62
– выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов
Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством
Российской Федерации.
3.3. Меры по совершенствованию финансового механизма
природоохранной деятельности
До начала 2000-х гг. важное значение в финансировании
природоохранной сферы имела система экологических фондов, включавшая
Федеральный экологический фонд и территориальные экологические фонды,
охватывающие экологические фонды субъектов РФ и органов местного
самоуправления. В 2000-2001 гг. Федеральный экологический фонд был
ликвидирован и, хотя формально экологические фонды субъектов Федерации
и районные экологические фонды не упраздняли, их деятельность в
большинстве случаев пришла в упадок. Тем самым природоохранная
деятельность лишилась хотя и относительно небольших, но достаточно
надежно собираемых целевых средств на федеральном, региональном и
местном уровнях. Окончательный удар по данному источнику
финансирования нанес развал системы платежей за загрязнение окружающей
среды, за счет которых формировались экологические фонды.
В то же время через систему экологических фондов осуществлялось
финансирование оснащения приборами инспекций аналитического контроля,
работ по мониторингу окружающей среды, экологических исследований,
образовательных экологических программ, поддержки заповедников и
других особо охраняемых природных территорий, издания экологической
литературы и других видов природоохранной деятельности. После
разрушения системы экологических фондов эти работы прекратились в
значительном большинстве субъектов Федерации.
Ликвидация экологических фондов сначала в бюджетном, а затем и в
экологическом законодательстве означала и ликвидацию системы
63
гарантированного целевого финансирования охраны окружающей среды и
природопользования, созданной в 1990-е гг
27
. Ситуация еще более
усугубилась после отмены налоговых платежей, взимавшихся для
финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы;
воспроизводства, охраны и защиты лесов; упразднения целевого
расходования средств, получаемых в виде водного налога, а также отмены
правовых норм, обеспечивающих расходование платы за пользование
земельными участками на мероприятия по повышению качества земель
28
.
В целом существовавшая система государственных целевых
экологических фондов, практика их формирования и расходования, по
мнению многих специалистов, себя оправдала и, на наш взгляд, необходимо
ее восстановление. Насущность такого решения особенно важна в условиях
растущего дефицита финансирования экологических нужд. Средства
специализированных экологических фондов могли бы стать, в частности,
одним из источников финансирования федеральных целевых программ в
экологической сфере. Сегодня же происходит снижение финансирования и
закрытие таких программ. Упразднение федеральных целевых программ,
финансируемых в основном из федерального и региональных бюджетов
(например, «Возрождение Волги», «Экология и природные ресурсы России»,
«Отходы», «Государственная поддержка государственных природных
заповедников и национальных парков», «Охрана озера Байкал»,
«Безопасность и развитие атомной энергетики», «Энергоэффективная
экономика» и др.), привело к снижению целевого бюджетного
финансирования соответствующих направлений природоохранной
деятельности, которым надлежит быть под постоянным контролем и заботой
государства. Несмотря на то что действующие в России федеральные
целевые программы по большей части неэффективны, а целый ряд
существует только на бумаге, «под нож» попали прежде всего экологические
27
Бурматова О.П. Проблемы и перспективы в области финансирования природоохранной деятельности //
Вестн. Новосиб. гос. ун-та. Серия: Социально-экономические науки. 2005. Т. 5, вып. 2. С. 36-48.
28
Колесникова К. В. Проблемы разработки и финансирования целевых программ в области
экологического развития // Общество и право. 2009. № 4. С. 94-96.
64
(или связанные с охраной окружающей среды) программы. Тем самым еще
раз была продемонстрирована установка на приоритет экономики над
экологией. В настоящее время реализуются всего несколько государственных
экологических программ
29
.
