12
подразумевают её осуществление в рамках таких более широких понятий,
как "национальная политика в целях устойчивого развития", "сотрудничество
в области охраны окружающей среды", "совместные действия в области
экологической безопасности", "взаимодействие в области экологической
безопасности"
7
.
Под эколого-правовой политикой понимают систему законодательных,
административных и экономических мер, принимаемых государством
(государствами) для решения экологических проблем
8
.
В документах международного права окружающей среды имеются
такие специальные термины, как: "политика в отношении лесов", "политика в
области пространственного планирования", "политика в области
предупреждения и борьбы с загрязнением водных ресурсов", "политика <...>
в целях сведения к минимуму ущерба, наносимого здоровью людей и
окружающей среде опасными и другими отходами".
Собственно термин государственная экологическая политика в
российском законодательстве отсутствует. Он применяется в подзаконном
акте - в распоряжении Правительства Российской Федерации от 10.07.01 №
910-р «О программе социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу». Само же определение не
приводится.
Законодатель на федеральном уровне именует государственную
экологическую политику, как: "единая государственная политика в области
экологии", "единая государственная политика в области охраны окружающей
среды и обеспечения экологической безопасности", "федеральная политика в
области экологического развития Российской Федерации".
Законодательно также закреплены термины "единая государственная
политика в области охраны атмосферного воздуха", "федеральная политика в
7
Трудова О.В., Яковлев Э.Ю. Исходные теоретические основания конституционно-правового
исследования экологической сферы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 23. С. 38 - 40.
8
Ермолина М. А. Концепция устойчивого развития: общие принципы и подходы. Юридическая мысль.
(СПб) 2003 № 2 (15), С. 80-89.
13
области государственного экологического регулирования процесса
уничтожения химического оружия" и другие
9
.
Экологическая политикагорода Рязани - это совокупность (свод)
принципов, целей и направлений для совершенствования деятельности по
охране окружающей природной среды и обеспечению экологической
безопасности населения муниципального округа.
Целью экологической политики является снижение негативного
воздействия на окружающую среду и сохранение здоровья населения
муниципального образования, научное обоснование приоритетов, принципов
и механизмов их реализации, обеспечивающих экологическую безопасность,
высокий уровень здоровья населения и качество окружающей среды.
Для достижения целей экологической политики на уровне
муниципалитета необходимо, чтобы были:
–определены и обоснованы приоритеты, принципы и индикаторы
экономического и правового механизмов управления, обеспечивающих
поэтапное улучшение качества окружающей природной среды;
–проанализированы проблемы современного природопользования и
предложены приоритеты, принципы и индикаторы его максимализации на
основе экологического планирования;
–определены приоритеты, принципы и индикаторы снижения влияния
экологического фактора на здоровье населения, основанные на управлении
рисками, компенсации и возмещении ущерба от вреда здоровью;
–определены приоритеты, принципы и индикаторы сохранения и
восстановления биологического разнообразия в условиях высокой
антропогенной нагрузки на экосистемы муниципального округа;
–проранжированы приоритеты реализации экологической политики с
участием общественности;
9
Савин А.В. Административно-правовой статус субъектов государственного экологического контроля в
Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 11. С. 64 - 71.
14
–определены базовые индикаторы реализации приоритетов
экологической политики;
–предложены механизмы реализации приоритетов экологической
концепции
10
.
Положения экологической политики должны быть основаны на
принципах достоверности и научной обоснованности, законности, полноты,
комплексности, региональной специфичности, преемственности, гласности,
учета общественного мнения.
Системообразующими факторами экологической политики
определены: экономический, антропогенная нагрузка на окружающую среду,
состояние здоровья населения.
1.2. Нормативно-правовые основы муниципальной экологической
политики
Законодательство является важнейшим фактором региональной
экологической политики. С одной стороны, ее формирование должно
осуществляться с соблюдением норм федерального законодательства,
регулирующего природоохранную компетенцию органов государственной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
11
. С другой
стороны, неотъемлемым компонентом и условием реализации региональной
экологической политики является наличие собственной нормативно-
правовой базы регионального и муниципального уровня, содержание
которой, в свою очередь, прямо зависит от федерального правового
регулирования в сфере охраны окружающей среды.
Однако характерной особенностью федерального экологического
законодательства стала его нестабильность в части разграничения
природоохранных полномочий органов государственной власти Российской
10
Велиева Д.С. Экологическая информация: проблемы дефиниции и дифференциации //
Конституционное и муниципальное право. 2010. № 18. С. 22–25.
11
Ястребов А.Е. Актуальные проблемы судебной защиты конституционных экологических прав граждан
// Конституционное и муниципальное право. 2009. № 12. С. 23–28.
