987 году 16 июня были введены такие средства регулирования
законности как - предписания и предостережения.
Распад СССР в 1991 году ознаменовал и прекращение деятельности
Прокуратуры СССР, как органа старой системы. Все оставшиеся прокуратуры
были объединены на территории нового государства под началом Генерального
прокурора РСФСР.
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О
прокуратуре Российской Федерации» положил начало современной российской
прокуратуре.
15
Новый закон 1998 года не предусматривал предписание и
предостережение как средство надзора за законностью, в отличие от Закона
СССР. Не предусматривалась функция контроля над соблюдением
законодательства гражданами
1
.
Надзор прокуратур потерял прилагательное «высший». Не указанна была
функция по координации правоохранительных органов в борьбе с
преступностью, хотя некоторые региональные прокуроры продолжали ее
осуществлять
2
.
Таким образом, нами предлагается сформулировать новую, подробную и
цельную периодизацию истории становления и развития российской
прокуратуры:
I. От формирования прокуратуры в 1722 г. до 1917 г., этот период можно
разделить на три этапа:
1) От учреждения прокуратуры в 1722 г. до учреждения министерств в
1802 году;
2) От учреждения министерств 1802 г. до Судебной реформы 1864 г.;
3) От Судебной реформы в 1864 г. до октября 1917 г.;
II. Советский период деятельности прокуратуры (1922-1991 гг.):
1) Деятельность прокуратуры РСФСР при Наркомате юстиции РСФСР
(1922-1924 гг.);
2) Прокуратура Верховного суда СССР (1924-1933 гг.);
3) Прокуратура Союза ССР (1933-1941 гг.);
4) Деятельность прокуратуры СССР в военное время (1941-1945 гг.);
5) Прокуратура СССР 1955-1991 гг.
III. Период деятельности прокуратуры Российской Федерации (1992 –
настоящее время).
1) переходный период (развитие прокурорского надзора проходит при
1
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской
Федерации»// Собрание законодательства РФ. – 1995. - N 47. - ст. 4472.
2
Абинов И.О. Становление и развитие прокурорского надзора как основного направления
деятельности прокуратуры // Трибуна ученого. - 2019. - № 3. - С. 4-14.
16
формировании системы разделения властей);
2) конституционный период.
1.2. Система и структура органов Прокуратуры РФ
Система органов прокуратуры Российской Федерации остается
стабильной с 70-х годов ХХ столетия и в наше время. Однако это вовсе не
означает, что она не развивается в плане своей деятельности, а также, что не
возникает проблем в деятельности прокурорской сферы и не изучаются
аспекты ее дальнейшего совершенствования.
Рисунок 1. Структура Прокуратуры РФ
(В МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ ИМЕННО ТАК)
За последние время в сфере деятельности прокуратуры произошли
следующие перемены
1
:
1. в федеральных округах были созданы управления Генеральной
прокуратуры;
2. городские прокуратуры с районным делением в ряде городов были
реорганизованы;
1
Гильмутдинов А.В., Суфянова Е.З. Место и роль прокуратуры в системе органов
государственной власти // Colloquium-journal. - 2019. - № 5-6 (29). - С. 9-10.
17
3. транспортные прокуратуры, которые действовали на правах
прокуратур субъектов Федерации, были упразднены;
4. специализированные прокуратуры были отнесены к прокуратурам,
которые подчиняются прокурорам субъектов Российской Федерации.
Вся система органов прокуратуры строится на принципах единства
централизации, иерархичного подчинения прокуратур Генеральному
прокурору, несмотря на функциональные предназначения разных прокуратур.
Создание и деятельность прокуратур, которые не входят в единую
систему прокуратур Российской Федерации, предусмотренных Федеральным
законом от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской
Федерации», этот же закон и запрещает функционирование таких прокуратур.
Генеральный прокурор Российской Федерации наделен полномочиями по
образованию, реорганизации и упразднению органов и учреждений
прокуратуры. Прокуроры субъектов Российской Федерации и прокуроры,
которые приравнены к ним по своему статусу, имеют право вносить
предложения Генеральному прокурору Российской Федерации, учитываемые
при принятии им решений организационного характера.
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О
прокуратуре Российской Федерации» включает в себя систему органов
прокуратуры в России, которая представляет собой разветвленную сеть
территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и
образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими
лицами, организационно между собой взаимосвязанных и
взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима
законности и правопорядка.
Государственно-федеративный и административно-территориальный
принципы легли в основу устройства системы прокуратур в Российской
Федерации. При систематизации прокуратур специализированных и военных
используется принципы направления надзора и организации объекта надзора:
Система органов прокуратуры Российской Федерации выглядит
18
следующим образом:
1. Генеральная прокуратура РФ;
2. прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные
и другие специализированные прокуратуры;
3. прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и
специализированные прокуратуры;
4. научные и образовательные учреждения.