Вместе с тем федеральные целевые программы (в том числе
экологические) являются важным элементом структуры сложившейся в
России системы государственного стратегического планирования и
управления. Государственные целевые экологические программы, а также
программы социально-экономического развития регионов, включающие
экологические подпрограммы, могут выступать важным инструментом
финансового обеспечения охраны окружающей среды. С их помощью
возможно обеспечить, в частности, комплексность развития территории с
позиций формирования и функционирования базовых отраслей ее экономики
во взаимосвязи с социальной сферой и окружающей средой; координацию
создания и функционирования всех объектов на территории с учетом
экологических требований; внедрение инновационной модели развития с
учетом постоянной адаптации к требованиям НТП и др.
Разрабатываемые и реализуемые сегодня в РФ государственные
целевые программы имеют ряд недоработок и методологических просчетов,
которые не позволяют оптимально использовать финансовый, ресурсный и
организационный потенциалы регионов, возможности всего спектра
существующих инвестиционных механизмов. В результате целевые
программы в том виде, в котором они разрабатываются и, главное,
реализуются, являются недостаточно эффективным инструментом для
решения экологических проблем в масштабах государства и отдельных
регионов.
Как показывает зарубежный опыт, важными гарантами успеха
государственных программ выступают, в частности, установление
29
Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы.
URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=142844; ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-
экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы». URL:
http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail. php?ID=132375.
65
определенного порядка финансирования программ, четкое определение
источников и направлений расходования средств и контроля за их
использованием, а также правовое обеспечение мероприятий программ,
придание им соответствующего правового статуса и контроль за
неукоснительным соблюдением законов. В целом реальная эффективность
программ, в конечном итоге, зависит от двух условий: механизма реализации
и финансирования.
В сложившихся условиях функционирования финансовой системы в
России, когда одной из наиболее острых проблем финансирования является
проблема отсутствия так называемых «длинных» денег (т. е. средств,
выделяемых банками на срок больше одного года), природоохранная сфера
остается за пределами первоочередных интересов. Одним из путей решения
данной проблемы может быть использование таких новых механизмов
финансирования, как коллективные инвесторы (паевые инвестиционные
фонды), а также синдицирование и облигационные займы
30
.
Преимуществами названных источников финансирования являются, во-
первых, их дешевизна по сравнению с коммерческими кредитами и, во-
вторых, их большая привлекательность для инвесторов за счет
использования новых технологий, эффекта участия, открытости,
оперирования международными системами отчетности, улучшения качества
продукции и услуг и обеспечения экологической безопасности
функционирования производства.
В свете сказанного необходимо, прежде всего, широкое внедрение и
развитие следующих элементов финансового механизма реализации
природоохранных мероприятий:
– установление налоговых льгот для экологически ответственных
предприятий, переводящих производство на наилучшие существующие
технологии (в частности, это может быть освобождение подобных
30
Василенко А. В. Инновации в ресурсном обеспечении природоохранных мероприятий. URL:
http://ogbus.ru/authors/Rodionova/Vasilenko_2.pdf
66
предприятий от НДС на срок технико-технологического перевооружения
основных производственных фондов, обеспечивающих ресурсосбережение и
экологическую безопасность функционирования производства и др.);
– установление повышенных налогов для экологически опасных
продуктов и видов деятельности;
– стимулирование инвестиций в природоохранную деятельность,
ускоренная амортизация основных фондов природоохранного назначения;
– льготное кредитование (на создание и внедрение новых
ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий и
оборудования);
– установление надбавок к ценам за экологичную продукцию и т. д.;
– ведение разного рода платежей, выполняющих стимулирующие,
компенсационные, карательные функции, а также нормативные,
сверхнормативные и др.;
– восстановление целевого принципа использования средств бюджетов
разного уровня на финансирование природоохранных мероприятий и
внесение соответствующих изменений в природоохранное законодательство,
что позволило бы увеличить объем финансовых средств для проведения
экологически значимой деятельности на всех уровнях бюджета и др.
