24
тем, что при известных различиях оба вида публичной службы
(государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы:
понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники[45,
c. 67].
Сторонниками данной классификации является большинство
ученых. По мнению Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского,
«муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной
службе» [31, c. 54]. Основная классификация служебной деятельности,
в соответствии с которой муниципальная служба является видом
публичной службы, получила дальнейшее развитие в трудах других
ученых. Так, В.А. Козбаненко констатирует, что «понятие «публичная
служба» является более емким, объединяющим не только
государственную и муниципальную службы, но и другие виды
служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях[33,
c. 187].
К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной
службе или на службе у юридического лица публичного права.
Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по
исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных
органов и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими
органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений,
организаций и т.п.
Тогда в зависимости от природы и характера правового
отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности
можно выделить государственно-служебное и муниципально-
служебное отношения (публичное право, административное право),
отличные от частноправового трудового отношения (частное право,
трудовое право)». Сторонники второго подхода основывают свою
позицию на положениях Конституции РФ о государственном
25
устройстве и отождествлении понятий «государственная» и «публичная
служба». В Российской Федерации органы местного самоуправления,
согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов
государственной власти и, следовательно, законодательство Российской
Федерации не позволяет отнести муниципальную службу к
государственной (публичной) службе. Однако не представляется
правильным отождествлять государственную и публичную службу
Определение публичной службы следует из сочетания понятий
«служба» и «публичный» [31, c. 7].
Служба может определяться как вид общественно полезной
деятельности или как социально-правовой институт, как система
государственных органов, как профессиональная деятельность
служащих по организации и реализации полномочий государственных,
общественных и иных структур. Понятие «публичный» означает
«совершающийся в присутствии общества, публики, открытый,
гласный», а во втором значении – «общественный, находящийся в
распоряжении общества, не частный». С. Е. Чаннов определяет в
данном контексте «публичный» как «направленный на достижение
общественного блага». Таким образом, важнейшими смысловыми
доминантами являются здесь понятия государственной структуры и
общественного блага, а публичная служба должна пониматься как
социально-правовой институт, реализующий общественное право на
государственное управление. В российской системе права принято
узкое понимание публичной службы как профессиональной
деятельности по исполнению полномочий федеральных органов
исполнительной власти Российской Федерации, органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления10 . Публичная служба является собирательной
категорией, в рамках которой государственная и муниципальная служба
объединяются по принципу наличия общих определенных функций,
26
наделения служащих однородно определенным статусом, наличия
специально оговоренных условий доступа к службе, а также условий,
требований и ограничений прохождения публичной службы. По
мнению С.Е. Чаннова, публичная служба «имеет целью обеспечение
надлежащей деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления, а также их должностных лиц» [50, c. 68].
В правовом отношении публичная служба есть совокупность
юридических норм, регулирующих статус государственного и
муниципального служащего, определяющих их деятельность, порядок
поступления, продвижения по службе и ее прекращения. В.А.
Козбаненко отмечает, что понятие публичной службы «включает в себя
профессиональную деятельность по исполнению полномочий
различных субъектов права: федеральных органов и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления и образуемых ими органов, а также
публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п.
Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в
системе публичной гражданской служебной деятельности можно
выделить государственно-служебное и муниципально-служебное
отношения (публичное право, административное право), отличные от
частноправового трудового отношения (частное право, трудовое
право)» [33, c. 97].
Таким образом, понятие «публичная служба» предлагает точное
отображение содержания служебной деятельности государственных и
муниципальных служащих. Как один из институтов демократической
политической системы, публичная служба призвана обеспечивать
устойчивую взаимосвязь различных элементов государственных
отношений и политического процесса, что способствует целостности и
системности государства.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальная
27
служба является одним из видов публичной службы, наряду с
государственной службой. Законодательное закрепление института
муниципальной службы дано в ст. 2 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации», в которой категория
«муниципальная служба» определяется как профессиональная
деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе
на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения
трудового договора (контракта). Из приведенного законодательного
определения муниципальной службы можно выделить следующие
признаки[5].
Прежде всего, муниципальной службой является деятельность.
Применительно к данному понятию - это активное выполнение ряда
обязанностей на должностях муниципальной службы на основании
трудового договора (контракта). Данные обязанности устанавливаются
в целях обеспечения исполнения полномочий органа местного
самоуправления, избирательной комиссии муниципального
образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Следующий признак муниципальной службы тот, что эта
деятельность профессиональная, то есть предполагающая наличие
определенных профессиональных (специальных) знаний (образования),
необходимых для осуществления обязанностей по муниципальной
службе. За выполнение профессиональных обязанностей
муниципальные служащие получают денежное содержание из местного
бюджета (оплату труда).
Следующим признаком муниципальной службы является то, что
выполнение обязанностей по муниципальной службе осуществляется на
основании трудового договора (контракта).
Муниципальная служба имеет сходства и различия с
государственной службой, систематизированные на рисунке 5.
28
Рисунок 5 - Сходства и различия муниципальной службы с
государственной [18,с. 36].
Основными принципами муниципальной службы являются
принципы, приведенные на рисунке 6.
