2
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СОБСТВЕННОСТЬЮ .......... 5
1.1. Понятие и виды государственной (муниципальной) собственности ...... 5
1.2. Правовые основы управления государственной (муниципальной)
собственностью .................................................................................................. 17
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СОБСТВЕННОСТЬЮ НА
ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА ВЛАДИКАВКАЗ ........................ 40
2.1. Система управления муниципальной собственностью в городе
Владикавказ ........................................................................................................ 40
2.2. Оценка эффективности управления муниципальной собственностью в
городе Владикавказ ............................................................................................ 43
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
(МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СОБСТВЕННОСТЬЮ НА ПРИМЕРЕ
АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА ВЛАДИКАВКАЗ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ
ИХ РЕШЕНИЯ ....................................................................................................... 50
3.1. Проблемные аспекты управления муниципальной собственностью в
городе Владикавказ ............................................................................................ 50
3.2. Направления совершенствованию системы управления муниципальной
собственностью в городе Владикавказ ............................................................ 54
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 63
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ............ 67
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Основная функция
государственных органов - управление государственным имуществом.
Доходная и расходная часть бюджета государства, срок службы денежных
средств и их количество, необходимое для содержания и обслуживания
объектов собственности государства, решение социально важных вопросов
находится в зависимости от степени эффективности решения властью задачи
управления государственным имуществом.
Управление государственным имуществом – весьма сложный процесс,
состоящий из различных аспектов. В работах некоторых российских ученых
исследуется точка зрения, что управление государственным имуществом
должно быть системным.
Система управления государственным имуществом включает в себя
подсистемы, такие как, к примеру, учет имущества государства, т.е.
совокупность осуществляемых органами государственной власти
мероприятий по сбору информационных данных, их систематизации,
корректировке, обобщению и обновлению для получения информационного
сопровождения при принятии решений по распоряжению и управлению им.
Также в настоящее время проблемы управления муниципальным
имуществом выступают в качестве объекта пристального внимания.
Усугубляется ситуация в результате того, что значимые позитивные
изменения в данной сфере до сих пор так и не произошли. Помимо этого,
наблюдается ухудшение технического и финансового положения этого
многоотраслевого комплекса.
Целью работы является исследование способов управления
государственной и муниципальной собственностью в РФ на федеральном и
муниципальном уровне.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
4
- раскрыть понятие и виды государственной (муниципальной)
собственности;
- изучить правовые основы управления государственной
(муниципальной) собственностью;
- рассмотреть систему управления муниципальной собственностью в
городе Владикавказ;
- осуществить оценку эффективности управления муниципальной
собственностью в городе Владикавказ;
- выявить проблемные аспекты управления муниципальной
собственностью в городе Владикавказ;
- определить направления совершенствованию системы управления
муниципальной собственностью в городе Владикавказ.
Объектом исследования в данной работе выступает управление
государственной и муниципальной собственностью.
Предметом исследования в работе являются механизмы и способы
управления муниципальным имуществом в г. Владикавказ.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и
специальные методы познания, в том числе, диалектический, исторический,
системно-структурный, аналитический, логический, сравнительно-правовой,
социологический, синтетический методы.
Теоретическую основу исследования составили работы различных
авторов, таких как Е.В.Бабичев, Е.Н. Кодина, И.А. Василенко, А.А. Васильев,
Л.Н.Кривцова, В.Е. Ломакина, С.Б. Нанба, Т.Н. Носова, К.С. Абрамов, В.В.
Пылин, О.М. Рой, Г.Н. Чеботарев и др.
Структура исследования включает введение, три главы, разделенные
на параграфы, заключение и список использованной литературы.
5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СОБСТВЕННОСТЬЮ
1.1. Понятие и виды государственной (муниципальной) собственности
Наряду с изменением политического устройства общества,
приватизацией государственных и муниципальных предприятий в 1990-х
годах реформы местного самоуправления и отношений собственности
относятся к явлениям, непосредственно повлиявшим на жизнь каждого
гражданина [12].
В Конституции СССР 1977 года, Гражданском кодексе РСФСР 1964
года указано, что социалистическая собственность на средства производства
существует в форме государственной (общенародной) и колхозно-
кооперативной собственности. Муниципальная собственность, собственность
населения села, района, города не обозначена. При этом на местные органы
государственной власти и управления, соответствующие Советы народных
депутатов возлагается решение вопросов местного значения, в том числе
руководство хозяйственной деятельностью на территории местного Совета,
"исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан,
проживающих на территории Совета" (ст. 145 Конституции СССР).
Начало процесса становления отечественного законодательства о
муниципальной собственности условно можно отнести к 1990 году.
