27
государственной информационной системы с иными государственными
информационными системами.
В то же время, исходя из технических требований на создание данной
системы, следует, что предполагается ее интеграция и с иными
информационными системами, не только государственными, прежде всего с
автоматизированными системами контроля и учета энергетических ресурсов.
Поэтому необходимость рассмотрения данного вопроса в законодательстве
сохраняет свою актуальность.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. №
149-ФЗ (ред.01.05.2019) «Об информации, информационных технологиях и о
защите информации» (далее - Закон № 149- ФЗ)
20
, который определяет общие
основы правового режима государственных информационных систем такие
системы создаются и эксплуатируются на основе статистической и иной
документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими
лицами), организациями, государственными органами, органами местного
самоуправления. При этом информация, содержащаяся в государственных
информационных системах, является официальной и признается
государственным информационным ресурсом.
Определение источников и способов получения информации для
формирования информационных ресурсов государственной информационной
системы в области энергосбережения и повышения энергетической
эффективности играет первостепенную роль при ее создании и эксплуатации.
Закон № 261-ФЗ (ред.26.07.2019) прямо не содержит перечень
информации, предоставляемой в обязательном порядке для формирования
государственных информационных ресурсов государственной
информационной системы в области энергосбережения и повышения
энергетической эффективности. В то же время в части 3 статьи 23 данного
20
Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации»(последняя редакция) // СПС «КонсультантПлюс».
28
закона содержится перечень сведений, которые в обязательном порядке должна
включать в себя информация, содержащаяся в государственной
информационной системе в области энергосбережения и повышения
энергетической эффективности. Данный перечень не является исчерпывающим.
Правительство Российской Федерации вправе определить и иные сведения в
области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в
обязательном порядке включаемые в рассматриваемую государственную
информационную систему.
Непосредственно обязанность по представлению информации
предусмотрена частью 4 статьи 23 Закона № 261-ФЗ (ред.26.07.2019), согласно
которой органы государственной власти, органы местного самоуправления
представляют в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный
на создание и обеспечение функционирования государственной
информационной системы в области энергосбережения и повышения
энергетической эффективности, необходимую информацию в соответствии с
правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Соответствующие правила (далее – Правила представления информации)
утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25
января 2011 г. № 20 «Об утверждении Правил представления федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления информации для
включения в государственную информационную систему в области
энергосбережения и повышения энергетической эффективности»
21
.
Полный перечень информации, предоставляемой в обязательном
порядке органами государственной власти и органами местного
самоуправления для включения в государственную информационную систему в
21
Постановление Правительства РФ от 25.01.2011 № 20 «Об утверждении Правил представления
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления информации для включения в государственную
информационную систему в области энергосбережения и повышения энергетической
эффективности»(последняя редакция) // СПС «КонсультантПлюс».
29
области энергосбережения и повышения энергетической эффективности,
изначально был предусмотрен в Правилах создания и функционирования и в
последующем был дословно перенесен в Правила представления информации.
Такое дублирование связано с нарушением правил юридической техники и
отсутствием в Законе № 261-ФЗ прямого делегирования Правительству
Российской Федерации полномочий по утверждению перечня информации,
предоставляемой в обязательном порядке.
Респондентами государственной информационной системы в области
энергосбережения и повышения энергетической эффективности,
предоставляющими в обязательном порядке информацию, являются на
федеральном уровне Министерство экономического развития Российской
Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации,
Министерство промышленности и торговли Российской Федерации,
Министерство финансов Российской Федерации, Министерство образования и
науки Российской Федерации, Федеральная служба по тарифам, Федеральная
служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба
государственной статистики, Федеральная служба по экологическому,
технологическому и атомному надзору
22
.
На уровне субъектов Российской Федерации такими респондентами
являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на
муниципальном уровне – органы местного самоуправления. Федеральное
законодательство не уточняет, о каких именно органах идет речь. В то же время
в соответствии с пунктом 4 Постановления № 391 органам государственной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления
рекомендовано определить соответственно орган исполнительной власти
субъекта Российской Федерации и орган местного самоуправления,
22
Туликов А.В. Развитие законодательства в области информационного обеспечения мероприятий по
энергосбережению и повышению энергетической эффективности / А.В.Туликов, А.С. Кузьминов //
Инженерный вестник Дона. – 2012. – №3. – С. 258.
30
уполномоченные представлять информацию для включения в государственную
информационную систему, и направить сведения об указанных органах в
Министерство энергетики Российской Федерации
23
.
Как правило, в субъектах Российской Федерации и муниципальных
образованиях такими органами являются уполномоченные органы,
ответственные за реализацию государственной политики в области
энергосбережения и повышения энергетической эффективности соответственно
на региональном и муниципальном уровнях. Тем не менее, субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования вправе определить
несколько органов, каждый из которых будет собирать соответствующую
информацию в своей части и далее предоставлять ее в уполномоченный орган,
который в данном случае выступает интегратором.
