13
планирование в узком смысле;
принятие решения;
исполнение данного решения;
контроль и оценка достигнутого результата.
Итак, в сфере управления, «планирование» следует понимать прежде
всего как динамический процесс. Такой процесс начинается задолго до
планирования в узком, статическом смысле, в рамках которого планирование
представляет собой однократный акт рационального оформления цели.
Планирование в динамическом понимании в тенденции беспредельно.
Особенно в области стратегического планирования рассматриваемый
динамический процесс имеет тенденцию к беспрерывности, поскольку всякая
стратегическая цель, конкретизируясь, неизбежно отдаляется и как бы
опосредует себя все новыми и новыми промежуточными целями.
В специальной литературе динамический процесс планирования
подразделяют на следующие основные фазы:
инициальная, или вводная фаза (достаточно четкое осознание
«необходимости перемен»при весьма смутном понимании путей и
способов их осуществления);
концептуальная фаза (рациональное формулирование проблемы);
фаза реализации;
результативная фаза (пользование достигнутым результатом).
В этой последовательности обращает на себя внимание
односторонняя неопределенность инициальной фазы. Другими словами,
известно, когда эта фаза заканчивается (т.е. на стадии первых попыток
рационального оформления цели), но неизвестно, когда инициальная фаза
начинается.
Вторая, а именно концептуальная (собственно рациональная) фаза
планирования тоже не имеет четких границ, поскольку некоторые элементы
рациональной деятельности неизбежно возникают еще в процессе
14
инициальной фазы. С другой стороны, концептуальная фаза как неизбежное
уточнение плана часто продолжается и в процессе реализации по ходу т.н.
окончательного оформления решения.
Третья фаза планирования, а именно фаза реализации, как уже было
показано.не имеет четкой нижней границы, поскольку далеко не всегда
концептуальную деятельность возможно отделить от волевых,
распорядительных актов. В то же самое время распорядительный акт как
таковой уже может иметь некоторый положительный эффект, т.е. его можно
рассматривать и как акт четвертой (результативной) фазы.
Наконец, завершающая стадия планирования (фаза использования)
интересна прежде всего той далеко нетривиальной мыслью, что
планирование само по себе(еще до непосредственного исполнения
поставленных целей)должно приносить пользу. Более того, речь идет не
столько о пользе однократного характера, сколько о пользе долговременной.
Другая динамическая модель планирования включает в себя
следующие стадии:
1) стадия формирования плана (стадия преформации)
2) стадия утверждения плана (стадия формации)
3) стадия осуществления плана (стадия реализации)
4) стадия оценки результатов планирования
Данная модель в отличие от предыдущей позволяет более четко
отграничить понятия «планирование в узком смысле» и «планирование в
широком смысле». Так, в зависимости от поставленной задачи и имеющихся
полномочий процесс планирования может быть завершен уже на стадии
утверждения плана. В этом случае принято говорить о планировании в
собственном, или узком значении. Следующее преимущество данной
динамической модели планирования заключается в том, что она открыта для
более детальной дифференциации всего процесса. Так, данный процесс
можно подразделить, по крайней мере, на девять фаз:
1) формирование цели;
15
2) анализ поставленной проблемы;
3) поиск возможных альтернатив решения проблемы;
4) прогноз возможных результатов для каждой альтернативы;
5) оценка шансов и целесообразности каждой из альтернатив;
6) принятие решения в пользу конкретной альтернативы действий;
7) реализация принятого решения,
8) оперативный и последующий контроль за ходом реализации цели;
9) анализ допущенных отклонений в ходе ее реализации
2
.
Данный дифференцированный вариант динамической модели, на наш
взгляд. хорошо сочетается со спецификой местного самоуправления,
поскольку предполагает максимальную вовлеченность в процесс
планирования самых разных субъектов, включая и рядовых граждан и всех
наличных сил и средств МСУ в ходе реализации поставленных целей.
1.2. Понятие муниципальной информационной системы
Муниципальная информационная система предназначается для
автоматизации процессов учета и управления в едином информационном
пространстве Администрации, муниципальных учреждений и предприятий
города. Ее организация позволяет уменьшить возможность допущения
ошибки при принятии управленческого решения, более результативно
использовать бюджетные средства, и кроме того повышает результативность
работы подразделений.
Муниципальные информационные системы (МИС) можно отнести к
классу корпоративных информационных систем, которые поддерживают
информационные взаимодействия между различными структурными
подразделениями органов муниципального управления.
