67
Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации от 4 октября
2012 года № 190/912 «Об утверждении Регламента взаимодействия ФСИН
России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на
учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других
правонарушений», в котором указаны общие вопросы взаимодействия ОВД и
уголовно-исполнительной инспекции. В профилактике рецидивной
преступности немаловажную роль играет уголовно-исполнительная система, в
которую входят исправительные учреждения. Здесь следует отметить такую
форму взаимодействия как профилактический надзор.
1
Так, должен быть проведен комплекс взаимосвязанных между собой
действий, способствующих этой профилактике. К ним можно отнести
следующее: размещение осужденных в зависимости от качеств личности,
контроль за общением осужденных с целью недопущения формирования
антиобщественных групп, выявление преступных авторитетов, своевременное
применение уголовно-правовых мер в отношении осужденных, изменение
условий содержания осужденных в зависимости от их поведения и т.д. Здесь
сотрудники ОВД осуществляют выезды в подчиненные уголовно-
исполнительные инспекции для оказания, например, практической помощи,
внедрения положительного опыта.
2
Также немаловажная форма профилактического воздействия – правовое
информирование и просвещение. Сюда следует отнести проведение
сотрудниками ОВД и учреждений ФСИН мероприятий по месту жительства, по
радио, в печатных изданиях, которые будут иметь своей целью укрепление
правопорядка и противодействию вновь совершенным правонарушениям,
1
Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в
Российской Федерации».
2
Приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской
Федерации от 04.10.2012 № 190/912 «Об утверждении Регламента взаимодействия ФСИН России и МВД
России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций,
преступлений и других правонарушений».
68
преступлениям.
Следует отметить такую форму взаимодействия, как использование
информационных технологий, в том числе информационных баз данных.
Например, в настоящее время подписано и действует Соглашение между
ФСИН РФ и МВД РФ об обмене информацией в электронном виде, согласно
которому предоставление территориальным органам названных сторон
информации возможно на основании заключения соответствующих протоколов
в области информационного, технического взаимодействия и безопасности
информации. В качестве примера сюда нужно отнести использование
различных систем видеонаблюдений, в том числе АПК «Безопасный город».
Еще одной формой можно обозначить дальнейшее совершенствование
оперативно-розыскной профилактики – основного направления работы по
предупреждению преступности в учреждениях ФСИН России. Так, в статье 84
Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации имеется норма,
которая определяет задачи оперативно-розыскной деятельности в
исправительных учреждениях.
К ним относятся: обеспечение личной безопасности осужденных,
персонала; выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и
совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений
установленного порядка отбывания наказания; розыск в установленном
порядке осужденных, совершивших побег из исправительного учреждения, а
также осужденных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы; содействие
в выявлении и раскрытии преступлений, совершаемых осужденными до
прибытия в исправительное учреждение.
В целом профилактика требует применения знаний не только в области
оперативно-розыскной деятельности, уголовного, уголовно-процессуального и
уголовно-исполнительного права, но и в области криминологии (умение
прогнозировать развитие криминогенной ситуации и индивидуального
преступного поведения). В настоящий период данный вид профилактики
69
направлен в свою очередь на выявление причин совершения общественно
опасных деяний и их устранение.
Необходимо выделить и самих лиц, в поведении которых имеются какие-
либо отклонения, в связи с чем данную категорию необходимо выявлять для
оперативно-розыскной профилактики, в том числе контроля за этими лицами
еще до совершения преступления для предупреждения еще только
подготавливаемых, и даже замышляемых общественно-опасных деяний.
Конкретнее на примере учреждений ФСИН оперативно-розыскную
профилактику следует рассмотреть через следующие признаки:
- профилактические мероприятия оперативных аппаратов
непосредственно связаны с процессом воспитания осужденных;
- подавляющая часть профилактических мероприятий проводится в
отношении осужденных, то есть лиц, уже совершавших преступления, в том
числе и неоднократно;
- в учреждениях ФСИН России право проведения оперативно-розыскных
мероприятий предоставлено только конкретным должностным лицам, которые
несут ответственность за соблюдение законности при их осуществлении;
- территория, на которой проводятся профилактические мероприятия, в
основном ограничена пределами учреждения ФСИН России.