Общий принцип представления информации для включения в
государственную информационную систему в области энергосбережения и
повышения энергетической эффективности заключается в том, что
соответствующая информация представляется в форме электронного
документа, подготовленного с использованием программных средств
государственной информационной системы. При этом направляется такой
электронный документ, подписанный электронной цифровой подписью
уполномоченного должностного лица федерального органа исполнительной
власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или
органа местного самоуправления, оператору государственной информационной
системы также с использованием программных средств государственной
информационной системы.
Данные положения были приняты в соответствии с Федеральным
законом от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»,
23
Постановление Правительства РФ от 01.06.2010 № 391 «О порядке создания государственной
информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий
для её функционирования» (вместе с «Правилами создания государственной информационной системы в
области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования»)
(последняя редакция) // СПС «КонсультантПлюс».
31
который с 1 июля 2013 г. утрачивает силу. При этом взамен данного закона
принят Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной
подписи» (далее – Закон № 63-ФЗ)
24
, который уже вступил в силу. Данный
федеральный закон устанавливает новую систему электронных подписей,
основанную на трех новых видах таких подписей – простой, усиленной
неквалифицированной и усиленной квалифицированной. В этой связи в
Правила представления информации необходимо внести изменения,
направленные на приведение его положений в соответствие с Законом № 63-
ФЗ.
Электронный документооборот без использования информационно-
телекоммуникационных сетей допускается только в случае отсутствия у
федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления
технической возможности представления информации с использованием
программных средств государственной информационной системы. При этом
электронный документ, сохраненный на электронном носителе (оптическом
диске), вместе с сопроводительным письмом направляется на почтовый адрес
оператора государственной информационной системы.
Фактически основанием для представления электронного документа без
использования программных средств государственной информационной
системы стало отсутствие самой системы. При этом обязанность по
предоставлению соответствующей информации вступила в силу с 1 марта 2011
года. Однако формирование системы сбора информации, включая необходимое
методическое обеспечение (разъяснения Минэнерго России) началось только в
2012 году после ввода системы в эксплуатацию. То обстоятельство, что режимы
функционирования системы не были учтены в Правилах представления
24
Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (последняя редакция) // СПС
«КонсультантПлюс».
32
информации, является упущением и недостатком соответствующего
нормативного правового акта.
Нельзя не согласиться с мнением многих исследователей о том,
существуют определенные предпосылки и основания для внесения изменений в
законодательство, определяющее ее правовой режим и порядок формирования
и использования государственных информационных ресурсов данной
государственной информационной системы.
- Во-первых, с момента принятия Закона № 261-ФЗ и подзаконных
актов, принятых в его исполнение, были внесены изменения в акты
информационного законодательства, в частности вступил в силу Федеральный
закон от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ «Об электронной подписи».
- Во-вторых, уже имеется практика применения Правил представления
информации, которая позволила выявить отдельные проблемы и противоречия
в соответствующем правовом регулировании.
- В-третьих, анализ правовых норм, определяющих правовой режим и
порядок формирования и использования государственных информационных
ресурсов данной государственной информационной системы, свидетельствует о
наличие противоречий и коллизий в законодательстве, которые в ходе
эксплуатации государственной информационной системы могут привести к
возникновению конфликтов и созданию препятствий для нормальной
эксплуатации государственной информационной системы в области
энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Таким образом, основными направлениями совершенствования
правового регулирования в области определения правового режима
государственной информационной системы в области энергосбережения и
повышения энергетической эффективности, порядка формирования и
использования составляющих ее государственных информационных ресурсов
являются:
33
- создание системы мониторинга энергосбережения и повышения
энергетической эффективности в органах государственной власти и органах
местного самоуправления, организациях с участием государства или
муниципального образования с включением соответствующей информации в
государственную информационную систему в области энергосбережения и
повышения энергетической эффективности;
- предоставление субъектам Российской Федерации и муниципальным
образованиям права создания региональных и муниципальных сегментов
государственной информационной системы в области энергосбережения и
повышения энергетической эффективности;
- определение порядка интеграции иных информационных систем,
включая автоматизированные системы контроля и учета используемых
энергетических ресурсов, с государственной информационной системой в
области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- приведение постановления Правительства Российской Федерации от
25 января 2011 г. № 20 в соответствии с Федеральным законом от 11 апреля
2011 года № 63-ФЗ «Об электронной подписи» в части используемой
терминологии и порядка применения электронной подписи;
- уточнение порядка неоднократной доработки информации,
подлежащей включению в государственную информационную систему в
области энергосбережения и повышения энергетической эффективности,
субъектами, представившими соответствующую информацию;
- исключение муниципальных поселений (городских и сельских
поселений) из числа субъектов, в обязательном порядке предоставляющих
информацию для включения в государственную информационную систему в
области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- включение в состав информации, в обязательном порядке включаемой
в государственную информационную систему в области энергосбережения и
34
повышения энергетической эффективности, стратегических показателей
энергосбережения и повышения энергетической эффективности,
характеризующих энергоемкость экономики Российской Федерации (в том
числе ее отраслей), потенциал снижения такой энергоемкости;
- разработка новых и детализация существующих форм представления
информации, в том числе за счет расширения состава респондентов и
включения в него всех федеральных органов исполнительной власти.