Комплексная автоматизированная система в муниципальном
2
Шедько, Ю. Н. Система государственного и муниципального управления : учебник для бакалавров / Ю. Н.
Шедько. — М. : Издательство Юрайт, 2015. —с. 422
16
управлении представляет собой набор автоматизированных
информационных систем различных служб и подразделений органов
государственной власти и местного самоуправления, интегрированных
между собой и позволяющих повысить эффективность управления
инфраструктурой муниципального образования в целом. Назовем этот
комплекс муниципальной информационной системой.
В отличие от традиционных бизнес-структур, где основные потоки
информации цифровые, в муниципальных структурах основным элементом
информации является документ. Это накладывает свои особенности на
разработку информационных технологий государственных органов:
центральной системой здесь должна быть система документооборота.
Хотя в своей деятельности органы государственной и муниципальной
власти используют огромный пласт информации, в том числе
конфиденциальной, часть ее может быть представлена для открытого
доступа. Определить уровень предоставления информации, при котором
учитывались бы интересы власти и населения, задача достаточно сложная.
Основные полномочия Органов местного самоуправления (ОМСУ)
определены в 131-ФЗ
3
в виде вопросов местного значения. Федеральный
закон 210-ФЗ
4
повысил требования как к качеству предоставлению
муниципальных услуг, так и к качеству сведений, которые ОМСУ обязаны
предоставлять органам государственной власти в рамках СМЭВ. Это привело
к увеличению количества регламентированных процессов, выполняемых
Органами местного самоуправления, сокращению сроков предоставления
необходимых данных в вышестоящие органы власти, повышению
ответственности Органов местного самоуправления за результаты своей
деятельности.
Возникла реальная потребность в интеграции муниципальных
3
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст.
3822
4
Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 19.02.2018) "Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг"//Собрание законодательства РФ", 02.08.2010, N 31, ст. 4179
17
информационных систем с региональным электронным правительством.
Муниципальная информационная система — информационная
система, обеспечивающая администрацию муниципального образования
актуальной комплексной информацией для своевременного и качественного
решения вопросов местного значения и предоставления муниципальных
услуг.
Компоненты муниципальной информационной системы (МИС)
схематично представлены на рис. 1.2.
Рисунок 1.2 Компоненты муниципальной информационной системы
(МИС)
Далее разберем компоненты МИС подробнее.
1) Разработка концепции, документов и стандартов на создание,
эксплуатацию и развитие МИС, а также ее подсистем. Организационное
обеспечение Координация деятельности Администрации муниципального
образования с организациями-поставщиками и потребителями информации и
разработка распорядительных документов, регламентирующих работы по
эксплуатации МИС
2) Нормативно-правовое обеспечение. Создание нормативных актов,
определяющих правовой статус баз данных, регламентирующих
информационное взаимодействие служб и должностных лиц, которые
являются пользователями системы.
3) Программное обеспечение. Совокупность программных средств,
18
решающих задачи автоматизации соответствующих служб и ведомств
Администрации города.
4) Техническое обеспечение. Совокупность аппаратных средств и
сетей связи. Информационные ресурсы ЕЦКО Адресный реестр Сведения
действующей градостроительной документации Сведения ИСОГД Сведения
об объектах недвижимости и земельных участках и т.д.
Использование современной ИТ-системы позволяет значительно
повысить эффективность работы Органов местного самоуправления в рамках
реализации его основных полномочий, включая формирование и исполнение
бюджета, администрирование местных налогов и сборов, управление
муниципальным имуществом, муниципальный жилищный контроль.
Генеральной целью внедрения муниципальной информационной
системы является повышение эффективности управления территориальными
ресурсами муниципального образования.
Подсистема обеспечивает учет объектов недвижимости (земельных
участков и объектов капитального строительства), находящихся как в
частной, так и в муниципальной собственности. Так же здесь предусмотрена
интеграция сведений о земельных участках с публичной кадастровой картой
Росреестра для сопоставления сведений муниципального учета с данными
государственного кадастра недвижимости.
Также она предназначена для:
Учета реквизитов документов, а также копий самих документов
(решений, разрешений), возникающих в результате повседневного
исполнения администрацией муниципального образования своих
функций и предоставления муниципальных услуг.
Реестра плательщиков местных налогов и оценки налогового
потенциала по земельному налогу и налогу на имущество физических
лиц. Реестр плательщиков местных налогов формируется на основании
сведений о населении, сведений о земельных участках и сведений об
ОКС.
19
Ведения реестра муниципального имущества и учета арендных
отношений, является эффективным инструментом для управления
неналоговыми доходами МО.
