71
акта прокурорского реагирования, отрицаемый правонарушителем.
В сущности, получилось, что принятие прокурором мер реагирования
стало лишь своего рода подготовкой к разбирательству дела в суде и реальному
понуждению правонарушителя к исполнению своих законных обязанностей.
Введение же уточнений в ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-
1 (ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» будет
способствовать иному взгляду на данную проблему: адресат, получивший акт
прокурорского реагирования, будет должен или безукоризненно выполнить
изложенное в этом акте требование прокурора, или обратиться в суд с
обжалованием акта прокурорского реагирования, который, вынесенного с
точки зрения адресата, в отношении него незаконно. Нынешнее положение дел
обстоит иначе, так как обязанность по доказыванию законности своих
требований возложена на прокурора
1
.
Как свидетельствует практика прокурорского надзора, некоторые
трудности возникают и при применении такого акта прокурорского
реагирования, как требование прокурора об изменении нормативного правового
акта в порядке ст. 9.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от
26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно ч. 4 ст. 4
Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»
2
требование прокурора об изменении
нормативно-правового акта может быть обжаловано в предусмотренном
законом порядке. В этом случае не совсем ясно, какой именно порядок
обжалования – административный или судебный – должен быть использован. В
соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от
1
Текеев У.И. Проблемы и основные направления совершенствования деятельности органов
прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан // В сборнике: Наука, образование,
общество: тенденции и перспективы развития Сборник материалов IX Международной
научно-практической конференции. Редколлегия: О.Н. Широков [и др.]. - 2018. - С. 307-311.
2
Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» //
Собрание законодательства РФ. – 2009. - N 29. - ст. 3609.
72
26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» в органах прокуратуры
согласно их полномочиям разрешаются жалобы, заявления и другие обращения,
в которых содержится информация о нарушении закона. Таким образом, данная
статья регламентирует административный порядок обжалования. Жалоба
рассматривается как правомерная в том случае, если в ней указано, что
прокурор, вынесший требование, вышел за рамки своей компетенции.
Следовательно, судебный порядок обжалования требования прокурора
подлежит применению во всех остальных случаях.
Если прокурором в нормативно-правовом акте выявлены
коррупциогенные факторы, ему предоставлена альтернативная возможность
реагирования на такое нарушение. В связи с этим возникают определенные
проблемы соотношения требования об изменении нормативно-правового акта и
протеста в отдельных ситуациях:
1) противоречие закону одних норм нормативно-правового акта и
наличие коррупциогенных факторов в других нормах этого же нормативно-
правового акта;
2) противоречие закону и наличие коррупциогенного фактора в одной и
той же норме нормативно-правового акта.
Протест выносится в случае выявления в ходе прокурорской проверки
нормативно-правового акта на соответствие законодательству и на
коррупциогенность его незаконности или содержания противоречащих закону
норм и одновременно корупциогенных факторов.
Принятие нормативно-правового акта, выходящего за пределы
компетенции нормотворческого органа, делает данный акт изначально
незаконным, что также влечет принесение протеста.
В случае принятия правового акта с нарушением закона в целом, к
примеру, установления незаконной процедуры принятия акта, вне зависимости
от содержания акта должен быть вынесен протест.
Требования об изменении нормативно-правового акта приносятся только
на нормативные правовые акты, протест же – еще и на правовые акты
73
индивидуального характера.
В случае, если в одна из норм нормативного правового акта является
противоречащей закону, а другая – содержащей коррупциогенный фактор,
допускается принесение протеста и требования, однако в случае, если
одновременно одна и та же норма нормативно-правового акта является
незаконной и содержащей коррупциогенный фактор, приносится протест.
Так, заместитель прокурора Октябрьского района г. Ставрополя Балковой
Д.Р. в порядке п. 2 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ принес протест на постановление
административной комиссии администрации Октябрьского района г.
