16
эффективности взаимодействия государственных и частных структур в сфере
туризма; развитие малого и среднего предпринимательства в сфере туризма.
Для реализации поставленных целей необходимо решить следующие
задачи: активизация государственной политики в области туризма;
совершенствование системы регулирования туристской деятельностью;
дальнейшее развитие правовых, организационных и экономических основ
индустрии туризма; защита туристского рынка путем предоставления
налоговых льгот, государственных гарантий и иных мер государственной
поддержки; обеспечение безопасности туристов; формирование имиджа
регионов и страны в целом как привлекательного туристского рынка;
совершенствование системы информационного обеспечения; углубление
научных исследований в области туризма и др.
Таким образом, туристская политика должна рассматриваться как
составная часть общей политики государства в приложении к туризму, как
деятельность, тесно связанная с экономикой, социальной сферой, культурой,
экологией и другими общественно значимыми сферами. Говоря о значении
туристской политики для общества, известный специалист в этой отрасли
Д.Л.Энджел отмечает, что «высшей целью туристской политики является
интеграция экономических, политических, культурных, интеллектуальных и
общественных благ, создаваемых туризмом, применительно к людям,
направлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения
укрепления мира и благосостояния» [11].
1.2 Отечественный и зарубежный опыт государственного регулирования в
туризме
Нередко туризм оказывался в разных странах тем рычагом,
использование которого позволяло оздоровить всю национальную экономику
страны. Во многих странах туризм играет значительную роль в формировании
валового внутреннего продукта, создании дополнительных рабочих мест и
обеспечении занятости населения, активизации внешнеторгового баланса.
17
Туризм оказывает огромное влияние на такие ключевые отрасли
экономики, как транспорт и связь, строительство, сельское хозяйство,
производство товаров народного потребления и другие, т.е. выступает
своеобразным катализатором социально - экономического развития. Туризм
стал одним из самых прибыльных видов бизнеса в мире. По данным Всемирной
туристской организации (ВТО), он использует примерно 7% мирового
капитала, с ним связано каждое 16-е рабочее место, на него приходится 11 %
мировых потребительских расходов и он дает 5% всех налоговых поступлений.
Эти цифры характеризуют прямой экономический эффект функционирования
индустрии туризма. Развитый туризм называют одним из главных феноменов
XX века.
Знакомясь с опытом различных зарубежных стран можно увидеть, что
успех развития туристического бизнеса во многом зависит от того, как на
государственном уровне воспринимается эта отрасль, и как государственные
институты поддерживают эту отрасль. Для того чтобы получать доходы от
туристского бизнеса любое цивилизованное государство должно вкладывать
значительные средства для исследования своих территорий с целью оценки
туристического потенциала. Государственные программы должны
способствовать развитию туристского бизнеса, развитию туристских центров,
созданию и развитию необходимой инфраструктуры, а также рекламы и
информационного обеспечения.
Рассматривая системы регулирования туризмом в зарубежных странах,
можно выделить их в определенные группы по похожим характеристикам.
Условно можно выделить три основных модели государственного
регулирования сферой туризма, которые сложились за рубежом.
Первая модель характеризуется отсутствием центральной
государственной администрации, которая регулирует сферу туризма. Она
предусматривает решение всех местных вопросов на принципах и принципах
рыночной "самоорганизации". Правительство использует такую модель тогда,
когда туризм национальной экономике вообще не очень нужен, или когда
позиции субъектов туристического рынка являются достаточно крепкими, то
18
есть когда они способны разрешать свои проблемы без государственного
участия. Основным примером применения этой модели являются США.
Ликвидация в 1997 г. основной государственной структуры U.S. Travel and
Tourism Administration (USTTA), что отвечала за развитие туризма в стране,
была вызвана целым рядом причин, среди которых сокращение расходов
федерального бюджета, крепкие позиции США на международном
туристическом рынке, уверенность в привлекательности страны для
зарубежных туристов, а также наличие сильных частных компаний в сфере
туризма, способных на мощные самостоятельные рекламные акции в пользу
всего национального рынка [12].
