26
В департаментах (комитетах) по туризму учитывается направленность
туризма в отдельном субъекте РФ. В некоторых субъектах РФ структурные
подразделения со специальной компетенцией в сфере туризма входят в состав
органа исполнительной власти, выполняющего более общие функции,
например, функции экономического развития.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере туризма можно
условно разделить на две группы:
1. Полномочия по решению вопросов местного значения;
2. Отдельные государственные полномочия.
Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных
отраслей экономики Российской Федерации:
-содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия
для ее развития;
-определяет и поддерживает приоритетные направления туристской
деятельности;
-формирует представление о Российской Федерации как стране,
благоприятной для туризма;
-осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров,
турагентов и их объединений.
Приоритетными направлениями государственного регулирование
туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего,
въездного, социального и самодеятельного туризма.
Основными направлениями государственного регулирования туристской
деятельности являются:
-защита прав потребителей туристских услуг; создание правовых условий
для эффективного функционирования туристского рынка, в том числе для
привлечения инвестиций в строительство и реконструкцию объектов
туристского показа, гостиниц, а также инфраструктуры, необходимой для
развития туризма; поддержка малого и среднего предпринимательства в сфере
туризма; создание конкурентоспособной среды, не допускающей развития
монополизма; продвижение российского туризма на международном рынке;
27
-сохранение и защита памятников культуры; сохранение культурной
самобытности народов России; устойчивое развитие туризма.
Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется
путем:
- создания нормативных правовых актов, направленных на
совершенствование отношений в сфере туристской индустрии;
-содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и
мировом туристских рынках;
-защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
-лицензирования, стандартизации в туристской индустрии, сертификации
туристского продукта;
- установления правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из
Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации с
учетом интересов развития туризма;
-прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию
федеральных целевых программ развития туризма;
-создания благоприятных условий для инвестиций в туристскую
индустрию;
-налогового и таможенного регулирования; и др.
Способы правового регулирования: 1) Дозволение - предоставленная
субъектам возможность совершать самим определенные актив. действия в
своих собственных интересах. 2) Позитивное связывание - возложение на лиц
обязанности совершить активные, позитивные действия; это приказ, долг
совершить такие действия. 3) Запрет - обязанность не совершать какие-либо
действия. Типы правового регулирования - это определенное сочетание
способов регулирования, дозволения, обязывания и запрета.
Федеральное агентство по туризму является уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти, занимающимся проведением
государственной политики, нормативно-правовым регулированием, оказанием
государственных услуг и управлением государственным имуществом в сфере
туризма.
28
Центральные экономические ведомства, например Федеральная
таможенная служба страны, выполняют важные функции, связанные с
контролем за соблюдением государственных интересов в области
государственной экономики. На эту службу возложена организация
таможенного и валютного контроля, издание нормативных актов по
таможенным вопросам. Данные вопросы для развития туризма являются
немаловажными.
Существенную роль в регулировании турбизнеса играют Министерство
финансов и Центральный банк РФ, которые определяют порядок
финансирования и кредитования туристской деятельности, осуществляют
контроль за соблюдением налогового законодательства, издают нормативные
документы по этим вопросам.
Основные меры государственной поддержки въездного, внутреннего и
социального туризма:
1. Создание условий для расширения туристической и сервисной
инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и других территорий
РФ, в т.ч. формирование культурно-туристских зон, включающих памятники
истории и культуры, объекты обслуживания.
2. Создание налогового инструмента поддержки социального туризма
(детей, молодежи, пожилых людей и др.) путем внедрения социального
налогового вычета по налогу на доходы с физических лиц при оплате расходов
на путешествия в пределах РФ.
3. Существенное увеличение бюджетных ассигнований на продвижение
внутреннего и въездного туризма в России и за рубежом; в том числе на
продвижение ТРЗ, а также на привлечение инвесторов в ТРЗ.
4. Создание сети представительств Ростуризма за рубежом с целью
продвижения российского туристского продукта.
5. Создание полиязычного государственного информационного портала
«Туризм в России».
6. Создание условий, включая подготовку необходимой инфраструктуры,
для развития сельского туризма в Российской Федерации.
29
В Российской Федерации активно действуют неправительственные
общественные туристские организации. Их основные задачи:
- создание инфраструктуры туризма,
- влияние на разработку законодательства,
- внедрение международных стандартов обслуживания,
- продвижение российского турпродукта на зарубежные рынки.
Такие организации функционируют как на национальном, так и на
региональном уровне.