Ставрополя 13 апреля 2017 года № 189 по делу об административном
правонарушении, предусмотренном п. 1 ст. 4.1 Закона Ставропольского края от
10.04.2008 года № 20-кз «Об административных правонарушениях в
Ставропольском крае», в отношении «ЮгГлавснабСтрой», указав, что
прокуратурой района проведена проверка исполнения законодательства об
административных правонарушениях по административным делам,
рассмотренным 09.03.2017 года административной комиссией Октябрьского
района муниципального образования г. Ставрополя, поступившим в
прокуратуру района с постановлениями о привлечении к административной
ответственности 04.04.2017 года Постановлением административной комиссии
Октябрьского района муниципального образования г.Ставрополя от 09.03.2017
года № 59 (далее – Постановление № 59) ООО «ЮгГлавснабСтрой»
(юридический адрес: ул. Ломоносова, 25а, г. Ставрополь, фактический адрес:
ул. Орджоникидзе, 9) в лице законного представителя – директора Ванюченко
Виктора Николаевича, подвергнуто административному наказанию в виде
штрафа в размере 10 000 рублей за совершение административного
правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 4.1 Закона Ставропольского края от
10.04.2008 года № 20-КЗ «Об административных правонарушениях в
Ставропольском крае». ООО «ЮгГлавснабСтрой» привлечено к
административной ответственности за нарушение п. 8 ч. 5 ст. 38, частей 5, 9 ст.
39 «Правил благоустройства территории муниципального образования города
74
Ставрополя», принятых решением Ставропольской городской Думы от
30.05.2012 года № 220, в соответствии с которыми на территории строительной
площадки должны быть установлены бункеры-накопители для строительного
мусора, обязанность по содержанию строительной площадки и ее ограждения,
обеспечению чистоты и порядка при проведении строительных, ремонтных и
восстановительных работ возлагается на заказчика-застройщика, генерального
подрядчика.
Установлено, что 22.02.2017 года главным специалистом отдела
муниципального жилищного контроля комитета городского хозяйства
администрации города Ставрополя Лагутиным Ю.А. составлен протокол об
административном правонарушении № 351 в отношении ООО
«ЮгГлавснабСтрой» за совершение административного правонарушения,
предусмотренного ч. 1 ст. 4.1 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 года
№ 20 КЗ «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае».
В соответствии с ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об
административном правонарушении являются любые фактические данные, на
основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых
находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события
административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к
административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие
значение для правильного разрешения дела.
При рассмотрении дела об административном правонарушении
административной комиссией Октябрьского района муниципального
образования города Ставрополя не установлено, что ответственность за
выполнение работ по капитальному ремонту в многоквартирном доме по ул. К.
Маркса, 72, лежит на ООО «ЮгГласнабСтрой».
В нарушение требований ст. 4 Закона Ставропольского края от 15.07.2002
года № 31-кз «О порядке образования и деятельности административных
комиссий в Ставропольском крае» соответствующие документы не
истребованы, не исследованы и надлежащая оценка, в том числе в
75
Постановлении № 59 не дана, в связи с изложенным Постановление № 59
является незаконным и не обоснованным. Заместитель прокурора Октябрьского
района г. Ставрополя Балковой Д.Р. просил отменить постановление
административной комиссии Октябрьского района муниципального
образования г. Ставрополя от 09.03.2017 года № 59 в отношении ООО
«ЮгГлавснабСтрой»
Руководствуясь ст. 30.7 ч. 1 п. 3 КоАП РФ, суд, решил: протест
заместителя прокурора Октябрьского района г. Ставрополя Балкового Д.Р. на
постановление административной комиссии Октябрьского района г.
Ставрополя от 13 апреля 2017 года № 189 об административном
правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 4.1 Закона Ставропольского края от
10 апреля 2008 года № 20-кз «Об административных правонарушениях в
Ставропольском крае», в отношении ООО «ЮгГлавснабСтрой», –
удовлетворить
1
.
Прокурорам в своей деятельности прокуроры приходится сталкиваться и
с разного рода правовыми пробелами действующей нормативно-правовой базы.
Нередко это связано с запоздалым реагированием уполномоченных органов
власти на изменения федерального законодательства.
Подобные нарушения выражаются как в неисполнении
уполномоченными органами власти обязанностей по принятию
предусмотренных законодательством нормативных правовых актов
(законодательных или подзаконных), так и в отсутствии обязательных
положений в действующих нормативно-правовых актах.