15
Федерации и субъектов Российской Федерации, а также и в части объема
полномочий органов местного самоуправления. В последние годы был
принят ряд законов, содержащих взаимоисключающие подходы к
регулированию управленческой компетенции на всех уровнях власти;
соответственно менялись и границы регионального и муниципального
нормативно-правового регулирования. Последняя версия административной
реформы отражена в Федеральном законе от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с
совершенствованием разграничения полномочий», с принятием которого
были существенно расширены полномочия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной
окружающей среды и признаны утратившими силу нормы, регулирующие
муниципальный экологический контроль
12
.
Разработка и внедрение отдельных направлений региональной
экологической политики подразумевает поддержание ранее разработанных
документов и рекомендаций в актуальном состоянии, соответствующем
требованиям действующего федерального законодательства.
Объем вопросов местного значения природоохранной
направленностинеоднократно менялся и в муниципальном законодательстве
(Закон РФот 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении в Российской
Федерации»,Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих
принципахорганизации местного самоуправления в Российской
Федерации»,Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципахорганизации местного самоуправления в Российской
Федерации»
13
), чтопроисходило по мере изменения представлений
законодателя о содержании местного самоуправления.
12
Кичигин Н.В. Правовые проблемы формирования регионального и местного законодательства о
муниципальном экологическом контроле // Экологическое право. № 1. 2014.
13
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2015) // «Российская газета». 8 октября 2003 г.
№202.
16
В целом, законодательство поддерживает экологическую
составляющую в деятельности органов местного самоуправления, однакоэта
линия не является последовательной, и потому правовое обеспечение
муниципального управления в сфере охраны окружающейсреды остается
важным направлением формирования и реализациигосударственной
экологической политики.
В настоящее время поиск вариантов оптимального
распределенияполномочий между органами государственной власти
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
органамиместного самоуправления, вероятно, еще не завершен, и
динамичность законодательного обеспечения обусловливает
актуальностьправовых исследований в данной сфере.
При определении круга вопросов местного значения для
муниципального образования каждого вида законодатель предположительно
исходил из того, какие именно вопросы на каком уровнеместного
самоуправления могут решаться наиболее эффективно.
Решение всех перечисленных природоохранных вопросов местного
значения является для муниципальных органов одновременно ихправом и
обязанностью.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
14
в статье
7фрагментарно дублирует нормы ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», но крометого содержит
и ряд других положений о природоохранной компетенции муниципальных
органов.
Во-первых, это их обязанности, корреспондирующие экологическим
правам граждан. Представление о содержании этих обязанностей можно
получить из формулировок соответствующих правграждан и общественных
объединений (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12).
14
Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 12.03.2016) «Об охране окружающей среды» //
«Российская газета», № 6, 12.01.2002.
17
Во-вторых, органы местного самоуправления
осуществляютэкологическое просвещение, в том числе информирование
населенияо законодательстве в области охраны окружающей среды и
экологической безопасности (п. 2 ст. 74).
КромеФЗ «Об охране окружающей среды»,
природоохраннаякомпетенция органов местного самоуправления
устанавливаетсянормами других природоохранных и природноресурсовых
законов(«Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых
природных территориях», «Об отходах производства и потребления»,
Земельный, Лесной и Водный кодексы, Законы «О недрах», «О
животноммире» и др.).
К полномочиям органов местного самоуправления вобласти
функционирования, развития и охраны курортов, лечебнооздоровительных
местностей и природных лечебных ресурсов относится контроль за
рациональным использованием и охранойприродных лечебных ресурсов,
лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей
компетенции (ст. 6Федерального закона «О природных лечебных ресурсах,
лечебнооздоровительных местностях и курортах»).
Существенно то обстоятельство, что с точки зрения муниципального
законодательства все те природоохранные полномочияорганов местного
самоуправления, которые установлены за пределами (сверх) вопросов
местного значения, относятся к отдельным государственным полномочиям.
По общему правилу, наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями Российской
Федерацииосуществляется федеральными законами, отдельными
государственными полномочиями субъектов Российской Федерации —
законамисубъектов Российской Федерации; наделение иными нормативными
правовыми актами не допускается.
Следовательно, невозможноосуществить легитимную передачу
природоохранных полномочийфедеральных или региональных органов
18
муниципальным органамсоглашениями или какими-либо другими
способами, кроме как федеральным или региональным законом.
Практиканаделения органов местного самоуправления отдельными
федеральными полномочиями в области охраны окружающейсреды
отсутствует.
В то же время, намечается тенденция делегирования субъектами
Российской Федерации отдельных своих природоохранных полномочий
муниципальным образованиям.
В Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей
среды», в котором закреплено осуществление в Российской Федерации
муниципального контроля в области охраны окружающей среды, в декабре
2005 г. были внесены изменения, направленные на совершенствование
разграничения полномочий. В частности, упразднены положения,
определяющие: статус субъекта муниципального экологического контроля,
осуществляемого на территории муниципального образования; деятельность
органов местного самоуправления по проверке соблюдения нормативных
правовых актов в области охраны окружающей среды на местном уровне. В
результате этого деятельность органов муниципального экологического
контроля была сужена и в настоящее время носит в значительной степени
декларативный характер. При этом муниципальные образования в
значительной степени были лишены самостоятельности при организации и
осуществлении муниципального экологического контроля на
соответствующей территории.
Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды
общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и
физических лиц является одним из принципов охраны окружающей среды
Отсутствие официально утвержденного порядка проведения общественного
контроля приводит к невозможности осуществления независимых проверок
соблюдения экологического законодательства. Если проверяемые
предприятия обоснованно отказывают представителям общественности в
19
предоставлении документов и в доступе на объекты, то любые документы,
составленные общественными представителями от своего имени, не имеют
силы полноценных доказательств в административном или гражданском
процессе. В этой связи, необходимо детализированное правовое
регулирование указанных вопросов в ведомственных нормативных актах
МПР РФ, Ростехнадзора.
На основании анализа федерального законодательства можно сделать
вывод о том, что легальным и неоспоримым механизмэкологического
контроля, осуществляемого органами местного самоуправления, может быть
в случае делегирования осуществлениячасти полномочий органами
государственной власти, например,субъектом Российской Федерации.
Является открытым не только вопрос о правомерности осуществления
в настоящее время муниципального экологического контроляи легитимности
действий муниципальных инспекторов, но и вопросо компетенции органов
местного самоуправления по привлечениюнарушителей экологического
законодательства к юридической ответственности, прежде всего
административной.
В юридической литературе отмечается, что в настоящее времяорганы
местного самоуправления в условиях действия Кодекса обадминистративных
правонарушениях Российской Федерации не могут осуществлять в полном
объеме функции муниципального экологического контроля в связи с тем, что
уполномоченные представителимуниципалитетов, их должностные лица не
вправе составлять протоколы об экологических и связанных с ними
правонарушениях и,соответственно, привлекать правонарушителей к
административнойответственности
15
.Между тем фактическая отмена
полномочий органов муниципальной власти по составлению
административных протоколов обэкологических правонарушениях и
привлечению правонарушителейк административной ответственности,
15
Винокуров А.Ю. Административно-правовое регулирование государственного экологического
контроля // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 78
20
которые, по сути, являютсяважнейшими в области осуществления
природоохранительной деятельности муниципалитетов, поставила органы
местного самоуправления в условия, что для привлечения правонарушителя
к административной ответственности муниципалитетам придется
составлятьакты проверок, фиксируя в них экологические правонарушения,
выдавать предписания и направлять соответствующую информацию
вгосударственные, в т.ч. правоохранительные, органы для принятияими мер
воздействия к правонарушителям.
Таким образом, наделение муниципальных структур конкретными
административно-процессуальными правами в рамках передачи субъектом
Федерации полномочий по осуществлению государственного экологического
контроля не соответствует федеральномузаконодательству. В конечном
счете, легитимность такой передачиможет быть обеспечена только
соответствующим прямым дозволением закона (наиболее вероятно — КоАП
РФ). В противном случаевся схема наделения органов местного
самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями останется
крайне неустойчивой,особенно если учитывать то обстоятельство, что
наиболее влиятельные из них имеют административно-юрисдикционный
характер.
Такова теоретическая сторона вопроса. Однако опыт практической
реализации допускаемого законом делегирования государственных
полномочий «вниз», по-видимому, будет неоднозначным.
Здесь необходимо учитывать,что наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями в
областиохраны окружающей среды не является ординарным
юридическимдействием, поскольку нередко сопряжено с вторжением в
смежныеотрасли законодательства, чаще всего — в административное,
вследствие чего возникают ситуации спорности соответствующих
нормативных правовых актов.
21
Помимо реализации собственных и переданных управленческих
полномочий, влияние местного самоуправления на экологическую ситуацию
возможно косвенным образом — например, черезмеханизмы участия в
деятельности государственных природоохранных органов.
1.3. Программно-целевой метод как инструмент муниципальной
экологической политики
Органы местного самоуправления являются субъектами
природоохранной деятельности, что следует из определения охраны
окружающей среды, закрепленного в ст. 1 Федерального закона "Об охране
окружающей среды". Ответственность органов местного самоуправления за
обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической
безопасности на соответствующих территориях является принципом охраны
окружающей среды (ст. 3 Закона "Об охране окружающей среды").
Согласно статьям 14 - 16 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
природоохранная деятельность органов местного самоуправления
осуществляется преимущественно в сферах обращения с отходами, охраны
зеленых насаждений, создания особо охраняемых природных территорий,
организации и осуществления мероприятий по защите населения и
территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" относит к
полномочиям органов местного самоуправления в сфере отношений,
связанных с охраной окружающей среды, организацию мероприятий по
охране окружающей среды в границах муниципального образования,
организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и
промышленных отходов, а также их обязанности, относящиеся к
экологическим правам граждан. Органы местного самоуправления и