1. На национальном уровне:
АСТУР - Ассоциация туристических организаций России;
НТА - Национальная туристская ассоциация;
НГТП - Национальная гильдия туристической прессы;
PACT - Российская ассоциация социального туризма;
РАТА - Российская Ассамблея Туристических Агентств;
РГА - Российская гостиничная ассоциация;
ТССР - Туристско-спортивный союз России.
2. На региональном уровне:
МАТА - Московская ассоциация туристических агентств;
ККТиВД в Крыму – Комитет по культурно-туристической и выставочной
деятельности в Крыму и др.
В последние годы и в России стали уделять больше внимания развитию
туризма. Перспективы развития туристского комплекса России во многом
зависят от усиления государственного регулирования туристской сферы, как на
общенациональном, так и региональном уровне. К сожалению, бюджет страны
на продвижение национального продукта остается крайне низким, рисунок 2.
30
Рисунок 2 - Бюджеты стран Европы на продвижение
национального туристского продукта
Мировой опыт регионального развития свидетельствует о том, что в
современном мире не существует какой-нибудь доминирующей модели
государственного регулирования регионального развития туризма. Отдельные
элементы механизмов управления региональным развитием туристической
отрасли выше указанных стран, эффективность которых проверена временем и
подтверждается конкретными достижениями в развитии туризм целесообразно
использовать для развития туристической отрасли в регионах с учетом ее
исторических, правовых и культурных особенностей. А с точки зрения
нахождения форм конструктивного сотрудничества наиболее
производительной является взаимодействие административных органов
различных уровней государственного и регионального управления, а также
привлечения частного сектора с целью выполнения соответствующих
государственных задач.
31
1.3 Признаки и модели регионального туризма.
Обоснование необходимости регулирования туризма на
региональном уровне
В настоящее время, несмотря на повышение заинтересованности
регионов в развитии туризма, собственно понятие «региональный туризм»
отсутствует в основном документе, регламентирующем туристскую
деятельность в РФ (в Федеральном законе «Об основах туристской
деятельности в Российской Федерации» не содержится понятие «региональный
туризм», что, на наш взгляд, является существенной недоработкой), хотя
российскими исследователями предпринимаются попытки формирования
понятия данного вида туризма и рассмотрение специфики его развития.
Под региональным туризмом, по мнению В.А. Квартальнова и И.В.
Зорина, следует понимать туристскую деятельность, характерную для
конкретного региона, совокупности стран или территорий с однотипными
условиями развития туризма и схожим уровнем туристской освоенности [17].
Но, на наш взгляд, региональный туризм - это достаточно сложная,
организованная система, которая формируется из множества элементов
(рекреационные ресурсы, туристская инфраструктура, экологическая и
личностная безопасность и др.), взаимосвязанных между собой, выполняющих
функции удовлетворения туристских потребностей в границах определенной
территории и являющихся необходимыми условиями его развития.
Следовательно, целесообразно его дальнейшее рассмотрение в качестве:
- системы туристских аттрактов и инфраструктуры в пределах региона;
- крупного самостоятельного межотраслевого комплекса региональной
экономики, включающего предприятия и организации разной отраслевой
принадлежности;
- социально-экономического ресурса, требующего адекватного
поставленным целям и задачам формирования организационно-экономического
механизма управления;
- объекта управления, являющегося основой формирования стратегии
устойчивого развития туризма в регионе.
32
Хотя туризм - это сложная, многогранная экономическая система с
разветвленной сетью связей, в орбиту которой входит более 40 смежных
отраслей народного хозяйства (гостиничное хозяйство, транспорт, связь и тому
подобное), является специфическим и достаточно сложным объектом
управления регионального развития, которое должно опираться на
определенную государственную туристическую политику и такие основы
функционирования как туристическое законодательство, государственное
регулирование.
Для устранения недостатков функционирования туристической сферы, а
также для создания четкой и прозрачной государственной туристической
политики, на которую должны опираться региональные организации, нужно
учитывать также опыт других стран в управлении региональным развитием
туристической отрасли.
Туризм по своей природе связан с конкретными ресурсами,
географическими факторами, региональными особенностями, и, на наш взгляд,
для повышения конкурентоспособности России, обладающей огромной
территорией, с регионами, различающимися по природным, социальным и
экономическим факторам, целесообразно анализировать становление и
развитие туризма с позиций регионального подхода. При этом, акцентируя
внимание на развитии туризма в регионах России, можно добиться повышения
туристской привлекательности страны в целом.
Кроме того, специфика туризма как сегмента региональной экономики
заключается в особом характере взаимодействия туризма и региона.
