44
Однако не столь пристально на страницах юридических журналов
разбираются проблемы определения лиц, в отношении которых должен
устанавливаться административный надзор. Актуальность вопроса об
административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы обуславливается ростом рецидивной преступности.
Согласно официальным статистическим данным, в зависимости от
субъекта Российской Федерации колеблются от 25 до 45% . Это, на наш взгляд,
происходит ввиду некачественной либо несвоевременной профилактики лиц,
освободившихся из мест лишения свободы, недостаточного контроля за их
образом жизни, связями, видами деятельности и проч. Однако также не следует
сбрасывать со счетов и происходящее в последнее время качественное
ухудшение личностных характеристик преступников, осужденных к лишению
свободы, ведь сегодня подавляющее большинство из них, около 80%, отбывают
наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, это пугающая
цифра.
Значительная часть этих осужденных после освобождения из
исправительного учреждения представляет высокую социальную опасность и
зачастую посягает на общественный порядок и общественную безопасность, а
также может совершить новые преступления.
Административный надзор не является видом или продолжением
наказания, он относится к числу профилактических мер, осуществляемых
принудительно.
Несомненно, эффективно организованная профилактика правонарушений
оказывает огромное сдерживающие воздействие на состояние криминогенной
обстановки в обществе. Оценивая состояние профилактики рецидивной
преступности, необходимо отметить, что в современных условиях в этой сфере
достаточно много нерешенных проблем
1
.
1
Комплексный анализ состояния преступности в Российской Федерации и расчетные
варианты ее развития. Аналитический обзор. — М.: ВНИИ МВД России, 2019. С. 7.
45
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы, – это мера социального регулирования и контроля, каковая уже
многократно с момента ее внедрения продемонстрировала свою эффективность
с точки зрения предупреждения и пресечения повторных преступлений. Стоит
отметить, что до начала 90-х годов XX века в эпоху СССР в России вопрос
предупреждения рецидива преступлений со стороны ранее судимых и
потенциально опасных для общества лиц считался весьма важным и занимал
одну из главных ниш в политическом укладе страны, а данная проблема
обсуждалась на высоком государственном уровне.
Существовала четко продуманная система предупреждения совершения
повторных преступлений со стороны лиц, освобожденных из мест лишения
свободы. Она включала в себя, в том числе, меры дальнейшей социальной
реабилитации и адаптации ранее судимых лиц, которая следовала после
отбытия ими срока наказания. Не последняя роль в этой работе отводилась
общественным формированиям, трудовым коллективам, коллективным
хозяйствам.
В конце прошлого столетия, вместе с крахом СССР, эта отлаженная и
хорошо работающая система разрушилась, поскольку были упразднены все ее
элементы. Вот почему такое значение приобрели разработка и принятие 6
апреля 2011 г. Федерального закона № 64-ФЗ,1 в котором законодатель
наконец четко прописал основания и условия индивидуальной работы с
лицами, нуждающимися в усиленном профилактическом контроле со стороны
правоохранительных органов.
Также в акте была определена степень ответственности ранее судимых
лиц за несоблюдение ограничений и нарушение обязанностей, установленных
им судом, с указанием конкретных санкций и последствий
1
.
1
Безруков, А.В. Конституционализация правопорядка: сущность, реализация, условия //
Российская юстиция. - 2016. - № 5. - С. 12 - 14.
46
Созданный на основе вышеупомянутого федерального закона приказ
МВД России от 08.07.2011 года № 818 «О порядке осуществления
административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы» установил порядок контроля за соблюдением лицами,
освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом ограничений
их прав и свобод, а также за выполнением ими обязанностей, предусмотренных
вышеуказанным федеральным законом.
По большому счету сегодня российские тюрьмы – прежде всего изолятор
для особо опасных преступников и, к сожалению, эффективный инструмент
пополнения криминальной армии из числа лиц, впервые осужденных за
преступления.
Состояние воспитательной работы в учреждениях исполнения наказания
сейчас находится на достаточно низком уровне. После освобождения
осужденных из мест лишения свободы их социальная адаптация, контроль за их
поведением оставляет желать лучшего.
