14
Под эффективностью государственно-правового регулирования в сфере
физической культуры и спорта нами предлагается понимать соотношение
между достигнутым результатом в виде повышения степени развития
физической культуры и спорта и использованными для этого ресурсами.
Результатом эффективности государственного регулирования в сфере
физической культуры и спорта на уровне Российской Федерации является
развитие всех видов спорта и физической культуры на всей территории
России. К ресурсам, которыми располагает государство для достижения
данной цели, можно отнести финансовые, политические, кадровые и др.
Важнейший инструмент, влияющий на развитие физической культуры
и спорта в регионах и в стране в целом, — финансовый. Сегодня вопросы
финансирования физической культуры и спорта закреплены за всеми тремя
уровнями бюджетной системы, но основная нагрузка приходится на
бюджеты субъектов Федерации
4
. Таким образом, можно говорить о низкой
степени вовлечённости федеральных органов исполнительной власти в
финансирование спорта и физической культуры в стране, при том что они
определяют основные направления государственной политики в данной
сфере, обязательные, в том числе для субъектов Федерации. Считаем, что это
является препятствием для повышения эффективности государственной
политики по данному направлению.
Анализ финансовых источников показывает также наличие серьёзных
диспропорций в финансировании спорта, направленного на укрепление и
развитие здоровья каждого члена общества в целом. На наш взгляд, детский
и юношеский спорт в настоящее время финансируется в недостаточном
объёме. Громкие коррупционные скандалы в области спорта высших
достижений свидетельствуют о наличии серьёзных финансовых нарушений.
Для повышения эффективности государственно-правового регулирования в
4
Гончарова, Е. А. Государственно-правовое регулирование управления объектами физической культуры и
спорта на принципах государственно- частного партнёрства / Е. А. Гончарова // Состояние и перспективы
развития экономики в условиях неопределённости : сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф. — Уфа, 2014. — С.
59-62.
15
сфере физической культуры и спорта необходимо пересмотреть порядок
финансирования проведения спортивных мероприятий с учётом повышения
персонализации ответственности их исполнителей за нецелевое
расходование выделенных денежных средств. Пересмотр порядка
финансирования должен проводиться на всех уровнях бюджетной системы
страны с участием экспертов, государственных и муниципальных органов
власти и самоуправления, с дальнейшим внесением выработанных
изменений в действующее законодательство. В полномочия органов
исполнительной власти в области физической культуры и спорта следует
включить возможности определения приоритетных направлений спорта и
физической культуры, а также выработку рекомендаций по объёму
выделения денежных средств данным видам спорта и физической культуры.
На данный момент специальный уполномоченный орган
исполнительной власти в области физической культуры и спорта в
соответствии со ст. 6 Федерального закона «О физической культуре и спорте
в Российской Федерации» осуществляет обеспечение государственной
политики в рассматриваемой сфере общественных отношений
5
. При этом
закон не конкретизирует направления государственной политики в сфере
спорта и физической культуры, что является одной из причин низкой
эффективности законодательства, а также государственной и муниципальной
политики в сфере спорта и физической культуры.
Ранее действовавшие Основы законодательства Российской Федерации
о физической культуре и спорте в ст. 2 определяли цели и задачи
законодательства Российской Федерации, а следовательно, и
государственной политики в рассматриваемой области общественных
отношений. Согласно этой норме целью законодательства Российской
Федерации о физической культуре и спорте являлось «всестороннее развитие
человека, утверждение здорового образа жизни, формирование потребности
5
Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329- ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: https://zakonbase.ru/content/part/1064814
16
в физическом и нравственном совершенствовании, создание условий для
занятий любыми видами физической культуры и спорта, организация
профессионально-прикладной подготовки, профилактика заболеваний,
вредных привычек и правонарушений».
Пришедший на замену Основам Федеральный закон «О физической
культуре и спорте в Российской Федерации» в п. 1 ст. 1 определил цель
правового регулирования рассматриваемых общественных отношений лишь
как создание условий для развития массовых и индивидуальных форм
физкультурно-оздоровительной и спортивной работы на различных
предприятиях, в учреждениях, организациях и с различными категориями
населения
6
.