Страны, которые стали на путь использования данной модели, как
правило, или не заинтересованы в развитии туризма вообще, или уверены, что
субъекты туристического рынка настолько сильные и "сознательные", что
способны разрешать все свои проблемы без государственного участия.
По нашему мнению, вряд ли, в нынешних условиях подобная модель
может быть примененной к России, где, с одной стороны, туристическая
индустрия превращается за последние годы в важную составляющую
экономики, а с другой стороны, могла бы развиваться намного более успешно
при возможной серьезной государственной поддержке.
Вторая модель предусматривает существование сильного и авторитетного
центрального органа, который концентрирует в своих руках значительный
контроль над отраслью. Примером подобной модели можно считать Мексику,
Турцию, Египет, Тунис и др. Как правило, в этих странах туризм выступает или
как отрасль специализации, или как приоритетное направление развития.
Анализ использования модели показал, что она достаточно эффективна и
привлекательна, в том числе и для России. Однако для ее реализации нужны
определенные условия, а именно, правительства перечисленных стран
ежегодно выделяют из своих бюджетов огромные средства на рекламу и
маркетинг, занимаются государственным инвестированием в туристическую
инфраструктуру. В России подобные финансовые вливания в туризм со
стороны государства пока что незначительны.
19
В развитых европейских странах доминирует третья модель организации
государственной туристической администрации - туризм на уровне
центральных органов исполнительной власти входит в компетенцию какого-
либо многоотраслевого министерства. При этом подразделение министерства,
которое отвечает за развитие туризма в стране, осуществляет деятельность за
двумя направлениями (блоками), один из которых несет действительно
государственные функции - создает и совершенствует нормативно-правовую
базу для отрасли, формирует и обрабатывает статистическую информацию,
координирует деятельность регионов, занимается "международным"
сотрудничеством на межгосударственном уровне. Второй блок несет в себе
коммерческие или маркетинговые функции: создание образа страны за
рубежом, маркетинг и реклама, участие в выставках, управление
туристическими представительствами за рубежом. Этот блок является
основным получателем бюджетных средств. В ряду стран он получает статус,
который частично самофинансируется в основном за счет коммерциализации
рекламно-информационных услуг. Но в любом случае идет речь лишь о
привлечениях средств, которые дополняют государственные ассигнования [13].
Такая модель участия государства в развитии индустрии туризма
получила условное название "европейской". Целесообразно рассмотреть
европейскую модель подробнее, поскольку она является наиболее приемлемой
для России. Следует заметить, что центральная государственная туристическая
администрация в развитых европейских странах работает в тесном
взаимодействии с местной властью и частным бизнесом. Такая схема работы
оказалась достаточно производительной с точки зрения нахождения форм
конструктивного сотрудничества и взаимодействия административных органов
разных уровней государственного и регионального регулирования, а также для
привлечения финансовых средств частного сектора с целью выполнения
соответствующих государственных заданий. Следствием такой политики стало
появление смешанных по форме собственности (государственно-частных)
институтов в сфере регулирования туристической деятельности.
20
Варианты реализации третьей модели регулирования туристическим
сектором рассмотрим на примере Великобритании - одной из ведущих
туристических стран мира. Система регулирования туризмом Великобритании
является типичной для многих европейских стран. Основными органами здесь
являются территориальные государственные институты. В Великобритании
главным органом регулирования сферы туризма является Департамент
культуры, средств массовой информации и спорта. Он отвечает за поддержку
туристической индустрии Великобритании, а именно, в его компетенцию
входят вопрос осуществления и координация туристической политики страны.