В целях повышения профилактики рецидивной преступности
необходимо: Во-первых, в настоящее время в Российской Федерации
криминальная обстановка продолжает оставаться достаточно непростой.
Внести весомый вклад в дело профилактики и предупреждения
совершения преступлений в стране может продуманная и сбалансированная
уголовная и уголовно - исполнительная политика государства.
Представляется, что в современной России такая политика находится на
начальном этапе своего становления; в настоящее время сформулированы
только некоторые основные ее контуры.
Во-вторых, в Федеральный закон от 23 июня 2016 года 182-ФЗ «Об
основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»
нужно внести изменения, а именно добавить объекты профилактического
воздействия (причины и условия, лица, склонные к совершению
правонарушений, жертвы правонарушений, преступлений).
47
Также в данном законе не конкретизированы цели и задачи
профилактики.
Статья 6 определяет не их, а основные направления профилактики (хотя
точнее вести речь о задачах такой деятельности). В действующей редакции
Федерального закона от 06.04.2011 N 64-ФЗ "Об административном надзоре за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы"., надзор устанавливается
по решению суда на основании заявления исправительного учреждения, где
осужденный отбывал наказание, или органа внутренних дел (далее - ОВД) на 1-
3 года (но не превышая срока юридического погашения судимости), а в
отношении совершивших преступления против половой неприкосновенности
несовершеннолетних и при опасном/особо опасном рецидиве – на период
погашения судимости.
В отношении совершеннолетнего лица, страдающего педофилией и
совершившего преступление против половой неприкосновенности
несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцатилетнего возраста, и
признанного вменяемым, административный надзор устанавливается на срок
назначения принудительных мер медицинского характера, но не менее срока,
установленного законодательством Российской Федерации для погашения
судимости.
Срок административного надзора могут продлить, если поднадзорный
систематически и злостно нарушает общественный порядок, и, наоборот,
сократить при добросовестном поведении.
Начиная с 1 июля 2011 г., ОВД наделены обязанностью осуществлять
надзор за гражданами, имеющими непогашенную или неснятую судимость за
53 совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления против
половой неприкосновенности несовершеннолетних, а также при рецидиве
преступлений (так называемые формально подпадающие под надзор), вносить
их в специализированную базу данных и следить за своевременным взятием
под надзор таких лиц при достаточных на то основаниях.
48
Также с 28 мая 2017 года административный надзор устанавливается за
совершение в период нахождения под административным надзором
преступления, за которое это лицо осуждено к лишению свободы и направлено
к месту отбывания наказания.
Административный надзор также может устанавливаться судом над теми
гражданами, которые в период отбывания наказания в местах лишения свободы
злостно нарушали внутренний распорядок и устав учреждения (как правило,
надзор устанавливается по заявлению исправительного учреждения), либо в
течение года после отбытия наказания совершили два и более
административных правонарушения, посягающих на порядок управления,
общественный порядок, безопасность, здоровье населения и общественную
нравственность, предусмотренные главами 6, 19, 20 КоАП РФ (заявителем
является ОВД)
1
.
Лица, в отношении которых на момент освобождения из исправительного
учреждения уже установлен административный надзор, обязаны встать на учет
в ОВД по месту жительства или пребывания, как, впрочем, и любое ранее
судимое лицо после освобождения.
Суд обязует их являться туда для регистрации от одного до четырех раз в
месяц, в обязательном порядке письменно уведомлять сотрудников полиции о
перемене места жительства или пребывания, контактных данных, изменении
места работы или об увольнении. Поднадзорным запрещено без разрешения
сотрудников полиции выезжать за пределы территории, которая установлена
судом для их пребывания. Получить разрешение на выезд они могут только по
письменному заявлению и лишь по уважительным причинам, а именно:
тяжелая болезнь или смерть близкого родственника (круг близких
родственников четко определен законом), решение вопросов трудоустройства,
1
Сипягина М. Н. Правовое значение классификации видов рецидива преступлений для
назначения уголовного наказания. Тип: статья в сборнике трудов конференции Язык:
русский Год издания: 2016. Страницы: 157–162.
49
необходимость получения квалифицированной медицинской помощи, сдача
вступительных экзаменов или прохождение обучения.