Подобный подход был заимствован из зарубежного законодательства, в
частности, во Франции предусмотрено стимулирование и развитие
физической и спортивной деятельности в качестве цели правового
регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений [18]. На
наш взгляд, это значительно сужает понимание необходимости правовой
регламентации максимально возможного числа общественных отношений в
области физической культуры и спорта в сложных условиях российской
действительности.
Безусловно, опыт зарубежных государств и всего мирового сообщества
должен учитываться в нормотворческом и законотворческом процессе
Российской Федерации касательно сферы спортивных отношений. Россия
является участницей более 200 международных соглашений и конференций,
но вместе с тем считаем, что ряд норм отдельных конвенций и соглашений
должны носить исключительно рекомендательный характер. Имплементации
международно-правовых норм в сфере спорта и физической культуры
предлагается подвергать только те нормы, которые имеют абсолютно
положительный эффект апробации опыта зарубежных государств.
6
Алексеев, С. В. Спортивное право России : учебник / С. В. Алексеев ; под ред. П. В. Крашенинникова. —
М., 2013. — 695 с.
17
К примеру, нормы Европейской конвенции о насилии и недостойном
поведении зрителей на спортивных мероприятиях, являющейся результатом
координации усилий государств-членов Совета Европы и принятой Советом
Европы в 1985 г. с целью «предупреждения и обуздания насилия и
недостойного поведения зрителей», могут найти своё отражение в
действующем спортивном законодательстве России путём выработки и
реализации специальных мер юридического характера. Этот и подобные ему
документы, принятые международным сообществом, непосредственно
направлены на обеспечение должной профилактики правонарушений в
области физической культуры и спорта, необходимость которой признана в
качестве одной из важнейших целей правового регулирования физической
культуры и спорта. Кроме того, этические принципы и моральные ценности,
провозглашённые Олимпийской хартией, Международной хартией спорта и
физического воспитания ЮНЕСКО, Спортивной хартией Европы,
несомненно, должны обеспечиваться путём закрепления во
внутринациональном законодательстве их достижения в качестве его цели. В
российском законодательстве этические принципы и моральные ценности
должны найти не только своё закрепление, но и гарантии их реализации.
Неудачен, на наш взгляд, и подход к определению задач регулирования
физической культуры и спорта в Федеральном законе «О физической
культуре и спорте в Российской Федерации», поскольку из положений таких
общепризнанных международно-правовых актов, как Международная хартия
физического воспитания и спорта 1978 г., Спортивная хартия Европы 1992 г.,
следует, что основной задачей внутринационального законодательства в
рассматриваемой сфере общественных отношений должно быть
гарантирование права граждан на занятие физической культурой и спортом, а
также функционирование системы реализации этого права, что было
закреплено в Основах законодательства Российской Федерации о физической
культуре и спорте. Даже при наличии закрепления этих прав в российском
законодательстве гарантиям их реализации отводится огромное значение при
18
оценке эффективности деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта.
В то же время следует отметить вполне естественность того факта, что
в законодательных актах отдельных субъектов Российской Федерации
вопрос о целях и задачах государственной политики разработан более
детально, чем в федеральном законодательстве.
Например, в Саратовской области принят Закон «О физической
культуре и спорте», который относит к целям государственной политики в
сфере физической культуры и спорта обеспечение здорового образа жизни
граждан, создание условий для занятий физической культурой и спортом, а к
задачам — защиту прав граждан на занятия физической культурой и
спортом; создание правовых и экономических гарантий для
функционирования и развития системы физической культуры и спорта в
области; обеспечение безопасности граждан при занятиях физической
культурой и спортом; а также условий для занятий физической культурой и
спортом в целях профилактики заболеваний и правонарушений.
В Самарской области Закон «О физической культуре и спорте» относит
к задачам обеспечение и защиту прав граждан на занятия физической
культурой и спортом, создание правовых гарантий для функционирования и
развития системы физической культуры и спорта, определение прав,
обязанностей и ответственности физических и юридических лиц в области
физической культуры и спорта, а также правовое регулирование
соответствующих общественных отношений.
