6
СОДЕРЖАНИЕ
Введение……………………………………………………………………
7
Глава 1. Методологические аспекты управления развитием
туризма.………............................................................................................
9
1.1 Государственное регулирование туристской деятельности:
понятие и принципы....................................................................................
9
1.2 Отечественный и зарубежный опыт государственного
регулирования в туризме ………………...................................................
16
1.3 Признаки регионального туризма. Обоснование необходимости
регулирования туризма на региональном уровне………………………
31
Глава 2. Анализ региональной системы управления
туризмом………………………………………….……………………….
38
2.1 Принципы управления туристической сферой в Республике Крым
38
2.2 Существующее положение и основные проблемы развития
туризма в Республике Крым……………………………………………..
43
2.3 Существующее положение и основные проблемы развития
туризма в Керченском городском округе……………………………….
54
Глава 3. Разработка стратегических мероприятий по развитию
туризма на региональном (муниципальном) уровне в Республике
Крым……………………………………………………………………..
65
3.1 Разработка модели кластеризации крымских дестинаций…………
65
3.2 Разработка проекта Концепции стратегического управления
развитием туризма в Керченском городском округе………………..
73
Заключение………………………………………………………...........
86
Список использованной литературы……………………………….
89
7
ВВЕДЕНИЕ
Туризм в современное время занимает в экономике муниципального
образования особое место. Настоящая, зачастую сложная социально-
экономическая ситуация в муниципальных образованиях способна измениться
в случае полного и рационального использования собственного ресурсного
потенциала. Для этого необходимо создать условия, способствующие
саморазвитию территории. Туризм способен сыграть в этом процессе
решающую роль посредством создания и развития туристской индустрии,
саморазвития муниципального образования за счет своего собственного
природного богатства и туристско-рекреационных ресурсов.
Все это требует пересмотра основ регулирования туристской сферы,
поиска новых форм и средств развития туризма на муниципальном уровне.
Важно отметить, что развитие сферы туризма должно происходить за
счет тех видов и форм туризма, которые в полной мере могут использовать
туристский потенциал территории.
Интересным в связи с этим является изучение опыта различных
территорий по продвижению новых, инновационных форм развития туризма.
Целью данного исследования является разработка предложений по
управлению развитием туризма на муниципальном уровне, где имеются
туристские ресурсы (на примере г. Керчи, как одного из потенциально
развивающихся туристских центров Крыма).
Объектом исследования – система управления туризмом в комплексе с
его инфраструктурой на муниципальном уровне с учетом изменения положения
города Керчи, его роли как транспортного коридора в Крым.
Предмет исследования – организационно-экономические отношения,
возникающие в процессе управления развитием туризма между
муниципальными органами управления и субъектами хозяйствования.
Существующее положение и основные проблемы развития туризма в городе
Керчь.
8
Вышепредставленная цель выпускной квалификационной работы
предусматривает решение следующих задач:
- исследовать отечественный и зарубежный опыт государственного
регулирования в туризме;
- изучить место и роль регионального управления в развитии туризма;
- проанализировать государственное регулирование туристской
деятельности: понятие и принципы;
- изучить отечественный и зарубежный опыт государственного
регулирования в туризме;
- выявить признаки регионального туризма;
- провести анализ региональной системы управления туризмом;
- разработать стратегические мероприятия по развитию туризма на
региональном (муниципальном) уровне в Республике Крым.
Методологической и теоретической основой данного исследования
являлись труды российских и западных ученых, нормативно-методические
документы по вопросам туризма, информационно-аналитические материалы,
программы развития туризма в Крыму, статистические данные социально-
экономического развития города Керчь отчеты Администрации города Керчь
по вопросам рекреационной деятельности; интернет-ресурсы, а также
результаты социологического исследования общественного мнения
относительно проблем и направлений развития туризма в муниципальном
образовании городской округ Керчь Республики Крым.
В ходе исследования применялись методы системного подхода,
логического обобщения, диалектический, сравнительный, историко-
эволюционный анализ, статистической отчетности, графический метод.
9
Глава 1. Методологические аспекты управления развитием
туризма
1.1 Государственное регулирование туристской деятельности:
понятие и принципы
После политического кризиса на Украине в начале 2014 года население
Крыма приняло судьбоносное решение — воссоединиться с Российской
Федерацией. Сегодня это полноправный регион нашей страны, не лишенный,
однако серьезных проблем. Переходный период, представляющий из себя
постепенную интеграцию новых субъектов (Республики Крым и г.
Севастополя) в правовую, экономическую и политическую сферы России,
крайне важный момент для дальнейшего развития полуострова. Вместе с тем,
среди первостепенных задач стоит решение вопроса стратегического развития
одной из самых перспективных статей бюджета Республики Крым, а теперь и
России в целом — туризма.