Департаменту подчиняется орган, который непосредственно координирует
деятельность в отрасли туризма, - VisitBritain. Это вневедомственный
государственный орган, который финансируется Департаментом. VisitBritain
работает в партнерстве с правительством, индустрией и стратегическими
партнерами из Лондона, Англии, Шотландии, Уэльса для международного
продвижения Великобритании. Его сеть международных офисов
поддерживается маркетинговыми, коммерческими и исследовательскими
командами из Лондона. VisitBritain предоставляет правительству
Великобритании консультации по вопросам туризма и обеспечивает
информирование относительно значения туризма для экономики страны. Да,
VisitBritain занимается международным туристическим маркетингом
Великобритании, привлечением иностранных туристов, развитием внутреннего
туризма. Рядом с традиционной деятельностью на иностранных рынках
(распространение информации туристического содержания, реклама, участие в
выставках) VisitBritain оказывает платные консалтинговые услуги, организует
выставки и семинары, осуществляет разные проекты при участии иностранного
капитала, выдает и реализовывает путеводители, видеофильмы и другую
рекламно-информационную продукцию [14].
VisitEngland - это стратегический руководящий орган, который
представляет заинтересованные лица государственного и частного сектору
туризма Англии. Он работает в партнерстве с VisitBritain, Агентствами
регионального развития, местными органами власти и частным сектором ради
21
разработки национальной туристической стратегии, оптимизации
маркетинговых инвестиций. Основной целью VisitEngland является поддержка
индустрии туризма Англии путем поощрения внутренних и международных
посетителей проводить отдых, праздники и экскурсии в Англии.
VisitScotland - национальная туристическая организация в Шотландии.
Как агентство государственного сектору она исполняет стратегическую роль
относительно обеспечения руководства и дирекции в развитии шотландского
туризма ради получения максимальной экономической выгоды для Шотландии.
VisitScotland содействует развитию туристической индустрии и качественного
туристического рынка Шотландии [15]. Ключевыми целями организации
являются: привлечение посетителей путем создания успешного бренда
шотландского туризма; привлечение и работа в партнерстве с туристической
индустрией; обеспечение стратегического направления в промышленности;
эффективное и действенное управление бизнесом. Хотим отметить, что туризм
в Шотландии является одним из наибольших бизнес-секторов, который
обеспечивает занятость для 200000 людей.
Департамент культуры, СМИ и спорта также сотрудничает
непосредственно с туристической индустрией и через Туристический Альянс
помогает создавать необходимые условия для роста. Для этого Департамент
[16]: строит отношения с заинтересованными сторонами во внутреннем
туризме и гостиничном бизнесе; работает с Туристическим консультационным
советом с целью понять проблемы, которые влияют на малый и средний бизнес
и найти пути их решения; работает с Перекрестной правительственной
министерской группой из туризма (Cross - Government Ministerial Group on
Tourism) для представления интересов туристической отрасли во всех
департаментах правительства; проводит работу с региональными органами
власти и Офисом Северной Ирландии для обеспечения реализации общей
туристической политики; поддерживает и поощряет местные органы власти в
их работе относительно пропаганды туризма. Соответствующие региональные
отделения Департамента культуры, СМИ и спорта отвечают в первую очередь
за координацию деятельности региональных органов управления, установления
22
тесных связей между ними и устранения дублирования в их деятельности.
Кроме того, на уровне каждого региона страны (Уэльса, Шотландии, Северной
Ирландии) существуют управления из развития туризма, функции которых в
первую очередь включают поддержку надлежащего уровня развития туризма в
своем регионе и обеспечения объективной информации о нем на уровне всей
страны. И, наконец, на еще низшем уровне существуют местные органы
управления, которые отвечают за создание инфраструктуры и обеспечение
качественного обслуживания на их территории, планирование их развития, а
также финансирования туристических информационных центров, которые
предоставляют информационные услуги, осуществляют бронирование мест и
тому подобное.
На примере Великобритании видно, что органы регулирования, имея
четкую территориальную организацию, в известной степени способствуют
выполнению отраслевых принципов управления, координируя и объединяя
усилие представителей разных организаций, составляющих комплекса по
обслуживанию сферы туризма.