1.3 Методы и средства повышения энергетической эффективности
Подход к методам и средствам повышения энергетической
эффективности изменился с принятием Федерального закона № 261-ФЗ «Об
энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
25
.
Появляющиеся методики основываются на основных положениях
настоящего Федерального закона. В свою очередь строятся на следующих
принципах:
- эффективное и рациональное использование энергоресурсов;
- поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения
энергоэффективности;
- системность и комплексность проведения мероприятий по
энергосбережению и повышению энергоэффективности;
- планирование энергосбережения;
- использование энергоресурсов с учетом ресурсных,
производственных, технологических, экологических и социальных условий.
25
Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической
эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (последняя
редакция) // СПС «КонсультантПлюс».
35
Суть любой методики заключается, прежде всего, в снижении
потребления топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) и стабилизации
топливно-энергетического комплекса (ТЭК).
Н.И. Данилов и Я.М. Щелоков предлагают методику, не только
позволяющую просчитать нерациональное использование топливно-
энергетических ресурсов во всем ТЭК, а разбивают комплекс на составляющие.
Авторы анализируют организации, поставщиков, потребителей и т.д. (субъекты
ТЭК), а затем делают общий вывод об эффективности либо неэффективности
26
.
Из-за особенностей технологических процессов каждое отдельное
предприятие или отдельно взятая отрасль требует индивидуальную оценку
энергоэффективности. При анализе должны быть использованы, как и
физические методы, так и экономические. На общих данных об
энергопользовании на предприятии основываются физические методы. Они
включают суммарное потребление энергии и его распределение по отдельным
объектам. Провести первичную оценку энергоэффективности позволяет
сравнение указанных цифр с нормативами. Следует учитывать факторы,
которые могут повлиять на энергопользование на данном предприятии. К
примеру, сезонные колебания температур. Это поможет выявить наименее
эффективные с точки зрения энергопотребления объекты и системы.
Выработать конкретные рекомендации по повышению энергоэффективности
позволяют рассчитать методы экономического анализа
27
.
От большинства факторов зависят следующие показатели
энергоэффективности предприятия:
- выполнение эксплуатационных целей;
- работы по техобслуживанию;
26
Щелоков Я.М. Энергетический менеджмент. Руководство по энергосбережению. Том 1. Энергетические
обследования /
Я.М. Щелоков, Д.В. Серебряков, М.В. Степанова. – Екатеринбург: СРО НП «Союз «Энергоэффективность»,
2013. – С. 59.
27
Гнедой Н.В. Энергоэффективность и определение потенциала энергосбережения в нефтепереработке / Н.В.
Гнедой, Е.Е. Маляренко. – Киев: Науковадумка, 2016. – С. 74.
36
- применяемые технологии;
- стандарты проектирования;
- культура и профессиональные знания;
- достижение баланса мощности, прибыли и энергозатрат.
По единственному фактору невозможно определить состояние всей
энергосистемы. Постоянно изменяются условия эксплуатации. Необходимо
постоянное внимание ко всему комплексу факторов для обеспечения
энергоэффективности. Из-за бюджетных ограничений и стремления получения
краткосрочной прибыли, энергия часто «утекает сквозь пальцы». В итоге
показатели энергоэффективности в большинстве случаях ухудшаются.
Чтобы достичь стабильной энергоэффективности потребуется подход,
который будет сочетать в себе технологии и процедурные, а так же
хозяйственные меры, находящие отражение в новых стандартах по управлению
производством и потреблением энергии и выброса углекислого газа.
Основная проблема – это контроль, на управленческом уровне и на
эксплуатационном. Для построения концепции управления производством и
потреблением энергии необходимы достоверные, точные данные об изменение
энергии на данном предприятии совместно с распределительной системой
управления и сервером архивных технологических данных
28
.
Решение управленческой проблемы кроится в последовательном
применении системного подхода к энергоменеджменту. Под понятием
энергоменеджмент подразумевается комплексная система управления ТЭК с
использованием энергоэкономических показателей, взятых из ежегодного
анализа субъектов ТЭК с целью снижения или оптимизации потерь ТЭР.
Многие предприятия используют сбалансированную систему
показателей энергоэффективности как центральную организационную схему
процессов управления. Изначально предприятие разрабатывает свою систему с
28
Стокилл Д. Энергоэффективность в перерабатывающей промышленности. Руководство пользователя по
стабильной энергоэффективности / Д. Стокилл. – 2013. – С. 28-35.