1
Еще одной немаловажной формой взаимодействия является обмен
соответствующей информацией между указанными нами органами, например, о
проделанной работе, а также анализ этой информации и ее обобщение. Так
систематически не реже одного раза в полугодие обобщается информация по
состоянию взаимодействия ОВД и ФСИН и по предупреждению совершения
преступлений как впервые, так и повторно. А на основе анализа происходит
обмен информационно-аналитическими материалами.
Также вносятся предложения по совершенствованию работы, по
1
Легостаев С.В. Пенитенциарная преступность: состояние, основные тенденции и проблемы предупреждения //
Юридическая наука и правоохранительная практика. – 2014. – № 2. – С.77–84.
70
рассмотрению вопросов организации взаимодействия уголовно-
исполнительной инспекции и ОВД на координационных совещаниях
правоохранительных органов и межведомственных совещаниях. Сюда же
следует отнести при осуществлении совместной работы формирование
комплексных планов взаимодействия.
Следует подчеркнуть, что существует некая неурегулированность и
несистемность взаимодействия между данными органами. Эту проблему
возможно решить только при помощи выработки и реализации системного
подхода.
На мой взгляд требуется четко сформулировать основные положения
единой государственной профилактики преступности, определить конкретные
перспективы ее развития.
Возможно создать Стратегию профилактики преступности в Российской
Федерации. И на ее базе уже можно будет реформировать современное
законодательство с учетом практики, а также положительного опыта
зарубежных стран в этой сфере. Отсутствие такой Доктрины позволяет сделать
вывод о незнании конечного результата, к которому стремится государство,
использующее отдельные формы и мероприятия в сфере профилактики.
Таким образом, взаимодействие органов внутренних дел и учреждений
ФСИН по данному направлению осуществляется в вышеперечисленных
формах.
Профилактика и искоренение рецидивной преступности играет
немаловажную роль, как для общества, так и для лиц, отбывающих наказание
впервые, поэтому нужно систематизировать законодательство в данной сфере, а
именно требуется создание Стратегии профилактики преступности в
Российской Федерации, включающая себя, например, нормы, регулирующие
государственную поддержку лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
С помощью нее конкретизировать правовое, организационное,
методическое и научно-техническое обеспечение развитие системы
71
профилактики России.
Требуется создание единой системы по государственной поддержке
освобождаемых из мест лишения свободы, которая должна включать в себя
трудовое и бытовое устройство лиц, квотирование рабочих мест,
профессиональное обучение за отсутствием или утратой профессиональной
квалификации, а также адаптацию данных лиц к условиям жизни в обществе.
И в заключение следует добавить систематизацию таких направлений,
как принципы, формы, правовое регулирование и финансовое обеспечение
взаимодействия, а также определение средств и методов ее реализации.
3.2 Принятие административного регламента деятельности ОВД по
осуществлению административного надзора и создания электронного
учета поднадзорных лиц
Последние года рецидив преступлений представляет значительную
угрозу для общества, это связано с тем, что лицо, совершающее повторно
умышленное преступление, проявляет, тем самым, стойкие антиобщественные
взгляды и убеждения. Как правило, рецидив преступлений связан с другими
отрицательными явлениями: организованность, криминальный
профессионализм, наркобизнес.
Данные явления выступают значительной проблемой для ОВД при
решении задач, связанных с предупреждением преступности.
В целях предупреждения рецидивной преступности в 2011 г. была
введена новая мера ‒ административный надзор. Законодательной основой
последнего выступает ФЗ «Об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы» от 06 апреля 2011 г. № 64-ФЗ.
По сравнению с другими видами надзора административный надзор на
практике достаточно активно применяется. Данный вид надзора предполагает
необходимость соблюдения со стороны поднадзорных лиц определенных
72
условий. В случае их несоблюдения, допускаются ограничения прав граждан.
Как свидетельствуют материалы практики, после удовлетворения судами
заявлений об установлении административного надзора, некоторые
поднадзорные лица, ссылаясь на ст. ст. 1, 2, 6, 15, 17-19, 21-23, 25, 27, 30, 37,
45-47, 49-51, 54-57, 118, 120 и 123 Конституции РФ, подали в
Конституционный Суд РФ жалобы с просьбой признать неконституционными
основные нормы ФЗ №64.