В таких случаях протест в качестве меры прокурорского реагирования
неприменим ввиду формального отсутствия противоречащей законодательству
правовой нормы. В данной ситуации подлежит применению такая мера
прокурорского реагирования, как представление об устранении нарушения
закона.
1
Решение Октябрьского районного суда г. Ставрополя (Ставропольский край) № 12-
137/2017 от 7 июня 2017 г. по делу № 12-137/2017 // СПС «СудАкт».
76
Таким образом, на основании приведенных выше аргументов можно
констатировать, что отсутствие в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1
(ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» отдельной главы,
в которой содержались бы нормы, посвященные актам прокурорского
реагирования, оказывает негативное влияние на прокурорскую практику их
применения, препятствует систематизации всех актов, а также исследованию
каждого из актов, не используя другие законодательные акты.
Предложенное изменение законодательства обеспечило бы повышение
эффективности применения актов прокурорского реагирования, что в конечном
счете оказало бы определенное положительное влияние на соблюдение
законности в Российской Федерации.
Определенные проблемы существуют и в таком направлении
деятельности прокуратуры, как взаимодействие с Уполномоченным по правам
человека. Как отмечает А.М. Акилян, существующая практика взаимодействия
института региональных уполномоченных и органов прокуратуры субъектов
РФ в целом сложилась на достаточном уровне и не нуждается в принятии
новых нормативно-правовых актов, внедрении тех или иных кардинальных
организационно-правовых решений
1
. В то же время современной
правоприменительной практике в данной сфере присущи определенные
системные недостатки, в том числе связанные с еще нередко встречающимся
формальным подходом к организации взаимодействия органов прокуратуры с
региональными уполномоченными, недостаточной развитостью ее методов и
форм, а также отсутствием комплексности в согласованном применении
имеющихся средств.
В условиях неудовлетворительного состояния законности в стране,
распространенности грубых и массовых нарушений прав и свобод граждан
незначительный опыт взаимодействия региональных прокуратур с
1
Акилян Н.М. Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека и
прокуратуры РФ // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2016. - №11.
- С. 58-61.
77
уполномоченными по правам человека в субъектах РФ во многом можно
объяснить отсутствием полноценной правовой базы для этой деятельности. В
совокупности с отсутствием единообразия правового статуса региональных
уполномоченных и недостаточной урегулированностью этого института на
федеральном уровне ситуация внутриведомственного правового вакуума на
местах нередко способствует дезориентации прокуроров и региональных
уполномоченных. В результате некоторые из них, опасаясь выйти за рамки
своего правового статуса, проявляют нерешительность в сотрудничестве.
Именно недостаточная правовая регламентация, обусловливает как чересчур
узкую, так и неправомерно широкую интерпретацию пределов данного
взаимодействия
1
.
В силу этого курирующим вопросы взаимодействия подразделениям
Генеральной прокуратуры РФ и руководству региональных прокуратур сегодня
целесообразно дополнительно изучать ситуацию с надлежащим и адекватным
реальным потребностям практики правовым обеспечением сотрудничества
органов прокуратуры субъектов РФ с региональными уполномоченными по
правам человека и в случае необходимости принимать дополнительные меры
организационного характера, в том числе связанные с заключением
соответствующих соглашений о взаимодействии. При этом проведение
мероприятий, направленных на совместное подписание соглашений о
сотрудничестве с уполномоченными по правам человека в субъектах РФ,
следует широко освещать в региональных СМИ и на официальных интернет-
порталах соответствующих региональных прокуратур, обязательно в контексте
стремления прокуратуры к максимальной открытости для гражданского
общества, готовности к диалогу с его институтами, подтверждения
правозащитной доминанты в работе прокуратуры Российской Федерации, ее
подверженности общественному контролю.
1
Штоль Е.М., Сагателян С.А. Правотворческая деятельность прокуратуры по защите прав и
свобод человека и гражданина // Правозащитная деятельность в современной России:
проблемы и их решение: Сборник научных трудов. СПб: СПбУТУиЭ, 2017. - С. 818-821.
