62
применения мер административной ответственности к виновным лицам
70
.
В систему административного надзора входит совокупность элементов:
а) субъекты административного надзора - исполнительные органы
государственной власти и образующие их должностные лица, на которых
государство возложило обязанности по осуществлению надзорных функций,
для чего наделило их конкретным набором властных полномочий;
б) предмет административного надзора - общественные отношения,
которые складываются в сфере соблюдения поднадзорными объектами
всевозможных обязательных предписаний;
в) объекты административного надзора - отдельные субъекты права, в
том числе, любые организации, должностные и физические лица, в отношении
которых установлен и производится административный надзор.
Итак, под системой административного надзора понимается
совокупность субъектов надзора и поднадзорных объектов, деятельность
которых основана на требованиях административно-правовых норм, которые
регулируют общественные отношения в сфере государственного управления.
В литературе до сих пор не предложен единый и общий перечень форм
административно-надзорной деятельности. С учетом ранее изложенного,
предлагается такая классификация:
1) правотворчество, под которым понимается разработка
«административных актов»:
а) принятие участия в разработке общих правоустанавливающих
управленческих актов;
б) принятие участия в разработке отраслевых нормативных актов;
в) принятие индивидуальных актов в рамках осуществления
административно-надзорной деятельности;
2) осуществление определенных организационно- и материально-
технических мероприятий.
Правовые акты управления признаются самой распространённой
70
Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России.
Административно-процессуальное исследование. М.: NOTA BENE, 2010. С. 133.
63
административно-правовой формой выполнения задач, целей и функций
субъектов, которые ведут административно-надзорную деятельность. Вместе с
тем, данный вид актов принимается и органами, относящимися к другим двум
ветвям власти, а также и иными субъектами, находящимися вне разделения
властей. «Административные акты», принимаемые в форме приказов,
распоряжений, регламентов, предназначены для разрешения таких вопросов,
как внутриорганизационное построение самого конкретного органа.
Следовательно, формами административно-надзорной деятельности
является правотворческая деятельности, которая предполагает разработку
административных актов, участие в определении правового режима
поднадзорных объектов, и проведение непосредственных организационных и
материально-технических мероприятий.
Методы административного надзора, признанные в теории
административного права, включают метод принуждения (в том числе запрета
как основного метода регулирования), убеждения, наблюдение и проверку,
сбор и анализ информации о поднадзорных объектах
71
.
В научной и учебной литературе отмечается, что сложности вызывает
определение порядка исполнения административных ограничений
72
.
Так, подчеркивается, что неверным является расширительное толкование
пределов административных ограничений, которые должны обеспечить
достижение справедливого баланса публичных и частных интересов при их
назначении. В связи с этим ошибочно установление судом поднадзорному лицу
обязательной явки в конкретный ОВД для регистрации. Согласно ч. 1 ст. 27
Конституции РФ
73
, указание в решении суда наименования ОВД, в который
обязано являться лицо для исполнения административного ограничения, будет
71
Ескина А.Г. Регулирование как способ (метод) административного надзора // Вестник магистратуры. 2014. №
10. С. 108-110.
72
Коваль Д.В. Ошибки правоприменения при установлении административного надзора за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы // Законность. 2016. № 4. С. 29 - 30.
73
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
64
ограничивать его конституционное право на выбор места жительства в другом
населенном пункте РФ
74
.
Административное ограничение в виде запрета пребывания вне жилого
помещения поднадзорного лица в некоторых случаях судами необоснованно
ставилось в зависимость от какого-либо условия (например, возможность
находиться вне дома с разрешения органа внутренних дел либо в связи с
осуществлением трудовой деятельности). В этом случае законодатель четко
сформулировал норму об административном ограничении, которое назначается
судом с учетом характера и степени общественной опасности совершенного
лицом преступления и иных подлежащих оценке обстоятельств, и
расширительному толкованию не подлежит. Следовательно, в процессе
судебного установления административного надзора имеются трудности.
Статьей 11 Федерального закона «Об административном надзоре за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы» установлены
определенный перечень обязанностей поднадзорного лица
75
.
Лицам, освободившимся из мест лишения свободы, необходимо прибыть
в конкретный указанный администрацией исправительного учреждения срок к
выбранному им месту жительства либо пребывания, а потом в течение 3 дней,
со дня прибытия, прийти для постановки на учет в ОВД
76
.