С учётом вышеизложенного напрашивается вывод, что существует
определённая взаимосвязь эффективной реализации компетенции
государственных органов в сфере физической культуры и спорта с
законодательно определёнными целями и задачами государственной
политики в рассматриваемой области общественных отношений, поэтому
положения Федерального закона «О физической культуре и спорте в
19
Российской Федерации», по нашему мнению, нуждаются в серьёзной
корректировке
7
.
Предлагаем ст. 1 Федерального закона «О физической культуре и
спорте в Российской Федерации» изложить в следующей редакции:
«настоящий федеральный закон устанавливает политико-правовые,
организационные, социально-экономические и культурные основы
деятельности в области физической культуры и спорта в Российской
Федерации, определяет основные принципы и цели законодательства, а
также задачи государственной и муниципальной политики в сфере
физической культуры и спорта».
В этих целях необходим анализ источников информации о состоянии
физической культуры и спорта в Российской Федерации и её субъектах,
предоставляющие данные о степени их развития по различным видам спорта,
сайты федераций спорта, выкладывающих статистику о количественных и
качественных характеристиках, достижениях и развитии конкретного вида
спорта.
У каждой федерации спорта России и её субъектов функционируют
свои сайты .
Анализ структуры и содержания данных сайтов позволяет выявить
следующие особенности:
1. Сайты федераций спорта, как правило, содержат сведения о
контактах, структуре управления, истории, о планируемых и прошедших
мероприятиях и другую информацию. Тем не менее ими слабо отражается
взаимосвязь и взаимодействие государственных органов власти и органов
местного самоуправления.
2. Не все сайты федераций спорта содержат доступ к нормативно-
правовым актам, регламентирующим их деятельность. Положительным
примером для всех федераций спорта является, например, то, что на сайте
7
Гусейнов, У Ш. Особенности государственно - го регулирования и саморегулирования в области
профессионального спорта / У. Ш. Гусейнов, Т. Д. Садовская // APRIORI. Серия: Гуманитар. науки. — 2013.
— № 1. — С. 29.
20
РФС содержится информация об учредительных документах данной
организации — Устав Общероссийской общественной организации
«Российский футбольный союз».
3. Недостаточное внимание уделено актуальному на данный момент
виду деятельности государственных органов — патриотическому
воспитанию молодёжи. Важно отметить, что субъекты Федерации
выполняют основной объём мероприятий по развитию отдельных видов
спорта в Российской Федерации. Например, деятельность Федерации
национальной борьбы курэш реализуется в Татарстане, Башкортостане и
Крыму.
Считаем, что проведённый анализ позволит в последующем
разработать сценарии развития конкретного вида спорта, построить прогнозы
по развитию вида спорта в различных субъектах России. Информация о
состоянии развития и уровне взаимосвязи спортивных федераций и
государственных органов является определяющим фактором повышения
уровня эффективности физической культуры и спорта и составляющим
элементом механизма правовой защиты субъектов спортивных
правоотношений.
Важно также учитывать, что несмотря на то, что в век
информационных технологий стремительно развивается общество, наука и
техника, всё больше людей вовлекается в сферу спорта и физической
культуры.
Процессы обработки, хранения и предоставления информации о
развитии спорта и физической культуры занимают важное место в
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Обеспечение доступа к информационным ресурсам органов власти
посредством сети Интернет позволяет обеспечить большую степень
стабильности и эффективности государственного управления в сфере
физической культуры и спорта и снизить уровень коррупции во властных
структурах, обеспечивающих развитие спорта и физической культуры.
21
Информационное обеспечение является необходимым элементом
мониторинга СМИ за состоянием развития физической культуры и спорта в
Российской Федерации и её субъектах. В российском законодательстве
закреплены возможности осуществления взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления по вопросам развития
спорта и физической культуры. Во многом благодаря тому, что существуют
как государственные, так и независимые аналитические структуры, можно
проводить широкий научный анализ факторов, связанных с развитием
физической культуры и спорта — политических связей, социально-
политической ситуации, демографических факторов и т. п.