78
Вместе с тем прокуроры субъектов РФ должны быть ориентированы на
систематический поиск иных внешних и внутренних мобилизационных
резервов повышения эффективности совместной деятельности с
региональными уполномоченными посредством определения новых
концептуальных положений, касающихся специфики сущности предмета и
пределов их взаимодействия, его задач и ключевых направлений, через
совершенствование тактических и организационно-методических
составляющих этого взаимодействия, и внесение научно обоснованных
предложений, направленных на изменение и дополнение организационно-
распорядительных документов по указанным вопросам.
Разумеется, для решения общих задач защиты прав и свобод граждан и
укрепления законности в данной сфере требуется решительное устранение
всякого рода недостаточно активного применения потенциала взаимодействия
прокуроров и уполномоченных по правам человека. О неблагополучной
ситуации в данной сфере свидетельствует сведение в некоторых прокуратурах
субъектов РФ всех такой деятельности лишь к периодическому обмену
информацией.
Необходимо на совместной согласительной основе прокурорам и
уполномоченным в субъектах РФ организовать работу, направленную на
совершенствование качества информационно-аналитических материалов, в
особенности тем, которые предаются широкой огласке в СМИ, с целью
исключения в них очевидно популистских моментов, недоразумений
относительно реальной роли и заслуг взаимодействующих сторон в разрешении
конкретных фактов нарушения прав и свобод граждан, имитации активной
защиты прав граждан одним из участников за счет усилий другого и т. Д.
В то же время необходимо, чтобы данное сотрудничество обладало
систематическим и планомерным характером, следует активнее применять
зарекомендовавшие себя ранее и новые действенные способы, и формы
взаимодействия.
На наш взгляд, не способствует развитию активности прокуроров и
79
состояние внутриведомственной отчетности, которая нередко либо совсем не
предусматривает представление информации о сотрудничестве с
региональными уполномоченными, либо не конкретизирует содержание
соответствующих сведений, что не позволяет в последующем обобщить
получаемые таким образом материалы и сформулировать на их основе
полноценные аналитические выводы.
В связи с этим представляется, что необходимо совершенствовать
утверждаемую Генеральной прокуратурой Российской Федерации методику
докладов прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров об
итогах работы за год.
Делая выводы по второй главе, отметим, что направления надзорной
деятельности прокуратуры определены руководством Генеральной
прокуратуры как приоритетные и находятся на постоянном контроле.
Пределы участия прокурора в гражданском, административном и
уголовном судопроизводстве охватывают все права человека и гражданина,
интересы неопределенного круга лиц, общества, публично-правовых
образований в многообразии правоотношений.
С помощью реализации указанных во второй главе работы мер можно
добиться действительно эффективной деятельности органов прокуратуры
Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина.
80
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги проведенному исследованию, можно сформулировать
следующие основные выводы и положения.
Прокуратура изначально создавалась как орган надзора, и прежде всего
надзора за соблюдением прав и свобод человека. В современной России,
провозгласившей приоритет прав и свобод человека и гражданина на
конституционном уровне, и признавшей обязанность государства в создании
эффективных правовых механизмов признания прав и свобод человека и
гражданина, и условий для их реализации, прокуратура как правозащитный
орган, представляется неоценимым институтом.
Нами предлагается сформулировать новую, подробную и цельную
периодизацию истории становления и развития российской прокуратуры:
I. От формирования прокуратуры в 1722 г. до 1917 г., этот период можно
разделить на три этапа:
1) От учреждения прокуратуры в 1722 г. до учреждения министерств в
1802 году;
2) От учреждения министерств 1802 г. до Судебной реформы 1864 г.;
3) От Судебной реформы в 1864 г. до октября 1917 г.;
II. Советский период деятельности прокуратуры (1922-1991 гг.):
1) Деятельность прокуратуры РСФСР при Наркомате юстиции РСФСР
(1922-1924 гг.);
2) Прокуратура Верховного суда СССР (1924-1933 гг.);
3) Прокуратура Союза ССР (1933-1941 гг.);
4) Деятельность прокуратуры СССР в военное время (1941-1945 гг.);
5) Прокуратура СССР 1955-1991 гг.
III. Период деятельности прокуратуры Российской Федерации (1992 –
настоящее время).
1) переходный период (развитие прокурорского надзора проходит при
формировании системы разделения властей);