Аналогичный срок установлен и в случае перемены места жительства
либо пребывания и для получения по исключительным личным
обстоятельствам разрешения органа внутренних дел на пребывание вне места
жительства (ст. 11 Закона № 64-ФЗ). Также органы внутренних дел должны
уведомлять об убытии и о прибытии после отлучки по таким обстоятельствам.
Контроль за соблюдением этих сроков производится посредством проставления
соответствующих отметок в маршрутном листе поднадзорного (п. 7.4 Порядка).
Закон обязывает лиц, находящихся под административным надзором,
74
Шестак В.А. Порядок рассмотрения судами административных дел об установлении административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в современных условиях // Мировой судья.
2018. № 1. С. 37 - 40.
75
Голубов И.И. К вопросу об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора //
Российская юстиция. 2017. № 3. С. 22 - 23.
76
Закатнова А. И судимы были // Российская газета. № 211. 2013. 20 сентября.
65
допускать сотрудников ОВД в жилое или иное помещение, являющееся местом
жительства либо пребывания, в определенное время суток (вечером и ночью), в
течение которого этому лицу запрещено пребывание вне такого помещения.
В литературе встречается мнение о том, что реализация указанного права
повлечет нарушение конституционных прав (ст. 25 Конституции России) на
неприкосновенность жилища иных совместно проживающих лиц.
С иной точки зрения ключевым моментом в этой ситуации является
проверка именно жилого помещения, в котором должен находиться
поднадзорный субъект, поэтому действие Закона в этой части не может не
распространяться на всех находящихся в таком помещении
77
.
Контроль над поднадзорным лицом со стороны органов, на которые
законом возложена функция осуществления административного надзора,
обеспечивается совокупностью указанных выше обязанностей
78
. Последствия
нарушения административных ограничений или обязанностей (ч. 3 ст. 11
данного Закона) могут быть административными или уголовно-правовыми.
В КоАП РФ предусмотрена ст. 19.24, регламентирующая ответственность
за несоблюдение административных ограничений либо ограничений, которые
установлены судом, если такие действия (бездействие) не содержат признаков
уголовно наказуемого деяния. Уголовные последствия данных нарушений
указаны в ст. 314.1 УК РФ
79
.
Выделенного в ст. 314.1 УК РФ признака направленности умысла на
уклонение от административного надзора достаточно для ограничения
субъективных оснований уголовной ответственности за данное
правонарушение только умышленной виной, но он не отражает в полной мере
социального значения правонарушения, его общественной опасности.
Поднадзорное лицо обязано являться по вызову в ОВД по месту
жительства или пребывания в определенный срок, давать объяснения по
77
Косихин Д. Бывший осужденный, пройдите на регистрацию // ЭЖ-Юрист. 2011. № 37. С. 10.
78
Уголовно-правовое воздействие: монография / Г.А. Есаков, Т.Г. Понятовская, А.И. Рарог и др.; под ред. А.И.
Рарога. М.: Проспект, 2012. С. 205.
79
Федеральный закон от 06.04.2011 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы» // Российская газета. № 75. 08.04.2011.
66
вопросам, связанным с соблюдением административных ограничений и
выполнением предусмотренных обязанностей.
Таким образом, установление дифференцированной ответственности
поднадзорного лица за неисполнение требований законодательства,
несоблюдение административных ограничений или ограничений,
установленных судом, способствует социализации лиц, освобожденных из мест
лишения свободы. Задача же государства в современный период на данном
направлении сводится к тому, чтобы обеспечить неотвратимость применения
мер такого воздействия. Положения же Закона стоит развивать в направлении
нейтрализации комплекса причин и условий совершения преступлений.
Предлагается закрепить в законодательстве об административном надзоре
перечень обязанностей поднадзорных лиц, которые могут быть установлены
судом одновременно с административными ограничениями, например:
трудоустроиться, получить образование, пройти курс лечения от алкоголизма,
наркомании, токсикомании и др.
Характеризуя специально-криминологические меры предупреждения,
отметим, что ключевая функция государства в данной сфере относится к тому,
чтобы возвратить в общество законопослушного гражданина, который имеет
возможности и желание встроиться в жизнедеятельность общества и принять в
качестве обязательных для исполнения его требования и предписания.
Государственными органами и общественными организациями должна
оказываться всесторонняя помощь и содействие в том, чтобы вышедшие в свет
граждане могли начать жить правильно и законно, а не обращаться за
содействием к преступникам или зарабатывать на жизнь незаконной
деятельностью
80
.
