12
связанных с его оздоровлением и восстановлением. Неудовлетворительное
финансовое состояние, отсутствие стимулов к снижению издержек и
конкурентной среды, изношенность основных фондов – это лишь некоторые
проблемы жилищно-коммунального комплекса РФ.
1.2 Нормативно-правовое регулирование функционирования ЖКХ в
России
Регулирование со стороны государства в отношении услуг ЖКХ
определяет приоритет ручного способа управления на рыночным,
внутриотраслевой монополизм. Государство не может обеспечить стабильные
правовые условия для того, чтобы реализовать экономическую инициативу в
отношении услуг ЖКХ. Формы прямого и косвенного государственного
стимулирования технологического и организационно-управленческого
направления в реструктуризации сферы ЖКХ не отвечают современным
требованиям.
Регулирование со стороны государства может быть осуществлено с
применением следующих методов:
1) прямого регулирования посредством государственный сектор;
2) косвенного регулирования, в том числе, индикативного планирования.
Для правильной ориентации экономики вводится вид среднесрочного
(скользящего трехлетнего) финансового (бюджетного) планирования, которое
должно опираться на общеэкономические проекты, создаваемые в
министерстве финансов и регионального развития РФ.
Объекты ЖКХ следующие: жилой фонд, гостиницы, за исключением
туристических, общежития, дома для приезжих людей, сооружения
искусственные, бассейны, объекты внешнего благоустройства, сооружения и
оборудование на пляжах, объекты газо-, тепло-, электроснабжения жителей
страны, участки, цехи, базы, мастерские, специальные механизмы, машины,
гаражи, складские помещения, используемые в целях ремонта, технического
13
обслуживания всех объектов ЖКХ, сферы спорта, физкультуры, социально-
культурной.
ЖКХ состоит из целого комплекса подотраслей, обеспечивающего
полноценную работу разного рода зданий в населенных пунктах, инженерной
инфраструктуры, формирует комфорт, удобство к проживанию, нахождению в
помещениях граждан, с предоставлением им широкого перечня жилищно-
коммунальных услуг.
ЖКХ – это услуги следующего характера:
Канализация, в которой отводятся сточные воды.
Капремонт зданий.
Водопровод, в котором производится устранение протечек
водопроводных труб, оформление системы очистки воды,
Теплоснабжение, где жители могут получать отопление, горячую
воду. Вместе с тем требуется обеспечение бесперебойной работы ТЭЦ и
котельных. Если работа последних будет нарушена, то может произойти
топливно-энергетический кризис.
Текущий ремонт коммуникаций зданий и внутренних инженерных
систем.
Сбор мусора, вывоз его и последующая утилизация.
Электроснабжение.
Содержание придомовых территорий в чистоте, а также их
благоустройство.
Все данные услуги нужно бесперебойно оказывать населению. Для того,
чтобы не появлялось недоразумений, были стандарты в процессе решения
частных и общих вопросов, существует нормативная документация ЖКХ, где
приводится указание, как правильно необходимо действовать в определенной
ситуации для обеспечения населения всем спектром услуг.
На ЖКХ больше всего влияют не только специальные документы, но и
строительные правила и нормы. Еще на стадии строительства нужно заложить
все инженерные системы к осуществлению обеспечения граждан услугами. Все
14
это строго контролируют специальные нормативные акты, каждое нарушение
наказывается по закону.
От того, насколько соблюдаются все правила и нормы при строительных
работах, при подключении определенной системы, в зависимости находится
последующая работа, связанная с оказанием услуг, а также качество
получаемых благ.
Нормативная документация ЖКХ весьма важна, ее несоблюдение может
повлечь большие последствия, поэтому государством строго контролируется
соблюдение всех правил и норм, начиная со стадии строительства и до сдачи
здания в эксплуатацию. В последующем контроль продолжают, соблюдение
нормативной документации ЖКХ обеспечивает постоянное получение
гражданами всех услуг к удобной и комфортной жизни.
Нормативная документация ЖКХ осуществляет регулирование широкого
спектра работ, правил, услуг, с помощью документов можно узнать о текущих
тарифах, льготах, а также нормах посадки деревьев возле МКД. Каждое
действие и каждый шаг подробно и четко описаны в нормативной
документации.