1
Данная просьба была мотивирована тем, что, по мнению заявителей, им
повторно назначено наказание за одно и то же преступление, что перечень
административных ограничений по ФЗ № 64 практически соответствует
уголовному наказанию в виде ограничения свободы, они были освобождены из
мест лишения свободы до вступления в силу названного Закона и обратной
силы данный Закон иметь не может, что суд рассматривает дело об
установлении административного надзора в порядке не УПК РФ, а в порядке
ГПК РФ, в связи с чем на них возлагается незаконная обязанность давать
объяснения против себя.
В научной среде мнения ученых по вышеуказанному вопросу
разделились. Так, некоторые авторы признают наличие тождества между
законодательно установленными уголовно-правовыми и административными
ограничениями.
2
В связи с этим Конституционный Суд РФ в Определениях от 22 марта
1
Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чередниченко Александра Сергеевича на
нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона «Об административном надзоре за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и Федерального закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об
административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»: Определение
Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2012 г. № 1740-О [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант Плюс». – URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online., (дата обращения: 27.03.2020).
2
Тепляшин, П. В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Текст] //
Законность. – 2011. – № 10. – С. 16 – 19.
73
2012 г. № 597-О-О,
1
от 24 сентября 2012 г. № 1740-О
2
, от 24 сентября 2012 г. №
1741-О
3
отметил, что не находит оснований для принятия соответствующих
жалоб и по поводу вышеприведенных доводов указал следующее.
Анализируемый правовой институт представляет собой наблюдение за
поведением поднадзорного лица со стороны ОВД в целях предупреждения
совершения новых преступлений и правонарушений.
Таким образом, административные ограничения признаются мерами
предупредительного характера, а не мерами ответственности за совершенное
преступление, как это свойственно уголовноправовым ограничениям. Как
отметил Конституционный Суд РФ, административные ограничения по своей
юридической природе согласуются с конституционно-правовыми нормами,
предусматривающими возможность ограничения прав и свобод личности для
обеспечения защиты конституционно значимых ценностей. Однако, данные
ограничения не могут нарушать конституционно установленные права и
принципы: принцип равенства всех перед законом и судом, право заявителя
выбирать род деятельности и профессию, свободно распоряжаться своими
способностями к труду, свободу преподавания, творчества, право на отдых,
право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры,
право на судебную защиту, на доступ к культурным ценностям.
4
До принятия и введения в действие КАС РФ законодательные положения
о судебном решении по делу об административном надзоре, предусматривались
нормами ст. 261.8 ГПК РФ, данная статья закрепляла право на обжалование
1
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2012 г. № 597-ОО [Текст] // Вестник
Конституционного Суда РФ. ‒ 2012. ‒ № 11.
2
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2012 г. № 1740- О [Текст] //
Вестник Конституционного Суда РФ. ‒ 2012. ‒ № 26.
3
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2012 г. № 1741- О [Текст] //
Вестник Конституционного Суда РФ. ‒ 2012. ‒ № 26.
4
Оноколов, Ю. П. Институт административного надзора соответствует Конституции России и является
эффективным инструментом предупреждения рецидивной преступности [Текст] // Законность. – 2015. – № 7. –
С. 23 – 29.
74
указанного судебного решения. Кроме того, указанной статьей закона была
предусмотрена обязанность суда направить лица, участвующим в деле, копии
итогового документа по делу.
Вышеуказанные процессуальные нормы не ограничивают права лиц, а
способствуют обеспечению их защиты. С учетом вышеизложенного, высшим
судебным органом конституционного контроля было принято решение о том,
что положения законов, которые заявителем оспариваются, нельзя признать
ограничивающими и нарушающими их права, установленные Конституцией
РФ.
Таким образом, анализируемый правовой институт следует признать
достаточно эффективным средством в борьбе с рецидивной преступностью,
кроме того, его существование и функционирование базируется, в том числе, на
конституционно-правовых нормах.
Обратим внимание на то, что анализируемый правовой институт будет
приносить положительный эффект и пользу только в том, то случае если
сотрудники правоохранительных органов будут умело применять его на
практике в работе с поднадзорными лицами. Эффективность профилактической
работы сотрудников ОВД во многом зависит от их квалификации.
Большое значение имеет также грамотно спланированный порядок
установления, организации и осуществления надзора на практике в отношении
поднадзорных лиц. Рассматриваемый институт выступает часть процесса
перевоспитания поднадзорного лица, в связи с этим, сам административный
надзор нельзя признавать самоцелью, он является лишь элементом
воспитательного процесса.