Также необходимо отметить, что воспитательная работе не менее, а,
возможно, даже и более необходима лицам, осужденным к отбыванию
наказаний, не связанных с лишением свободы. Тем не менее, как показывает
анализ научных источников, такая деятельность в нашей стране осуществляется
80
Хисамутдинов Ф. Р. Особенности предупреждения профессиональной и рецидивной преступности (история и
современность) // Вестник Казанского юридического института МВД России. № 4 (18), 2014. С. 156.
67
недостаточно эффективно. Причиной тому является недостаточно качественная
подготовка самих лиц, на которых государство возлагает такую важную
социальную задачу.
Профессиональная компетентность работников уголовно-
исполнительных инспекций представляет многокомпонентную структуру,
ключевое место в которой занимает психологическая компетентность.
Большинство инспекторов уголовно-исполнительных инспекций имеют
юридическое образование и знакомятся с психологией и педагогикой лишь в
рамках небольшого количества академических часов. При этом повседневная
профессиональная деятельность требует более совершенных психологических
знаний об индивидуальных, социальных, возрастных, гендерных и других
особенностях. Конечно, в структуре службы пробации (уголовного надзора)
имеются психологи, которые оказывают необходимую консультационную
помощь работникам, но этого недостаточно. Особенно при работе с
подростками, где необходима соответствующая психолого-педагогическая
компетентность.
Говоря о воспитательной работе, Н.В. Ольховик отмечает «отсутствие
преемственности между современными достижениями педагогической науки и
их внедрением и апробацией в различные сферы общественной жизни».
Реально оценивая уровень педагогической и психологической подготовки
работников УИС, перспективы его повышения он видит «за модернизацией
воспитательной работы с осужденными, которая бы основывалась на
прогрессивных достижениях педагогической науки»
81
.
От уровня профессиональной подготовки сотрудников УИИ зависит их
способность в полном объеме справляться со своими служебными
обязанностями. В настоящее время Федеральной службой исполнения
наказаний принимаются меры по созданию эффективной системы управления
УИИ, повышению их правового статуса, увеличению штатной численности
81
Ольховик Н.В. Режим испытания при условном осуждении. Томск: Изд-во Томского ун-та, 2005. С. 23.
68
персонала. Это невозможно без результативной кадровой политики и в целом
эффективной системы профессиональной подготовки кадров
82
.
В свете реализации Концепции уголовно-исполнительной системы
Российской Федерации до 2020 года, предусматривающей придание работе
УИИ социальной направленности с акцентом на вовлечение осужденных в
трудовую деятельность, приобретение профессии или переквалификацию,
активизацию сотрудничества со структурами гражданского общества,
способными оказать позитивное гуманитарное воздействие на осужденных,
оптимизацию социальной, психологической и воспитательной работы с
осужденными, необходимость совершенствования деятельности УИС по
кадровому обеспечению УИИ еще более актуализируется. В дальнейшем
требуется более широко взглянуть и тщательно научно проработать модель
специалиста - сотрудника УИИ.
Реформирование уголовно-исполнительной системы влечет за собой
необходимость расширения сферы своих умений и навыков (включая
психологические).
Уголовно-исполнительным инспекциям уже давно необходимо перестать
выполнять только функции контролеров. Среди приоритетных направлений
деятельности стоит выделить следующие
83
.
1. В группе досудебных функций особая роль отводится функциями
проведения социального исследования личности, подготовки предварительного
социального доклада с рекомендациями суду относительно назначения того или
иного вида наказания, связанного или не связанного с лишением свободы, а
также разработки возможной программы воспитательного воздействия на
правонарушителя.
2. Социально-психологическое сопровождение осужденных, чье
наказание не связано с лишением свободы. Применение программ коррекции
82
Организация и правовые основы деятельности уголовно-исполнительной системы по кадровому обеспечению
уголовно-исполнительных инспекций. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Федореев Э.Г. - Псков, 2012. 27 c.
83
Сумина Н.Е. Профессионально-психологическая компетентность сотрудников уголовно-исполнительных
инспекций // Юридическая психология. 2011. № 3. С. 8 - 11.
69
социального поведения предоставляет возможность изменить поведение
человека, научить иначе реагировать на различные ситуации и проблемы.
3. Социальная адаптация предполагает не столько контроль сотрудника
уголовно-исполнительных инспекций за осужденными, сколько оказание им
необходимой помощи и обеспечение социального сопровождения.