Примеры первоочередных муниципальных услуг:
выдача документов (единого жилищного документа, копии финансово-
лицевого счета, выписки из домовой книги, карточки учета
собственника жилого помещения, справок и иных документов);
выдача разрешений на предоставление земельных участков для
индивидуального жилищного строительства;
выдача решений о переводе или об отказе в переводе жилого
помещения в нежилое или нежилого в жилое помещение;
прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства
и (или) перепланировки жилого помещения;
подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию,
капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на
ввод объектов в эксплуатацию.
Примеры сведений, необходимых для предоставления
государственных услуг, поставщиками которых являются Органы местного
самоуправления (предоставление этих сведений может быть
автоматизировано с помощью Муниципальных информационные систем):
сведения, содержащиеся в договорах социального (коммерческого)
найма жилого помещения;
сведения, содержащиеся в реестре похозяйственных книг;
документ, подтверждающий принадлежность земельного участка к
определенной категории земель;
документ, подтверждающий установленное разрешенное
использование земельного участка;
выписка из домовой книги.
20
Преимущества внедрения муниципальных информационных систем
представлены на рис. 1.3.
Рисунок 1.3 Преимущества внедрения муниципальных
информационных систем
Далее разберем эти преимущества подробнее.
1) Функциональные:
российское программное обеспечение по функциональным
характеристикам не уступает зарубежным аналогам, соответствует
мировым стандартам;
по соотношению цена/качество превосходит все другие системы;
система разработана в открытых кодах, это важно для интеграции с
другими уже разработанными системами, а также для внесения
изменений и дальнейшего наращивания системы силами собственных
кадров;
в комплекте поставки – неограниченное количество рабочих мест в
одной локальной сети;
нет необходимости в дальнейшем доплачивать за каждое отдельное
рабочее место.
2) Политические:
соответствует «Стратегии развития информационного общества в РФ»,
выполняет основную цель стратегии – повышение качества жизни
граждан и совершенствования системы государственного управления
21
на основе использования информационных технологий;
соответствует «Концепции формирования в РФ Электронного
Правительства» и решает 3 основные задачи электронного
правительства:
повышение открытости власти,
повышение качества и доступности услуг,
совершенствование административных управленческих
процессов в органах государственной власти и местного самоуправления.
выполняет задачи национального проекта «Доступное и комфортное
жилье – гражданам России».
3) Управленческие:
решение задач территориальной изученности;
быстрая подготовка и выдача разрешительной документации;
размещение сведений из автоматизированных систем в Интернете и
других публичных источниках;
моделирование развития территории, оценка технологических
мощностей.
4) Финансово-экономические:
официальное предоставление сведений за деньги гражданам и
юридическим лицам (пример – АИСОГД);
сокращение «лишних сотрудников». Определяется функциональная
загрузка сотрудников, и даже целесообразность наличия некоторых
отделов, самостоятельная разработка и актуализация
градостроительной документации;
снижение трудозатрат;
повышение инвестиционной привлекательности территории.
Внедрение муниципальных информационных систем обеспечит
работу всех подразделений Органов местного самоуправления в едином
информационном пространстве, позволит повысить эффективность
22
государственных и муниципальных услуг и управления основными видами
ресурсов муниципального образования. Муниципальные информационные
системы являются полноценными ведомственными информационными
системами, интегрированными в инфраструктуру регионального
электронного правительства.
1.3. Информационная технология в муниципальном управлении
Для того чтобы процесс муниципального управления был
результативным, нужна соответственная информационная база. При этом в
распоряжении мэра должно быть не многотомье статистики, а предельный
минимум показателей, отражающих причины и ожидаемые последствия
деструктивных процессов.
Зрелость информационной базы города подразумевает, прежде всего,
единство трех видов характеризующей ее информации: картографической и
иной визуальной, статистической и текстовой.
Городское управление можно считать в достаточной степени
сформировавшимся, если горожане и организации в порядке
информирования будут получать планы своих микрорайонов и общин,
доклады мэров, а молодежь — кодексы родного города.
Основная линия создания устойчивых и управляемых городов и
градосистем — неизменная диспозиция на равных правах за «круглым
столом» трех основных субъектов городского управления (горожан и их
общины, властей города, профессионалов и их сообществ).
Информационные технологии занимают все более значительное место
в современном мире — без них неосуществимо принятие надежных
обоснованных решений в политике, бизнесе, науке и других сферах жизни
как государства в целом, так и отдельных людей.
В современном обществе информация становится стратегическим
ресурсом, а информационные технологии являются одним из инструментов