Регион с позиций интересов регионального туризма рассматривается, во-
первых, как пространственно-определенная территория, на которой
располагаются объекты туристского интереса и инфраструктура,
обслуживающая туристов. Во-вторых, как социально-экономический комплекс,
обеспечивающий устойчивое развитие туризма в регионе посредством
предоставления квалифицированных рабочих кадров, формирования и
управления туристской дестинацией.
33
Туризм с позиций интересов развития регионального туризма
рассматривается:
- как целевой ресурс восстановления жизненных сил местного населения
и приезжих туристов;
- как самостоятельный хозяйственный комплекс, обеспечивающий
занятость населения и поступление дополнительного дохода в регион;
- как фактор сохранения природно-рекреационного потенциала и
повышения конкурентоспособности региона.
В России имеется немало регионов с большим потенциалом для
формирования и развития туризма, однако отсутствие эффективного
управления в этой области является сдерживающим фактором для его
реализации. Развитие туризма в любом регионе может быть осуществлено при
наличии основных составляющих:
- рекреационных ресурсов;
- инфраструктуры;
- кадров;
- капитала;
- системы управления.
Так, в Крыму предпосылками формирования и развития туризма
являются благоприятные климатические условия: жаркое лето и мягкие зимы с
редкими морозами; наличие обширных водных пространств; культурно-
исторические ресурсы, представленные большим разнообразием памятников
истории; минеральные источники; лечебные грязи и т. д. Перечисленные
рекреационные ресурсы являются основной и при этом наиболее дешевой
составляющей развития туризма, что в целом определяет высокую
рентабельность этой отрасли.
Для наиболее полной характеристики регионального туризма
целесообразно сгруппировать условия его развития в три структурных блока
(таблица 1).
34
Таблица 1
Условия развития регионального туризма
Основные условия
развития регионального
туризма
Основные блоки
Структурные элементы
Территориально-
ресурсный
- территория региона (как
направление туристских
потоков);
- природно-
географические,
историко-культурные
особенности и ресурсы
территории. Является
базисом развития
регионального туризма
Социально-
экономический
- удовлетворение
туристских потребностей;
- обеспеченность
местными трудовыми
ресурсами;
- доступность
информации о развитых
видах туризма
Организационно-
управленческий
- организация
туристической
деятельности в регионе и
ее финансовое
обеспечение;
- развитие туристской
инфраструктуры;
- транспортная
доступность региона и его
аттрактов;
- региональное
планирование и
управление развитием
туризма;
- безопасность туристов в
регионе
Сгруппированные таким образом условия развития, на наш взгляд,
позволят сформировать эффективную региональную политику,
представляющую собой совокупность программ, методов и направлений
воздействия на функционирование сферы туризма. Так, комплексный анализ
территориально-ресурсного блока позволит выявить эффективность
использования рекреационного потенциала, определить ресурсный потенциал,
не задействованный в сфере регионального туризма, и обозначить
действующие и возможные новые перспективные виды туризма.
Эффективное функционирование системы туризма в регионе
невозможно без планирования, регулирования и координации действий
35
структур, ответственных за его развитие. Это обусловливает необходимость
разработки комплексного механизма стимулирования туристской деятельности
на региональном уровне. Выявленные и группированные условия развития
регионального туризма являются определенными специфическими факторами,
оказывающими влияние на формирование механизма стимулирования, который
может быть представлен функциональными группами, составляющими систему
ресурсных, экономических, организационных и административных способов
целенаправленного воздействия. Рассмотрим некоторые из них.
1. Разработка и реализация системы мониторинга и оценки
использования ресурсного потенциала. В качестве основных мероприятий
направленного действия тут необходимо выделить проведение инвентаризации
и составление кадастра туристских ресурсов области; определение туристских
зон в регионе с учетом природных, исторических, социально-культурных
активов и потенциала для развития различных видов туризма.
2. Действенный экономический механизм стимулирования развития
туризма. В последние годы все большее распространение получает метод
долевого участия предприятий в создании объектов туристской
инфраструктуры. Объединение средств предприятий со средствами местных
бюджетов способствует прогрессивному развитию муниципальной туристской
инфраструктуры. Отказ многих предприятий от долевого участия в создании
объектов муниципального хозяйства влияет на усиление нагрузки на местный
бюджет по финансированию функционирования и развития туристской
инфраструктуры соответствующей территории.
3. Развитие организационного механизма на основе реализации
следующих мер: координация действий участников туристского процесса
(органы управления, рекреационные предприятия, туристы, местное
население); информационное обеспечение, предполагающее сбор
статистических данных, рекламные акции местных туристических продуктов.
4. Эффективный административный механизм стимулирования
туристской деятельности, основанный на формировании системы программно-
целевого управления развитием туризма в регионе с учетом следующих