Поскольку до 1990-х годов научное, практическое и бытовое представление о
государственной собственности мы имели, понятие муниципальной
собственности не было настолько новым и неведомым, как, например,
понятие приватизации. Однако, несмотря на уже сложившиеся отношения в
сфере муниципальной и вообще публичной собственности, в
правоприменительной практике возникают проблемы и споры, связанные с
разграничением публичной собственности, признанием и защитой права
муниципальной собственности, защитой прав лиц, приобретших объекты
муниципальной собственности. Корни этих проблем нередко уходят в период
формирования муниципальной собственности [21].
6
В Законе РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 "О собственности в РСФСР" не
только нормативно закрепляется понятие "муниципальная собственность", но
и указывается ее состав. В соответствии со ст. 23 данного Закона в
муниципальной собственности района, города и входящих в них
территориальных образований находятся имущество местных органов
государственной власти и местного самоуправления, средства местного
бюджета, внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в
жилых домах, объекты инженерной инфраструктуры. Распоряжение и
управление муниципальной собственностью осуществляют соответствующие
местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления
[17].
В Законе СССР от 06.03.1990 N 1305-1 "О собственности в СССР"
муниципальная собственность еще называется коммунальной. Заслуживает
внимания определение местного хозяйства и его состава, данное в Законе
СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР" (далее - Закон о местном самоуправлении в СССР):
местное хозяйство обеспечивает непосредственное удовлетворение
потребностей населения и функционирование системы местного
самоуправления и состоит из предприятий, учреждений, объектов
социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью
соответствующей административно-территориальной единицы.
Закон РСФСР от 21.11.1990 N 343-1 "О дополнительных полномочиях
местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным
отношениям" поручает местным Советам осуществлять инвентаризацию,
оценку предприятий и организаций, составлять перечни имущества для
передачи в муниципальную собственность и совершать иные действия для
формирования муниципальной собственности [14].
Таким образом, к 1991 году сложилось представление о том, какие
объекты могут входить в состав муниципальной собственности, а также было
определено, что управляют муниципальной собственностью местные Советы
7
народных депутатов, а фактически - исполкомы местных Советов.
Однако конкретные практические действия по формированию
муниципальной собственности, оформлению прав на нее, управлению ею в
основном предпринимаются после принятия действующего по настоящее
время Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность, государственную собственность республик в
составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность" (далее - Постановление N 3020-1). Данный правовой акт
указал на состав муниципальной собственности более определенно, чем это
делалось в ранее принятых законах. В приложениях к Постановлению N
3020-1 даны перечни имущества, согласно которым государственное
имущество разделяется на исключительно федеральное имущество,
федеральное имущество, которое может быть передано в собственность
субъектов Российской Федерации и объекты, подлежащие передаче в
муниципальную собственность.
В настоящее время в свете реформ последнего десятилетия идет
процесс формирования новой системы отношений собственности, изменения
функций, форм и методов управления на государственном уровне в
экономической сфере. В этой связи значительный интерес для исследования
представляют административно-правовые аспекты управления
государственной собственностью.
Проблемы эффективности управления на государственном уровне
собственностью находятся в центре внимания современной практики и
науки. Как частный случай, подтверждением этому, служит
энциклопедический труд американских ученых и специалистов –
«Эффективность управления на государственном уровне».
Авторы, в том числе иностранные, подчеркивают высокую
актуальность проблемы для современной Российской Федерации.
8
Невозможно не согласиться, к примеру, с высказыванием профессора М.
Хольцера: «Будущее демократических структур власти в Российской
Федерации на всех государственных уровнях во многом имеет зависимость
от их способности обеспечить в условиях четко ограниченных ресурсов
удовлетворение наиболее важных потребностей общества в целом и
отдельных граждан. Стабильность позитивных перемен и долгосрочный
характер определяются реальным увеличением производительности тем, что
наиболее эффективно работают государственные структуры».
Возникает требование тщательного рассмотрения теоретических и
законодательных основ деятельности органов исполнительной власти по
управлению имуществом государства.
Государственная собственность - это государственное имущество,
которое принадлежит на правах собственности России (федеральная
собственность) и субъектам России (собственность субъекта России). Земля и
другие природные ресурсы, которые не находятся в собственности
физических, юридических лиц либо муниципальных образований, являются
собственностью государства. От имени России и субъектов России права
собственников осуществляют соответствующие государственные органы в
пределах их компетенции. Государственное имущество, которое находится в
государственной собственности, закрепляется за учреждениями или
государственным предприятием (на правах оперативного или хозяйственного
управлении) во владение, распоряжение и пользование в соответствии с
Гражданским Кодексом России.