Информационная активность сайтов администраций субъектов
Федерации, на наш взгляд, находится на должном уровне. В полном объёме
освещаются спортивные мероприятия, раскрываются их результаты. Вместе с
тем слабо освещаются проблемы финансирования, отсутствия должного
медицинского контроля за здоровьем обучающихся спортсменов, контроля за
соблюдением антидопингового законодательства и других вопросов.
Средства массовой информации являются не только средством для
распространения информации о спортивных мероприятиях и физической
культуре, но и мощным инструментом для профилактики различного рода
правонарушений в сфере спорта и физической культуры. Например, по
сообщениям о коррупционных скандалах в средствах массовой информации
должностные лица получают основания для возбуждения уголовных дел в
отношении виновных лиц.
Получение оперативной информации о состоянии физической
культуры и спорта в государстве даёт картину (образ) того, какие процессы
происходят с молодёжью, населением, обществом и государством в целом.
Чем полнее, достовернее и объективнее информация, тем лучше можно на её
основании делать выводы о проблемах физической культуры и спорта и
принимать правильные управленческие решения на государственном уровне.
22
Для органов государственной власти правильный анализ базы данных
помогает в построении моделей, прогнозов, в выработке рекомендаций.
Моделирование процессов развития физической культуры и спорта
позволяет выявить роль её основных факторов, ограничений и угроз.
Представленные модели позволят показать значение изменений социальной
политики, влияющих на развитие физической культуры и спорта.
Выводы. Эффективность государственной политики зависит от многих
факторов: от логичности и рациональности структуры законодательства,
регулирующего отношения в сфере физической культуры и спорта, от формы
государства, экономической ситуации в стране и в мире, иных политических
и экономических факторов внешнего и внутреннего характера.
Спортивное законодательство, а именно ст. 1 Федерального закона «О
физической культуре и спорте в Российской Федерации» требует
корректировки, изложенной в результатах исследования. Не менее
актуальным остаётся вопрос о пересмотре порядка финансирования
спортивных мероприятий с учётом рекомендаций органов государственной
власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации.
Автор предлагает следующие конкретные рекомендации:
1. Усилить отражение взаимосвязи и взаимодействия государственных
органов власти и местного самоуправления на сайтах федераций спорта.
2. В целях обеспечения законности, правовой ясности и
обоснованности деятельности спортивных федераций, администраций
субъектов Федерации в обязательном порядке обеспечить доступ к
нормативно-правовым актам, регулирующим спортивные правоотношения.
3. В информационном плане требуется координация спортивных
мероприятий в целях патриотического воспитания молодёжи.
23
Глава 2. Организация деятельности спортивных менеджеров
2.1 Критерии и показатели эффективности деятельности в сфере
физической культуры и спорта
Для начала обратимся к законодательству, а точнее к профильному
закону «О физической культуре и спорте в РФ»
8
(далее – закон о спорте) и,
безусловно к Трудовому Кодексу.
Закон о спорте говорит о рассматриваемых нормах в статье 16,
указывая, что общероссийские спортивные федерации имеют право
утверждать нормы, устанавливающие права и обязанности, а также
спортивные санкции для признающих такие нормы субъектов физической
культуры и спорта, но при этом только с учётом правил, содержащихся в
нормах, принятых международными спортивными организациями. Причём в
этой же статье подчёркивается, что принимаемые общероссийской
федерацией нормы могут в том числе регулировать ограничения перехода
спортсмена/тренера к другому работодателю, т.е. они могут регулировать
отношения, непосредственно связанные с трудовыми.
Однако, указанная норма чётко не определяет статус обозначенных
международных норм, а просто делает на них ссылку, не указывая, что они
являются источником регулирования труда спортсменов и тренеров. Таким
образом закон о спорте, не разрешает проблему правового положения норм
международных спортивных организаций. Давайте теперь проанализируем
положения Трудового кодекса РФ.
Как мы уже указали ст. 5 ТК РФ, определяющая источники
российского трудового права, не содержит ни единого упоминания о каких
бы то ни было нормативных актах международных (или российских)
спортивных ассоциаций как об источниках правового регулирования труда
каких-либо работников, в том числе спортсменов и тренеров. Но, помня о
8
Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» //
«Российская газета», № 276, 08.12.2007.