Регулирование реализуется с помощью бюджета, финансово-кредитной
системы, налогов и иных денежных рычагов. Государственное вмешательство в
сферу ЖКХ объясняется большой долей государственного сектора в области
коммунального обслуживания и жилищного строительства.
Увеличивается масштаб совершенно несоответствующих жилищно-
коммунальных услуг.
Требуется пересмотр действующих норм государственного
регулирования в области реструктуризации сферы услуг ЖКХ, также требуется
реализация реформ системного характера, связанных с упрощением перехода
ресурсов и капиталов между экономическими секторами.
Необходимы более эффективные меры антимонопольного регулирования
в области поставщиков ЖК услуг.
15
Государственная политика в сфере научных исследований и
образовательной деятельности, которая затрагивает перспективы области услуг
ЖКХ, не отвечает мировым стандартам.
Источники нормативно-правового урегулирования ЖКХ могут делиться
на 2 большие группы:
1) законы РФ, а также принятые согласно им нормативно-правовые акты;
2) законы, а также прочие нормативные акты, которые приняли субъекты
Федерации.
Приведем характеристику основных источников жилищного права.
1) Конституция России выступает в качестве правовой основы
жилищного законодательства: нормы, которые содержит Основной закон
государства, предопределяют содержание остальных нормативных актов,
осуществляющих регулирование жилищных правоотношений. Конституция
относит законодательство о жилье в совместное ведение Федерации и ее
субъектов (часть 1 ст. 72), в отличие от гражданского законодательства,
входящего в исключительное ведение РФ.
2) Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004г. N 188-ФЗ, который вступил в
действие с 1.3.2005г. (опубликование в «Российской газете» 12.01.2005г. N 1),
собой знаменует новую эпоху в развитии жилищных отношений в России.
3) В соответствии с Законом РФ от 4.7.1991г. N 1541-1 «О приватизации
жилищного фонда в РФ», муниципальные и государственные органы могут
безвозмездно передавать в собственность граждан в соответствии с их просьбой
занимаемые ими жилые помещения в домах муниципального и
государственного жилищных фондов. В данном Законе содержатся правила
приватизации российского жилищного фонда, он выступает в качестве
правового основания к изменению формы собственности на определенное
жилое помещение у определенного лица.
4) Градостроительным кодексом РФ определяется система
законодательства о градостроительстве, осуществляется регулирование
вопросов обеспечения права граждан на хорошую среду жизнедеятельности, а
16
также на выбор места проживания в пределах РФ в процессе осуществления
градостроительной деятельности, на соблюдение требований по охране
окружающей природной среды, санитарных правил и экологической
безопасности. Он осуществляет регулирование также вопросов застройки
территорий сельских и городских поселений, установление государственных
градостроительных нормативов и правил, контроля над данной деятельностью,
ответственности за несоблюдение российского градостроительного
законодательства.
5) Закон РФ от 25.6.1993г. «О праве граждан РФ на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»,
выступая как административно-правовой акт, выступает также как источник
гражданского права, так как обязывает граждан осуществлять регистрацию по
месту проживания, ограничивает возможность пребывания их на отдельных
территориях государства.
6) Очень важный источник жилищного права - Гражданский кодекс, в
особенности, глава 35 «Наем жилого помещения» (статьи 671-688 ГК РФ).
7) В КоАП РФ содержатся нормы об ответственности за
административные правонарушения в сфере охраны собственности, в
частности, за несоблюдение правил использования этих помещений, ремонта и
содержания жилых домов либо помещений, а также нормативов обеспечения
населения услугами ЖКХ (статьи 7.21-7.23 КоАП РФ).
8) Земельный кодекс РФ от 25.10.2001г. (ЗК РФ) осуществляет
регулирование правового положения, в особенности, земель поселений, то есть
земель, которые используются и предназначаются с целью застройки и
развития сельских и городских поселений. Статья 83 ЗК РФ специально
указывает, что правила землепользования, а также застройки городов
федерального значения Санкт-Петербурга и Москвы утверждают и изменяют
законы данных субъектов.
Земельным кодексом устанавливается институт зонирования территорий,
предполагающий, в особенности, установление жилой территориальной зоны в
17
составе земель поселений (часть 1 ст. 85). Участки земли в составе жилых зон
предназначаются в целях застройки жилыми зданиями, объектами культурно-
бытового и прочего назначения.