Прокуратура Российской Федерации - это трехуровневая система,
возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации.
Соответственно высшим и руководящим звеном является Генеральный
прокурор Российской Федерации.
Второе звено системы прокуратуры России состоит из прокуратур
республик в составе Российской Федерации, прокуратур краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов и Еврейской
автономной области, а также специализированных прокуратур: Волжской
межрегиональной природоохранной прокуратуры, прокуратуры ЗАТО
г.Межгорье и комплекса «Байконур», прокуратур военных округов, флотов,
Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной
службы ФСБ России, Московской городской военная прокуратуры.
Третье звено системы прокуратуры состоит из прокуратур районов и
городов, военные прокуратуры гарнизонов и равные в статусе с ними
прокуратуры.
Приказы Генерального прокурора Российской Федерации направлены на
совершенствование системы органов прокуратуры, а также повышение
эффективности деятельности прокуроров по обеспечению надзора за
законностью.
Территориальные прокуратуры включают в себя: Генеральную
прокуратуру Российской Федерации, прокуратуры краев, области, прокуратуру
г.Москвы и г.Санкт-Петербург, прокуратуры автономных областей и округов,
прокуратуры городские и районные, а так же территориальные прокуратуры.
19
Элементом системы прокуратуры Российской Федерации являются
специализированные органы прокуратуры, они создаются, когда возникает
необходимость для обеспечения законности в областях деятельности, имеющих
прямую связь с жизнедеятельностью общества и государства. Создание таких
прокуратур вызвано тем, что принцип организации прокуратур
административно-территориальным типом не всегда является достаточным для
решения всех задач системы прокуратуры, а специализированные прокуратуры
рассматривают вопросы в пределах своей компетенции в специфических и
сферах деятельности общества и государства. К типам специализированных
прокуратур следует отнести
1
:
1. прокуратуры, на которые возложены функции по сферам правовых
отношений. Это - военные прокураторы и прокуратуры, действующие на
территориях объектов особого режима и закрытых административно-
территориальных образованиях (ЗАТО), до 2001 года данные прокуратуры так
же назывались - прокуратуры войсковых частей.
2. прокуратуры, которые выполняют функции и задачи по
прокурорскому надзору, как и территориальным прокуратурам. Это -
транспортные прокуратуры, прокуратуры по охране природы, прокуратуры по
надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях.
Вооруженные Силы Российской федерации не строятся по
административно-территориальному принципу, поэтому в данном случае он не
действует, соответственно территориальные прокуратуры не могут заменить
собой своеобразную систему военных прокуратур. Возглавляет систему
военных прокуратур Главная военная прокуратуры, которая является
ответвлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Принципом
построения системы военной прокуратуры является принцип строения
Вооруженных сил Российской Федерации и Военно-морского флота
1
Алтынбаев А.И., Хабибуллин И.З. К вопросу об особенностях прокуратуры в системе
государственной власти Российской Федерации // Аллея науки. - 2019. Т. 2. - № 1 (28). - С.
269-272.
20
Российской Федерации
1
:
1. Главная военная прокуратура;
2. военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск
стратегического назначения, военные прокуратуры Федеральной пограничной
службы Федеральной службы безопасности России;
3. городскую военную прокуратуру Москвы и военные прокуратуры,
которые приравнены к прокуратурам субъектов Российской Федерации;
4. военные прокуратуры гарнизонов, объединений, соединений и другие
военные прокуратуры, которые приравнены к прокуратурам районов и городов.
Согласно пункту 4, статьи 46 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1
(ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» военная
прокуратура выполняет свои обязанности в Вооруженных силах Российской
Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах, которые
созданы на основе федерального законодательства и иными нормативно-
правовыми актами.
На транспортные прокуратуры Генеральный прокурор Российской
Федерации возложил функции по надзору за законами и правовыми актами, их
исполнением, к подведомственным органам относятся: Министерство путей
сообщения Российской Федерации, Министерство транспорта Российской
Федерации (исключение - автомобильно-дорожная служба), Федеральная
авиационная служба России, Федеральная служба речного флота России (ее
государственные предприятия, учреждения, организации, контролирующие
органы, общественные объединения транспорта), Межгосударственный
авиационный комитет.
В поднадзорность транспортных прокуратур входят дела по
преступлениям на железных дорогах, станциях, вокзалах, платформах, судах
(так же, воздушных судах), аэропортах, поездах, в морских и речных портах,
1
Шевченко В.Ю. Прокуратура в системе разделения властей и государственном механизме
защиты конституционных прав граждан. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2015. -
С. 150.