4. Работа со случаем: конкретная работа с конкретными
правонарушителями (несовершеннолетними, мужчинами, женщинами в
возрасте и др.). Данная работа характеризуется совокупностью
последовательно применяемых методов и действий, направленных на снижение
риска повторного совершения преступления.
5. Участие в судебных слушаниях по делам, особенно в отношении
несовершеннолетних. Это направление требует психологических знаний об
индивидуальных, социальных, возрастных и других особенностях
несовершеннолетнего. Оно включает не только сбор информации о подростке,
но и выработку индивидуального плана работы; социально-психологическое
сопровождение - краеугольный камень для реализации работы с подростком.
Конечно, это не весь список направлений деятельности уголовно-
исполнительных инспекций.
В частности, предлагается также решить вопрос о целевой подготовке
кадров для уголовно-исполнительных инспекций в учебных центрах, средних и
высших учебных заведениях ФСИН России, переподготовке сотрудников для
работы в новых условиях и о разработке новых учебно-методических
материалов - учебных и тематических планов, программ, учебных и учебно-
методических пособий, иных материалов о деятельности по исполнению
альтернативных наказаний, адресованных как осужденным, так и всем
заинтересованным субъектам
84
.
Усовершенствование форм и методов педагогического влияния на
осужденных, внедрение программ психолого-педагогического изучения
84
Михайлова А., Музалева Л. Концепции развития УИС РФ // ЭЖ-Юрист. 2012. № 22. С. 15.
70
личности осужденного и средств коррекции его поведения возможны только
при надлежащей психологической подготовке соответствующих специалистов.
Конечной целью такой специализированной подготовки должно стать
формирование психологической компетентности сотрудника как
превалирующей составляющей его профессиональной компетентности. Также
следует говорить о предпочтении в кадровой структуре уголовно-
исполнительных инспекций специалистов с психологическим и педагогическим
образованием.
Итак, учитывая тот факт, что в современных условиях одним из главных
направлений развития уголовно-исполнительной системы является ориентация
на высококвалифицированные кадры, отвечающие современным требованиям
профессиональной деятельности по уровню профессиональной подготовки и
развитию профессионально важных качеств, необходимо совершенствовать
систему дополнительного профессионального образования и повышения
квалификации.
Несмотря на то, что основные критерии отбора персонала в УИС
закреплены в Положении о службе в органах внутренних дел РФ, без внимания
в уголовно-исполнительном законодательстве остались такие принципиальные
вопросы, как этические, психологические, педагогические и другие
профессиональные требования к сотрудникам; принципы их набора, отбора,
обучения, условия работы и материальное обеспечение.
Нуждается в совершенствовании, с расстановкой акцентов, касающихся
сотрудников (персонала) различных категорий, в том числе и УИИ, кадровая
составляющая уголовно-исполнительной политики, о чем прямо говорится в
Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации
до 2020 года.
71
Выражением этой политики может стать нормативный правовой акт о
персонале УИС, где отдельными положениями будет выделен статус
сотрудников УИИ
85
.
Особенности управленческой деятельности УИИ предопределяют
необходимость приоритетного использования интенсивных путей ее
совершенствования за счет широкого и планомерного внедрения новых
информационных технологий, современных средств компьютеризации
коммуникаций.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость научной
разработки и внедрения в практическую деятельность УИИ комплекса
организационно-правовых, технических и социально-психологических мер,
направленных на сокращение рецидива преступлений среди осужденных к
исправительным и обязательным работам.
Для правового регулирования профилактической деятельности УИИ
основополагающее значение имеют принципиальные положения уголовного,
уголовно-исполнительного и уголовно-процессуального законодательства, где
определены и поставлены задачи перед этими учреждениями, которые
конкретизированы в подзаконных нормативно правовых актах, приказах и
инструкциях Минюста России, ФСИН России. Взятые в целом, они создают
юридические основания профилактической работы с лицами, состоящими на
учете в УИИ.
Продолжая характеристику направлениям по совершенствованию борьбы
с рецидивной преступностью, отметим, что важное значение в этой сфере
должно отводиться вопросам трудоустройства граждан, осужденных к
наказаниям, не связанным с лишением свободы. Несмотря на то, что некоторые
категории осужденных без изоляции от общества должны быть подвергнуты
трудовому воздействию в силу прямого указания закона или приговора суда,
трудоустроить их весьма проблематично.
85
Сумина Н.Е. Профессионально-психологическая компетентность сотрудников уголовно-исполнительных
инспекций // Юридическая психология. 2011. № 3. С. 8 - 11.