Конституция содержит нормы о жилищных правах, которые
заимствовали из Всеобщей декларации прав человека, принятой ГА ООН
10.12.1948г., и Международного пакта о социальных, экономических и
культурных правах, который принят ГА ООН 16.12.1966г.
Конституционные нормы о жилищных правах выступили также как
основа к разработке других нормативных актов, связанных с жилищным
правом. Метод и предмет нормативно-правового регулирования ЖКХ. Предмет
нормативно-правового регулирования ЖКХ - это конкретная совокупность
общественных отношений, получивших в законах и в юридических
литературных источниках название «жилищных отношений», а также
совокупность норм и стандартов предоставления услуг ЖКХ.
Нормативы и стандарты предоставления услуг ЖКХ являются
обязательными к соблюдению исполнителем услуг требованиями по
поддержанию, сохранению потребительских характеристик, в том числе
требования устойчивости и надежности работы инженерной инфраструктуры,
безопасности условий проживания и окружающей среды, которые выражаются
в количественных измерителях, определенные федеральным исполнительным
органом власти либо исполнительным органом власти субъектов РФ.
Стандарты предоставления жилищных услуг состоят из перечня, объёмов
и периодичности работ, связанных с содержанием и ремонтом мест общего
пользования жилого дома, а также придомовой территории.
По объёмам работ, их систематичности и применяемых вместе с тем
материалов и оборудования, стандарты делятся на:
1. Стандарт минимальный (стандарт безопасного проживания);
2. Стандарт удовлетворительный (стандарт удовлетворительного
обслуживания;
3. Стандарт базовый (оптимальный);
18
4. Стандарт повышенный (стандарт комфортного проживания);
Предприятия, которые предоставляют услуги, связанные с содержанием и
текущим ремонтом общего имущества жилых домов, в процессе составления
договоров должны учитывать определенные требования при установлении
списка, состава и периодичности работ. Метод нормативно-правового
урегулирования - это способы и приемы воздействия юридических норм на
общественные отношения.
Следовательно, хоть формально жилищное право и являются лишь
институтом гражданского нрава, сформировавшимся вокруг договора найма
жилого помещения, но содержание, объемы и значение данного института дают
серьезные основания к приданию ему статуса подотрасли гражданского права.
Место нормативно-правового регулирования ЖКХ в системе права
Таким образом, в течение всего периода реформирования российской
экономики учреждения сферы ЖКХ выступали как источник финансирования
данных реформ. С одной стороны, администрация города рассчитывалась с
учреждениями этой сферы почти в последнюю очередь, с иной стороны тарифы
для граждан были необоснованно низкими (в пределах национальной
экономики это давало возможность снижения социальной напряжённости, но
влекло недофинансирование сферы ЖКХ). Вместе с тем ещё коммунальные
учреждения получили долги от организаций в виде изношенного жилого фонда,
а также не получили объектов, которые выступить могли бы как источник
образования прибыли.
1.3 Мировой опыт регулирования ЖКХ
Во многих зарубежных странах, к примеру в Нидерландах, Франции,
Канаде, США, Польше, Чехии, Словакии, Сингапуре, Мексике, Малайзии и
иных, управление в сфере ЖКХ рассматриваются в качестве отдельного вида
предпринимательства, за которую управляющее предприятие получает
вознаграждение от владельцев помещений, а перед ними ответственность за
19
содержание здания несется объединением (ассоциацией, товариществом)
владельцев жилья. Все ключевые управленческие решения (в первую очередь,
связанные с распоряжением финансовыми средствами и заключением
договоров на закупку услуг и товаров) принимают руководящие органы
товарищества (ассоциации) собственников жилья, тогда как управляющий
готовит, а также обосновывает рекомендации правлению товарищества.
Рынок услуг ЖКХ формирует требования к УК, неисполнение которых
их делает неконкурентоспособными. В первую очередь, это относится к
страхованию УК (управляющим) собственной материальной и гражданской
ответственности на случай причинения ущерба владельцам жилья ввиду
неверных действий управляющего. Страхование ответственности управляющих
развито во многих странах Америки и Европы. Вероятно, качество услуг ЖКХ
в РФ также поменялось бы кардинально с внедрением такого подхода нашим
законодателем.