Анализ последних исследований и публикаций в научной литературе за
последний год появилось множество публикаций, в которых представлены
результаты, как комплексных исследований туристско-рекреационного
комплекса Республики Крым, так и отдельных аспектов развития туристской
сферы данного региона. Среди прочих можно выделить монографию
«Концепция развития туристско-рекреационного потенциала Крыма» под
редакцией проф. Лайко М.Ю. [9], в которой представлен глубокий анализ
инфраструктурных составляющих индустрии гостеприимства и туризма
Республики Крым и предложены научно-методические основы модернизации
неэффективных в настоящее время объектов. В монографии исследуются
возможности повышения эффективности работы гостиничных предприятий на
основе внедрения методик управления доходами, сегментации,
прогнозирования, работы с каналами распределения; предлагаются механизмы
совершенствования транспортно-логистической составляющей туристско-
рекреационной сферы Республики Крым на основе создания региональной
управляющей компании на базе государственно-частного партнерства;
10
представлена концепция устойчивого развития туристско-рекреационного
потенциала Крыма [9].
Следует заметить, что научные разработки значительно способствуют
повышению эффективности развития туристско-рекреационного комплекса
Республики Крым. Однако в виду динамично меняющейся экономической
среды, а также на основе исследования результатов функционирования
туристского сектора полуострова в составе РФ необходимо дальнейшая
разработка и исследование основных проблемных вопросов такого
стратегически важного для Крымского полуострова сектора экономики как
туризм.
Эффективному развитию туризма в Крыму во многом мешает отсутствие
четкого государственного регулирования развития туризма, в первую очередь
на муниципальном уровне, недостаточный, в сравнении с другими
признанными туристскими районами России, уровень инфраструктуры. Анализ
отечественной литературы и практики показал отсутствие системного подхода
и научной методологии обоснования характера и степени государственного
регулирования туризма.
Государственное регулирование развития туризма — это воздействие
государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную
конъюнктуру для обеспечения нормальных условий функционирования
рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических
приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы. Это
сложный процесс, включающий в себя процедуру разработки государственной
политики регулирования развития туризма, обоснования ее цели, задач,
основных направлений, выбора инструментов и методов ее проведения.
Содержание государственного регулирования развития туризма
определяется целями, стоящими перед государственными органами, а также
теми инструментами, которыми располагает государство при проведении этой
политики. Следует также отметить, что в некоторых странах государственная
политика в сфере туризма зачастую не выделяется, а интегрируется в политику
других секторов экономики, например, в производственную политику,
11
политику платежного баланса и т.д. Однако при таком подходе неизбежно
теряется целевая направленность регулирования развития туризма.
Основные цели, задачи, принципы и направления государственной
политики РФ в сфере туризма определены в Федеральном законе "Об основах
туристской деятельности в Российской Федерации" от 24.11.1996 N 132-ФЗ
(действующая редакция, 2016), а также в Концепции федеральной целевой
программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской
Федерации (2011 - 2016 годы)", утвержденной распоряжением Правительства
Российской Федерации от 19 июля 2010 г. № 1230-р.
Глава II Федерального Закона "Об основах туристской деятельности в
Российской Федерации" «Государственное регулирование туристской
деятельности» является, по существу, сердцевиной этого правового акта.
Именно здесь заявлены наиболее важные законодательные установления: о
месте туризма в экономике страны, о принципах государственного
регулирования туристской деятельности, о целях, приоритетных направлениях
и способах государственного регулирования сферой туризма. Так, в статье 3 п.1
указывается, что государство признает туристскую деятельность одной из
приоритетных отраслей экономики Российской Федерации. В норме закона
заявлено, что туризм — отрасль экономики и что этой отрасли придается одно
из первенствующих значений.
Также формулируются принципы государственного регулирования
туристской деятельности. Закон возлагает на государство обязанности
содействовать туристской деятельности и создавать благоприятные условия для
ее развития, определять и поддерживать направления самой туристской
деятельности (т.е. делать выбор, по каким направлениям развивать
отечественный туризм), формировать представление о Российской Федерации
как стране, благоприятной для туризма, осуществлять поддержку и защиту
российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединения.
Среди основных целей государственного регулирования туристской
деятельности в ст. 4 п.1 Федерального Закона "Об основах туристской
деятельности в Российской Федерации" «Государственное регулирование
12
туристской деятельности» указаны: обеспечение прав граждан на отдых,
свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана
окружающей природной среды; создание условий для деятельности,
направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; развитие
туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении
путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и
граждан Казахстана, развитие международных контактов, сохранение объектов
туристского показа, рациональное использование природного и культурного
наследия.
При этом в ст. 4 п.2 Федерального Закона "Об основах туристской
деятельности в Российской Федерации" «Государственное регулирование
туристской деятельности» определяется, что приоритетными направлениями
государственного регулирования туристской деятельности являются
«...поддержка и развитие внутреннего туризма, въездного туризма, социального
туризма, детского туризма и самодеятельного туризма».