Рисунок 6 – Принципы муниципальной службы
29
Статей 10 ФЗ 235- ФЗ «О муниципальной службе в РФ»
установлено понятие «Муниципальный служащий», который
определяется, как гражданин, исполняющий обязанности по должности
муниципальной службы, регламентируясь муниципальными правовыми
актами [5].
Муниципальные должности представляют собой должности в
органах местного самоуправления муниципальных образований,
которые замещают депутаты, члены выборных органов
самоуправления, выборными должностными лицами местного
самоуправления, которые действуют на постоянной основе и являются
юридическими лицами, имеющими право решающего голоса [19,с. 72].
К муниципальным должностям относятся должности
председателей, заместителей председателей и аудиторов контрольно-
счетных органов муниципальных образований, согласно нормативно-
правовым актам, установленным на основании законов субъектов РФ.
Согласно статье 11 федерального закона «О муниципальной
службе в РФ» муниципальный служащий имеет право на выполнение
следующих функции (рисунок 7).
Муниципальные служащие, за исключением работников,
замещающих должность главы администрации по государственному
контракту, с предварительного письменного уведомления
представителя работодателя могут выполнять другую оплачиваемую
работу, если это не влечет за собой конфликта интересов и если иное не
предусмотрено Федеральным законом [41, с. 87].
30
Рисунок 7 –Права муниципальных служащих
В данной ситуации под конфликтом интересов понимают ситуации,
при которых личная заинтересованность служащих оказывает влияние на
объективное выполнение им обязанностей и при которой возникает
противоречие между заинтересованностью служащего и интересами граждан,
Российской Федерации, способные привести к причинению вреда этим
интересам. Под личной заинтересованностью служащего понимается
возможность получения им доходов (необоснованного обогащения) в
31
денежной или натуральной форме, материальной выгоды для служащего,
членов его семь, а также для граждан или организаций, с которыми
служащий связан финансовыми обязательствами.
Муниципальный служащий обязан:
1) соблюдать Конституцию РФ, все федеральные
конституционные законы, федеральные законы, другие нормативные
правовые акты РФ, конституции, законы и иные нормативные правовые акты
субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные
акты и обеспечивать их выполнение;
2) выполнять все установленные ему должностные обязанности в
соответствии с должностной инструкцией;
3) соблюдать права и законные интересы граждан при оказании
государственных услуг;
4) выполнять правила внутреннего распорядка, должностную
инструкцию, правила работы со служебной информацией;
5) поддерживать квалификацию, необходимую для качественного
исполнения должностных обязанностей;
6) не разглашать сведения, которые составляют государственную
тайну, а также сведения, ставшие известными служащему в результате
выполнения его должностных обязанностей, в том числе сведения, которые
касаются жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и
достоинство;
7) оберегать муниципальное имущество, в том числе
предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
8) представлять предусмотренные законодательством РФ
сведения о себе и членах семьи, а также сведения о полученных доходах и
принадлежащего ему имущества, являющегося объектами налогообложения
по налогу на имущество;
9) сообщать вышестоящим органам о выходе из гражданства РФ в
день выхода либо приобретении гражданства другого государства в день его
32
приобретения;
10) соблюдать ограничения, обязательства, запреты,
установленные требованиями к муниципальным служащим;
11) сообщать о личной заинтересованности при исполнении
обязанностей, возможной привести к конфликту интересов, и предотвращать
подобный конфликт.
Муниципальный служащий не может исполнять неправомерные
поручения, вверенные ему. При получении от руководителя поручения,
которое, по мнению работника, является неправомерным, служащий должен
представить в письменной форме руководителю обоснование
неправомерности с указанием положений нормативно - правовых актов. В
случае подтверждения руководителем этого поручения в письменной форме
служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения
неправомерного поручения служащий и давший это поручение руководитель
несут совместную ответственность в соответствии с законодательством
Российской Федерации [17, c. 117].
Выводы по 1 главе. Местное самоуправление в РФ представляет
собой форму осуществления власти народом, которая обеспечивает интересы
населения в пределах, данных ей Конституцией РФ, федеральными законами,
а в некоторых случаях, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под
свою ответственность непосредственно либо через органы местного
самоуправления с учетом исторических и других местных традиций.
Муниципальная служба должна получить правовую законодательную
основу для выделения в самостоятельную сферу профессионально-
административной деятельности, формирования муниципальных служащих в
особую профессионально-социальную группу, в которой положительными
чертами нового аппарата стали бы профессионализм, специализация,
нормативность. А такие отрицательные черты, как его сложность,
дороговизна, негибкость и коррумпированность, были искоренены.
Трудовой потенциал представляет собой совокупность
33
квалифицированных, специально подготовленных для конкретной
деятельности работников, использование которых предполагает
максимальную и целесообразную отдачу способностей.
Совокупность компонентов трудового потенциала работника
предоставляет возможность ему действовать в той или иной мере
производительно. Способности трудового потенциала, благодаря которым
удовлетворяются потребности личности, называются функциями трудового
потенциала.
Таким образом, система нормативно – правового регулирования прав и
обязанностей муниципальных служащих на территории РФ сформирована
исходя из законодательства всех звеньев правовой системы РФ, и определят
систему функций муниципальных служащих.