Наряду с этим, требуется повысить роль бюджетов всех уровней в
финансировании экологических программ, природоохранных мероприятий и
природоохранных государственных органов; установить перечень
конкретных видов расходных обязательств для различных уровней
управления; четко разграничить источники финансирования
природоохранных мероприятий между собственными средствами
предприятий, внебюджетными и бюджетными источниками, а также
обеспечить надежность и достаточность этих средств в рыночных условиях;
воссоздать систему государственных экологических фондов в форме
бюджетных целевых фондов; внедрить системы экологического
67
налогообложения стимулирующего характера и обязательного
экологического страхования.
Очевидно, что реализация многих из этих мер потребует принятия
новых законов и внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы
РФ. Это особенно актуально, учитывая, что современное экологическое
законодательство в России далеко от совершенства, а правоприменительная
практика, к сожалению, остается пока на достаточно низком уровне.
Особо следует отметить проблему разработки экономического
механизма стимулирования рационального природопользования и охраны
окружающей среды, стимулирования и поддержки экологически
ответственного бизнеса. Как уже отмечалось, сложившийся в России
механизм экологического регулирования не обладает стимулирующим
эффектом. Это проявляется, в частности, в несовершенстве оценки
налогооблагаемой базы использования природных ресурсов, в том числе
низких процентных ставках платежей за использование природных ресурсов
и воспроизводство природных ресурсов; недопустимо низких базовых
ставках платежей за негативное воздействие на окружающую среду;
неоправданном снижении ставок платежей за использование природных
ресурсов и их воспроизводство отдельным природо- пользователям;
недооценке стоимости природных ресурсов; практическом отсутствии
платежей за повторное и побочное использование природных ресурсов.
Без разработки и внедрения соответствующих элементов в систему
рычагов и методов управления невозможно добиться сдвига в сторону
активного перехода на ресурсосберегающие и экологически безопасные
технологии. Необходима прямая экономическая заинтересованность бизнеса
в решении экологических проблем и задача государства этот интерес создать,
оказать поддержку ресурсо- и энергосберегающих технологий и производств,
в том числе посредством введения рыночных регуляторов в сфере охраны
окружающей среды, которые стимулировали бы предприятия реально
снижать антропогенную нагрузку на окружающую среду, внедрять
68
современные ресурсосберегающие и экологически чистые технологии.
Бизнес должен понять, что природоохранная деятельность - это не только
дополнительная нагрузка на бюджет компаний, но и одно из условий
улучшения качества производимой продукции, роста ее
конкурентоспособности на мировых рынках.
Современное российское экологическое законодательство хотя и
предусматривает определенные меры государственной поддержки бизнеса в
экологической сфере с позиций стимулирования инвестиционной
деятельности
31
(например, при внедрении наилучших доступных технологий,
использовании альтернативных источников энергии, утилизации вторичных
ресурсов, переработке отходов и т. д.), однако такие меры формулируются,
как правило, в виде общих положений о налоговых и иных льготах, которые
не имеют практического подтверждения в действующем налоговом,
бюджетном, таможенном и ином законодательстве и поэтому не являются
мотивацией для соответствующей инвестиционной деятельности
32
.
В то же время встречается и обратная картина, когда те или иные меры
экономического стимулирования природоохранной деятельности
предусматриваются, например, в налоговом законодательстве, но
отсутствуют в экологическом. Так, Налоговый кодекс РФ включает
возможность предоставления инвестиционного налогового кредита, который
может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также
по региональным местным налогам на срок от одного года до пяти лет. При
этом организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе
уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение
договорного срока
33
. В экологическом законодательстве подобные меры не
31
Об охране окружающей среды (с изменениями на 29 декабря 2015 года) - Федеральный закон № 7-ФЗ.
URL: http://docs.cntd.ru/document/901808297.
32
Бурматова О. П., Сумская Т. В. Аспекты обеспечения эколого-ориентированного развития // Мир
экономики и управления. 2016. Том 16. № 2.
33
Марьин Е. В. Финансирование охраны окружающей среды и рационального природопользования:
бюджетно-правовые и налоговые механизмы // Финансовое право. 2012. № 6. URL: http://www.center-
bereg.ru/i399.html
69
прописаны
34
. К этому следует добавить, что региональные и местные органы
власти могут в рамках своих полномочий осуществлять собственное
налоговое регулирование, направленное на стимулирование
природоохранной деятельности предприятий.