Таким образом, важным аспектом влияния государства на деятельность
хозяйствующих субъектов, в том числе и в сфере туризма, выступает выбор той
или другой модели регулирования, так называемой системы регуляторов,
которая определяет состояние вмешательства и влияния государства на
туристическую сферу. Среди особенностей зарубежных систем регулирования
туризма необходимо выделить наличие целого ряда общественных
организаций, которые выполняют функции отраслевого управления на разных
уровнях и усиления маркетинговых функций органов управления в сфере
туризма. За масштабами международного туризма и формой организации
туристической отрасли для России наиболее приемлемая именно третья модель
управления. Однако для эффективного функционирования данной модели
целесообразно получить необходимое государственное финансирование (по
меньшей мере - частичное) для участия страны в формировании и продвижении
национального турпродукта, осуществление маркетинговых исследований,
рекламно-информационной деятельности, организации и проведения
23
международных туристических выставок, конференций, семинаров,
формирования базового пакета инвестиционных проектов в отрасли развития
туристической инфраструктуры и тому подобное.
В России туризм - развивающаяся отрасль, и влияние туристской
индустрии на экономику страны пока незначительно. Оно адекватно вкладу
государства в развитие данной отрасли, финансирование которой, как и других
отраслей социальной сферы, производится по остаточному принципу.
Неразвитость туристской инфраструктуры, невысокое качество сервиса,
устойчивый миф о России как о стране повышенного риска привели к тому, что
в настоящее время на нашу страну приходится менее 1% мирового туристского
потока.
Государство, как впервые записано в Федеральном Законе "Об основах
туристской деятельности", признавая туристскую деятельность одной из
приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует
туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития;
определяет и поддерживает приоритетные направления туристской
деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране,
благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских
туристов, туроператоров, турагентов и их объединений [2].
Россией в период становления государственности пройден путь от
крайнего монополизма до полной либерализации в туризме. Вместо трех
компаний, господствовавших в стране на протяжении многих лет ("Интурист",
"Спутник" и Центральный совет по туризму и экскурсиям - ЦСТЭ
профсоюзов), появилась сеть частных децентрализованных фирм и
общественных организаций.
Организационная структура туризма представлена на рисунке 1.
Предметный состав туризма в Российской Федерации, в соответствии с
Общероссийским классификатором услуг населению, находится в четырех
группах (жилищно-коммунальные услуги, услуги учреждений культуры,
туристские и экскурсионные услуги, медицинские и санаторно-
оздоровительные услуги).
24
Рисунок 1 - Организационная структура туризма в России
Государственная политика в сфере туризма - это деятельность органов
государственной власти, различных организаций по определению формы, задач
и содержания деятельности в сфере туризма.
На исполнительную власть ложатся функции государственного
управления, основными из которых являются регулирование, стимулирование и
контроль.
Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов,
осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и
аналогичных органов субъектов РФ.
25
Наивысшие полномочия в сфере туризма имеет Президента РФ и
Правительства РФ. Фактически Президент РФ может осуществлять
подзаконное правовое регулирование большинства управленческих вопросов в
сфере туризма.
Правительственные органы государственного управления туризмом:
- Министерство экономического развития РФ (департамент туризма);
- Федеральное агентство по туризму;
Федеральное агентство по туризму осуществляет непосредственное
руководство и регулирование сферы туризма на территории России. Оно
выступает в качестве органа с межотраслевым характером управления, его
деятельность связана с управлением сферой, которая включает в себя
различные отрасли экономики. Функции:
1. проведение государственной политики в сфере туризма;
2. информационные функции;
3. управление находящимся в ведении Агентства государственным
имуществом;
4. проведение научно-технической политики в сфере туризма;
5. взаимодействие с органами управления туризмом иностранных
государств.
Органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма:
- отраслевые отделы, осуществляющие непосредственную деятельность
по вопросам отрасли туризма. К ним относятся отделы туризма, санаторно-
курортные отделы, отделы организации гостиничной деятельности.
- функциональные отделы, выполняющие специальные функции, не
связанные с определенной отраслью туризма. Следует назвать рекламно-
информационные отделы, отделы перспективного развития территорий,
юридические отделы и отделы экономики и инвестиций.
Всего в субъектах Российской Федерации органами управления туризмом
являются: Министерства – 7%, агентства – 7%, комитеты – 23%, управления и
департаменты – 11%, нет самостоятельного органа управления туризмом – 32%.