В статье 4 п. 3 Федерального Закона "Об основах туристской
деятельности в Российской Федерации" определены способы государственного
регулирования туристской деятельности. К ним относятся:
- определения приоритетных направлений развития туризма в Российской
Федерации;
- нормативного правового регулирования в сфере туризма;
- разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и
региональных программ развития туризма;
- содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и
мировом туристских рынках;
- защиты прав и интересов туристов, в том числе оказания им экстренной
помощи, а также обеспечения их безопасности;
- содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;
- развития научных исследований в сфере туризма;
- классификации объектов туристской индустрии;
- формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;
13
- информационного обеспечения туризма;
- создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
- оказания государственных услуг в сфере туризма;
- взаимодействия с иностранными государствами и международными
организациями в сфере туризма, в том числе через представительства
уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа
исполнительной власти за пределами Российской Федерации [2].
Каждый из перечисленных в Федеральном Законе "Об основах
туристской деятельности в Российской Федерации" направлений и способов
государственного регулирования туристской деятельности представляет собой
крупное явление, влекущее принятие законодательных и иных правовых актов,
развивающих и расширяющих предмет правового регулирования, каким
выступает туристская деятельность. При этом каждый из этих способов имеет
свой круг, свою характеристику отношений, возникающих в государственном
регулировании того или иного направления туристской деятельности.
М.В.Ковтун отмечает, что именно государство должно проводить
целенаправленную, последовательную и эффективную туристскую политику.
Однако четких ответов на вопросы, кто должен ее вырабатывать, кто
проводить, какая она должна быть и что это такое «туристская политика», как
правило, не следует. Не нашла эта проблема отражения и в работах ученых,
занимающихся проблемами теории туризма. Вместе с тем по причине
отсутствия планомерной туристской политики страдает не только теория, но и
практика государственного управления и регулирования туризма [10].
Обеспечение успешной реализации комплексного развития туризма
напрямую зависит от правильного выбора методов государственного
регулирования отрасли. Постановлением Правительства Российской Федерации
утверждена от 15 апреля 2014 г. №317 Государственная программа развития
культуры и туризма на 2013–2020 годы». Разработчиком программы является
Министерство культуры. Целями госпрограммы являются реализация
потенциала российской культуры как духовно-нравственной основы развития
личности и общества, а также развитие туризма.
14
Достижение указанных целей предполагается путём решения следующих
задач:
- сохранение культурного и исторического наследия народа, обеспечение
доступа граждан к культурным ценностям и участию в культурной жизни,
реализация творческого потенциала нации;
- повышение качества и доступности услуг в сфере внутреннего и
международного туризма;
- создание благоприятных условий устойчивого развития сферы культуры
и туризма.
Государственная программа реализуется в три этапа: первый этап —
2013–2014 годы, второй этап — 2015–2018 годы, третий этап — 2019–2020
годы [5].
Концепцией федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и
въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)", утвержденная
распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2010 г. №
1230-р обозначено, что Российская Федерация обладает высоким туристско-
рекреационным потенциалом, на ее территории сосредоточены уникальные
природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового
культурного и исторического наследия, проходят важные экономические,
спортивные и культурные события. Во многих регионах представлен широкий
спектр потенциально привлекательных туристских объектов, развитие которых
невозможно без создания всех видов базовой инфраструктуры [6].
Однако туристский потенциал страны используется далеко не в полной
мере. Согласно прогнозу Всемирной туристской организации Россия при
соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры способна
принимать в год до 40 млн. иностранных туристов. Потенциально к 2020 году
Российская Федерация может войти в первую десятку самых популярных
стран, посещаемых туристами.
Действительно, туризм с начала XX века стал одним из ведущих
направлений социально-экономической, культурной и политической
деятельности большинства государств и регионов мира, а туристская индустрия
15
— неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального
поведения значительной части населения.
Эффективное функционирование системы туризма невозможно без
планирования, регулирования, координации контроля со стороны структур,
ответственных за его развитие. Это обуславливает необходимость разработки и
реализации туристической политики.
Любое государство, которое выходит на международный рынок
туристических услуг, вступает в конкурентные отношения с другими
государствами. От того, как ведется туристическая политика в государстве,
насколько она эффективна и как она реализуется, зависит положение
государства на рынке международного туризма.
Таким образом, цели туристической политики, проводимой государством,
зависят от определенных экономических, политических, исторических условий,
которые сложились в процессе развития страны и функционирования
туристской индустрии.
Совершенствование системы государственного регулирования в туризме
требует новых подходов, более полно отвечающих изменившимся социально-
экономическим условиям, целям, принципам и задачам осуществления
туристской деятельности. Сегодня необходимо усилить роль государства в
регулировании взаимодействий между органами исполнительной власти и
организациями, действующими в сфере туризма.
Только в последнее время были приняты кардинальные меры для
эффективного развития туризма в Российской Федерации. Целями
реформирования туристской отрасли определяются: превращение туризма в
доходную отрасль экономики путем создания высокорентабельной индустрии
туризма, способной производить и реализовывать качественный,
конкурентоспособный туристский продукт для международного туристского
рынка; развитие туристской инфраструктуры; сохранение и рациональное
использование культурно-исторических и природно-рекреационных ресурсов;
обеспечение доступности туристских ресурсов для всех слоев населения,
максимальное удовлетворение потребностей в туристских услугах; повышение