В заявлении указывается подробная причина выезда, оно рассматривается
начальником ОВД и выносится решение.
Кроме того, на поднадзорных могут быть наложены иные ограничения:
запреты на появление в определенных местах (часто это питейные и
увеселительные заведения), посещение массовых мероприятий, нахождение вне
дома в определенное время суток, как правило, ночное.
Надзор приостанавливается судом в случаях объявления поднадзорного в
розыск, признания его безвестно отсутствующим, заключения под стражу,
однако после устранения этих обстоятельств надзор возобновляется.
При применении на практике положений данного закона возникают
проблемы, а именно существуют противоречия между процессуальными
сроками установления и продления административного надзора и обязанностью
ОВД проводить усиленную и углубленную профилактическую работу с лицами
данной категории.
Так, с момента подачи ОВД в суд заявления об установлении
административного надзора и его удовлетворением проходит в среднем
полтора–два месяца (ст. 154 ГПК РФ), а в случае обжалования судебного
решения сроки рассмотрения дела увеличиваются еще до двух месяцев (ст.
327.2 ГПК РФ). При этом проводить в полном объеме профилактическую
работу с гражданами, подлежащими административному надзору, при наличии
условий, предусмотренных Федеральным законом об административном
надзоре, органы внутренних дел не вправе, так как юридически лицо еще не
является взятым под административный надзор
1
.
1
О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]:
Федеральный закон от 21.07.2004 № 73-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.07.2020).
50
В-третьих, обращаем наше вниманием на низкую эффективность и
мягкость норм административного характера, направленных на общую
профилактику и предупреждение преступлений.
В настоящее время привлечь к уголовной ответственности лицо
возможно только за уклонение от административного надзора (ст. 314.1 УК
РФ), а за несоблюдение ограничений суда и обязанностей, предусмотренных
законом, возможна только административная ответственность, что является для
ранее судимых лиц весьма мягкой санкцией и не оказывает на них должного
сдерживающего эффекта.
Так, по данным статистики в 2017 году в Пензенской области было
выявлено 118 преступлений за уклонение от административного надзора, что
ниже по сравнению с 2016 годом - 124 преступлений. К сожалению, как
показывает практика, применение штрафных санкций, предусмотренных ст.
19.24 КоАП РФ, в отношении поднадзорных лиц за несоблюдение
административных ограничений и невыполнение ими обязанностей, не всегда
оказывает индивидуально-профилактическое воздействие, направленное на
защиту государственных и общественных интересов, в нужной степени.
Если говорить о выявлении правонарушений, предусмотренных ст.19.24
КоАП РФ, совершаемых лицами, в отношении которых судом установлен
административный надзор, то по состоянию на 1 января 2018 года было
составлено 2872 протокола.
Мы полагаем, что одним из способов решения данной проблемы может
явиться изучение и возможное использование зарубежного опыта реализации
превентивного надзора, а также ужесточение карательных мер для
поднадзорных лиц, нарушающих установленные судом ограничения
1
.
Вызывает опасение и слабая взаимосвязь между ненадлежащим
поведением осужденного в исправительном учреждении и содержанием
1
Судебная статистика 2018 года. URL: http://www.
cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/2018/Osnovnye_ oper_pokazateli_2017.xls (дата
обращения: 10.07.2020).
51
ограничений, которые могут быть установлены при административном надзоре.
Единственным уголовно-исполнительным фактором, который хоть как-то
влияет на установление административного надзора, является признание лица в
период отбывания наказания в местах лишения свободы злостным
нарушителем установленного внутреннего порядка отбывания наказания.
Однако подобная точка зрения законодателя отнюдь не способствует
индивидуализации ограничений, налагаемых судом, которые должны быть не
только едины для всех лиц, над которыми установлен административный
надзор, но и выступать логическим продолжением процесса правового
воздействия на лиц, совершивших преступления.
Рассмотрим другие существующие в повседневной практике проблемы
взаимодействия различных структур в процессе осуществления
административного надзора.