Проверить эффективность реализации административного надзора на
практике можно по официальным статистическим показателям в части
численности лиц ранее судимых, снятых с учета, в связи с исправлением по
истечении предусмотренного срока или досрочно и не совершивших нового
преступления. И напротив, на неэффективность проводимых поднадзорных
75
мероприятий указывает численность лиц, освобожденных из ИУ, привлеченных
к уголовной ответственности за уклонением от данного вида надзора (ст. 314.1
УК РФ).
1
Эффективность административного надзора во многом зависит от
квалификации и тех профилактических мероприятий, которые были проведены
в отношении поднадзорного лица со стороны ОВД. При этом, последние в
некоторых случаях допускают нарушения, в ряде случаев не соблюдаются
нормы Приказа МВД России от 08 июля 2011 г. № 818.
2
В качестве причин допускаемых нарушений можно указать
ненадлежащий ведомственный контроль в отношении сотрудников,
осуществляющих мероприятия по административному надзору,
организационные недостатки в работе. Безусловно, подобного рода нарушения
отрицательно сказываются и на эффективности реализации анализируемого
правового института.
Реализацию административного надзора нельзя признать эффективной в
том случае, если суммарный показатель зарегистрированных преступлений по
стране снижается, а численность зарегистрированных преступлений,
совершенных ранее судимыми лицами, только повышается.
Можно проследить динамику взаимосвязи между численностью
поднадзорных лиц и количеством нарушений, допускаемых в процессе
реализации административного надзора, со стороны уполномоченных
государственных органов. Чем выше показатель численности поднадзорных
лиц, тем выше показатель допускаемых сотрудниками ОВД нарушений.
Нарушения в процессе осуществления административного надзора, как
1
Легостаев, С.В. Предупреждение преступности посредством административного надзора: организация работы
и эффективность применения [Текст] // Вестник Московского университета МВД России. – 2015. – № 11. – С.
115 – 120
2
О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы:
Приказ МВД России от 08.07.2011 № 818 (ред. от 23.03.2018) (Зарегистрировано в Минюсте России 19.08.2011
№ 21672) [Текст] // Российская газета. – 2011. – 26 августа. – № 189.
76
правило, вскрываются в тех случаях, когда сотрудники ОВД формально
относятся к выполнению своих служебных обязанностей, в материалах дела
содержатся недостоверные сведения в отношении поднадзорного лица,
материалы дела административного надзора включают мало информации о
вышеуказанном лице.
Если надзор проводится недостаточно эффективно, то повышается угроза
совершения со стороны поднадзорных лиц новых преступлений.
1
Например,
проведенной органами прокуратуры проверкой установлено, что в период с мая
по июнь 2019 г. гр-н Ц. в период непогашенной судимости в соучастии с
другим лицом совершил более двадцати краж чужого имущества, фактически
каждое третье преступление данного вида, зарегистрированное в
муниципальном образовании. Вместе с тем, данное лицо являлось
поднадзорным, у него не было постоянного места работы, соседи
характеризовали его с отрицательной стороны. При всех вышеуказанных
обстоятельствах, сотрудниками ОВД не была надлежащим образом
организована профилактическая работа. При этом, поднадзорное лицо
регулярно допускало нарушения законодательно установленных ограничений.
2
В подобных условиях ответственность сотрудников ОВД за качество
проводимой профилактической и воспитательной работы в рамках
административного надзора только повышается.
Следует констатировать, что административный надзор следует
признавать комплексным правовым институтом, регламентированным нормами
различных правовых отраслей. В связи с этим, представляется целесообразным
признать эффективность и целесообразность привлечения к осуществлению
1
Семенова, Д. М. Уголовно-правовые и криминологические основы противодействия рецидивной
преступности [Текст] // Юридический вестник Самарского университета. – 2017. – № 7. – С. 106 – 110.
2
Прокуратурой обобщено состояние законности в сфере исполнения законодательства, регулирующего
вопросы принудительного исполнения судебных решений, актов других органов и должностных лиц
[Электронный ресурс] // Официальный сайт прокуратуры. ‒ Режим доступа: URL: http://chuvprok.gov.ru/ (дата
обращения: 16.09.2019).