Оценка эффективности управления на государственном уровне
требуется как для государственных органов власти, так и для всего общества
в целом. Обществу она позволяет контролировать качество работы
институтов государства, а государственным служащим и руководителям
нужна для самоконтроля, в целях совершенствования процесса управления.
Проблема анализа эффективности – это проблема оценка деятельности
управления и принимаемых решений.
9
Эффективность управления на государственном уровне проявляется на
всех уровнях функционирования системы, а именно: от отдельной компании
– до местного уровня, от местного общества – до регионального, от
регионального сообщества – до социальной системы и ее организации на
политическом уровне – государства.
Вопросы управления имуществом государства являются довольно
актуальными и важными в любой из исторических моментов. По традиции
государство берет в свои руки те объекты (отрасли, предприятия, проекты и
т.п.), которые являются важными для социума в целом, его поступательного
развития и стабильности и, но не привлекательны для частного капитала:
- объекты, отличающиеся своей капиталоемкостью и внушительным
содержанием науки. Обычно они выдают прибыль или отдачу не всегда, да и
то только в будущих случаях;
- объекты, которые относятся к соц. сфере. Сюда относят различные
базовые науки, да и все образование в целом.
- объекты, контролирующие или помогающие верховной власти
осуществлять контроль в экономической отрасли.
Предельный либерализм представляет собой политику, при которой
государство осуществляет весьма скромное влияние на экономическую
отрасль. Ситуация складывается таким образом, что государство должно
реализовывать не только создание различных законов, но и влиять на
экономику страны за счет реальных экономических рычагов. А они могут
быть представлены некими узловыми точками.
Расход национального богатства, реализуемое для удовлетворения
интересов субъектов, к которым относятся граждане и общественные
институты, осуществляется посредством присвоения богатства.
Базой для реализации перестановок в области российской экономики
стало резкое изменение формы собственности. Она заключалась в старте
приватизации собственности, которая выражалась в государственной и
общенародной форме. Но следует сказать, что до сегодняшнего дня данная
10
цель представляет собой только юридическую сторону вопроса.
Государственное или общенародное имущество в экономической отрасли за
счет неумолимой приватизации являлась собственностью авторитарной
бюрократии.
Управленческие процессы можно создать за счет согласования
юридического понятия собственности и организационного строения. При
этом можно пронаблюдать экономические способы контроля федеральной
собственностью. Поэтому остановимся на понятии «объект собственности».
Оно являет собой точку приложения различных контролирующих явлений.
Объект собственности – это организационно-обособленная часть
национального богатства. Согласно закону она принадлежит определенному
собственнику или группе таких лиц.
Объект собственности:
– какая-либо вещь;
– комплекс имуществ;
– различные участки земли;
– зона добычи полезных ископаемых;
– территория воздушного пространства;
– определенная доля в общей собственности.
Какой бы ни был объект, обязательным условием является
персонификация владельца (собственника). Первоначально именно владелец
решает и указывает на функции управления выбранным объектом. Только с
его согласия все или несколько функций могут быть переданы лицам (как
физ.лицам, так и юр.лицам). Собственник является ответчиком за
содержание объекта.
Стоит обратить внимание на взаимосвязь между субъектами и
объектами собственности, которые образовываются на уровне Федерации.
Государству, к сожалению, не позволительно осуществлять решение проблем
контроля собственностью за счет способа проб и ошибок. Весьма важные
обстоятельства не позволяют ему этого сделать.
11
1. Подобное управление оказывает влияние на большое количество
людей. Оно отвечает за их уровень жизни, социальную защищенность,
здоровье, безопасность и др.
2. Собственность, относящаяся к Федерации включает в себя большое
количество объектов, которые расположены по все стране. Входят сюда и те
элементы, которые относятся к воздушному пространству. Не стали
исключением и водные, и лесные угодья.
3. Объекты, которые относятся к владению Федерации, различаются
многообразием в организационном и правовом отношении. В связи с этим
создание контролирующего органа государственной собственности должна
опираться на реструктуризацию однотипных групп.
4. Право государства на объекты собственности может быть достигнуто
за счет выполнение системы федеральных институтов. Сюда относят:
– Президента РФ;
– Госдума;
– Совет Федерации;
– Конституционный Суд;
– Верховный Суд;
– Высший Арбитражный Суд;
– Прокуратура.
На сегодняшний день права и обязанности не подвержены
разграничению в отношении к гос. собственности среди различных
институтов Федерации.
Нормативно-правовая база отвечает за способы контроля имущества,
относящегося к Федерации.
Существующие правовые положения способствуют оптимизации
процессов управления имуществом государства путем создания казенных и
автономных учреждений. Определены условия использования объектов
недвижимости, находящихся в государственной собственности, в
коммерческом обороте. Регламентирована возможность реструктуризации