Часть 2 ст. 8 Федерального закона "Об административном надзоре"
наделяет полномочиями федеральный орган исполнительной власти, который
вырабатывает и реализует государственную политику и нормативно-правовое
регулирование в сфере внутренних дел по установлению порядка
осуществления органами внутренних дел административного надзора.
Бесспорно, что один законодательный акт не может в полной мере
осветить все вопросы, которые могут возникнуть в связи с его реализацией и
применением на практике. Однако в целях более полного применения и
претворения в жизнь положений Закона необходимо точнее и подробнее
урегулировать вопросы не только осуществления надзора, но и затронуть
другие механизмы - его установления, прекращения, взаимодействия органов,
участвующих в реализации Закона
1
.
Исследователи данного вопроса указывают на то, что осуществление
территориальными органами МВД России полного контроля за лицом, который
подвергается административному надзору, за выполнением, им установленных
1
Таганцев Н. С. О повторении преступлений // Журнал Министерства юстиции Санкт-
Петербурга. 2017. 296 c.
52
судом временных ограничений его прав и свобод, а также обязанностей
возможно лишь при межведомственном взаимодействии.
Ведь именно совместная, качественная, должным образом
организованная на федеральном, региональном и местном уровнях
деятельность всех заинтересованных ведомств по предупреждению
поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений позволит
добиться максимального профилактического воздействия, которое оказывается
в целях защиты государственных и общественных интересов и превенции
новых преступлений
1
.
Ученые отмечают, что согласно Уголовно-исполнительному кодексу РФ
в исправлении осужденных принимают участие не только исправительно-
трудовые учреждения, где лицо непосредственно отбывает наказание, но и
уголовно-исполнительные инспекции.
Однако в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 54 Уголовно-
исполнительного кодекса РФ 6 апреля 2011 г., уголовно-исполнительные
инспекции лишь извещают орган внутренних дел по месту жительства или
пребывания осужденного, в отношении которого может быть установлен
надзор, о том, что истекает срок отбывания наказания в виде ограничения
свободы, то есть они правом обращаться в суд с заявлениями об установлении
административного надзора они не обладают.
Таким образом, на основании вышеизложенного, основными проблемами,
возникающими в рамках практической реализации положений Федерального
закона об административном надзоре представляются: отсутствие при
осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из
мест лишения свободы, налаженной системы межведомственного
взаимодействия, в том числе специального программного обеспечения между
1
Зябликова, М.В., Иващенко, В.Б. Применение административной преюдиции и
сопряженности при несоблюдении административных ограничений, установленных в рамках
административного надзора // Законность. - 2017. - № 2. - С. 41-45
53
различными ведомствами, а именно: территориальными органами МВД России,
территориальными органами УФСИН России; лояльность и, соответственно,
недостаточная эффективность норм действующего законодательства, которое в
целях защиты государственных и общественных интересов направлено на
оказание индивидуального профилактического воздействия на граждан,
освобожденных из мест лишения и формально подпадающих под действие
Федерального закона об административном надзоре, а именно мягкость
наказаний за нарушения ограничений и обязанностей, установленных судом,
что противоречит с принципом гуманности закона.
Очевидно, что реализация норм Закона об административном надзоре
является важнейшим инструментом профилактики повторной преступности,
однако, регламентация административного надзора в настоящее время не
обошлась без юридических пробелов и неточностей.
Разрешение обозначенных нами выше и иных возникающих проблем при
применении в практической деятельности норм законов и подзаконных актов,
посвященных вопросу административного надзора, позволит положительно
повлиять на создание эффективного механизма надзора за ранее судимыми
лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и на криминогенную
обстановку в целом.
В итоге рассмотрения данной главы, можно сделать вывод. Что решение
органами внутренних дел задач по предупреждению преступлений и
административных правонарушений во многом зависит от четкого определения
функций и обязанностей каждого подразделения и службы, а также
согласованности их действий.
В этой связи возникают вопросы взаимодействия и координации
деятельности органов внутренних дел по предупреждению антиобщественных
проявлений. Это и проблемы руководства данной деятельностью, и проблемы
совершенствования форм и методов взаимодействия и т.д.
Несомненно, это процесс сложный, требующий осмысленного и
взвешенного подхода. В результате изучения материала о роли исправительных