В условиях России совершенно не используются такие гибкие
механизмы финансирования природоохранной деятельности, как рынок прав
на загрязнение, страхование экологических рисков
35
и многие другие.
Очевидно, что переход на эколого-ориентированные технологии -
процесс исключительно сложный, требующий не только колоссальных
средств и времени, но и политической воли руководства страны. Он
невозможен без соответствующей серьезной подготовки по реализации
комплекса мер, включая законодательное и нормативное обеспечение,
разработки по новым техническим и технологическим решениям, создание
эффективного экономического механизма экологического регулирования и
т.д.
В целом сложившееся в России финансирование природоохранной
сферы (в том числе бюджетное), осуществляемое по остаточному принципу,
не обеспечивает в достаточной мере экономический механизм соблюдения
права граждан на благоприятную окружающую среду. Вместе с тем
экологические цели только тогда действительно могут стать приоритетными
и результативными, когда на их достижение будут выделяться и
приоритетные средства. Основное назначение финансового механизма
экологического регулирования состоит в обеспечении благоприятных
экономических условий, при которых производственным объектам стало бы
экономически выгодно заниматься воспроизводством качества природной
34
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 4. URL:
http://jurizdat. ru/editions/official/bnafoiv/archive/2006/4.htm.
35
Данилов-Данильян В. И. Об экологии, власти и капитале (к двадцатилетию природоохранной системы в
России) // Зеленый мир. 2008. № 19-20. С. 5-6.
70
среды. Без этого невозможно обеспечить экологически ориентированный
рост экономики, курс на формирование которой
36
взят Правительством РФ.
В третьей главе выпускной квалификационной работы показаны
основные источники формирования затрат экологического назначения.
Проанализированы тенденции сокращения бюджетных затрат на охрану
окружающей среды. Сделаны акценты на правовых аспектах проблемы
использования платежей за негативное воздействие на окружающую среду,
включая отказ от целевого использования средств, поступавших в бюджет в
качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду. Показана
значимость экологических фондов в деле финансирования природоохранных
мероприятий, высказано предложение по восстановлению данного элемента
механизма финансирования экологического регулирования. Высказаны
предложения по возможному совершенствованию финансового механизма
реализации природоохранных мероприятий. Отмечены основные трудности
включения стимулирующего эффекта в экономический механизм
рационального природопользования и охраны окружающей среды.
36
Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на
период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012). URL:
http://www.kremlin.ru/events/president/news/15177.
71
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, муниципальное управление в сфере охраны
окружающей средыявляется видом экологического управления, органично
встроенным в общую систему организации деятельности по охране
окружающей среды.
Природоохранные полномочия должны осуществляться органами
местного самоуправления с учетом экологических интересовнаселения, а
точнее в целях защиты таких интересов при ведениина территории
муниципального образования любой деятельности,влияющей на состояние
окружающей среды.
Устойчивое развитие территорий обеспечивается управлением со
стороны человека. На уровне муниципального образования необходимо
таким образом планировать развитие территории, чтобы учесть
распределение и перераспределение антропогенных нагрузок по видам
использования экологических ресурсов с целью улучшения качества
природной среды и избежать возникновения экологических проблем.
Добитьсяэтого можно путём совершенствования экологической политики на
сбалансированной и комплексной основе.
Муниципальная экологическая политика должна служить целям
утвержденияэкологического императива в широком смысле, отстаивать
публичные экологическиеинтересы, отразить гарантии их соблюдения и
сформировать правовой механизм ихреализации.
Используя комплексный подход при планировании развития
поселений, можно создать культурный и управляемый ландшафт, в котором
человек не вступает в противоречие с протекающими в нёмприродными
процессами (самовосстановления, саморегуляции, самоочищения и т.д.),
аподдерживает и направляет их в нужном направлении.