Помимо этого, конкурентоспособность УК повышается с наличием
сертификатов, которые подтверждают ее профессионализм, финансовую
стабильность и опыт, а также беспрекословное следование стандартам в сфере
ЖКХ.
За границей профессиональные сообщества управляющих могут
предложить разные образовательные курсы и базовые, и повышающие
квалификацию. Обучение на данных курсах дает существенные знания и
навыки для практики. Большим значением обладает подготовка специалистов
по управлению жильем. В западных странах многие политехнические вузы, а
также специальные колледжи могут дать базовое образование, дающее
возможность выпускнику начать работать управляющим.
Законодательство западных государств устанавливает высокие
требования к управляющему недвижимостью. Так, к примеру, в Германии
управляющему нужно обладать высшим образованием и квалификацией
экономиста, юриста, инженера или социального сотрудника, а также иметь
20
такие личностные качества, как коммуникабельность, умение ведения
переговоров, разрешения конфликтов.
В Венгрии в соответствии с законом «О товариществах собственников
жилья» как управляющие кондоминиумы могут выступать лишь лица, которые
прошли соответствующую профессиональную подготовку. С 1999г. в Венгрии
получили государственную лицензию курсы обучения по специальностям
«Управляющий кондоминиума» и «Управляющий недвижимостью». Оба курса
обучения отвечают критериям профессиональной подготовки, экзамены
сдаются в соответствии с распоряжением МВД Венгрии.
Выделение за границей управления МКД в отдельный вид деятельности
благоприятствует повышению предложений со стороны профессиональных
управляющих, а также созданию конкурентного рынка услуг, связанных с
управлением, развитием индивидуального и малого предпринимательства в
сфере управления жильем.
Так, в Швеции развито широко движение съемщиков квартир, следящих
за качеством предоставляемых услуг ЖКХ и ценами на них, занимающихся
взаимодействием с муниципальными им государственными органами власти,
защищающих собственные права в суде. Несколько ассоциаций и союзов
квартиросъемщиков, в которых численность членов доходит до сотен тысяч,
является огромной силой, с которой считаются все политические партии. У
таких ассоциаций есть своя штаб-квартира, местные и региональные отделения.
Ключевая цель жилищного движения – повысить заинтересованность
квартиросъемщиков в создании грамотных решений по поводу домов, в
которых они проживают, вовлекать их в принятие данных решений. С этой
целью за рубежом используются 2 разные модели – модель «скидки», а также
модель «амортизации». Модель «скидки» подразумевает возможность выбора
таких услуг, какие необходимы квартиросъемщику. Пропорционально этому
проводится расчет квартплаты. В соответствии с моделью «амортизации», чем
более бережно вы относитесь к собственному жилью, тем меньше заплатите.
21
Весьма важный факт: в Швеции в целях разрешения проблем в данной
сфере создали и с успехом функционирует Жилищный суд, результаты работы
которого: полная прозрачность деятельности каждой структуры ЖКХ и
тарифов на услуги ЖКХ; нет коррупции; практически идеальное качество
обслуживания потребителей; предъявление обычными жителями исков
монополисту является обычным делом (причем во многих случаях выигрывают
жильцы).
ЖКХ Финляндии отличает высокое качество предоставляемых услуг.
Так, в Финляндии 1,4 млн. домов объединяются в 70 тысяч акционерных
обществ – собственников жилых недвижимых объектов. 50 тысяч из них
пользуются услугами предприятий, занимающихся управлением
недвижимостью (операторов), 20 тысяч управляются самостоятельно. Оператор
(УК), в первую очередь, несет ответственность за ежедневное управление
согласно договору на управление, где приводится указание условий и перечня
услуг и расценок. Оператор (УК) выбирает эксплуатирующее предприятие, для
небольших объектов ее выбирают сами члены товарищества.
Эксплуатирующее предприятие предоставляет услуги ЖКХ или
самостоятельно, или по договору со специализированными предприятиями
(ремонтно-строительные, уборка снега, территории, охрана, вывоз мусора и
пр.). Эксплуатирующее предприятие каждый год отчитывается перед жильцами
о расходах и доходах, а также балансе общества владельцев жилья. Вместе с
тем в Хельсинки город владеет всеми коммунальными системами. Мэр города
полагает, что так надежнее – никем не будет отключено отопление ни при
каких обстоятельствах. Конечно, вместе с тем многие электростанции в
Финляндии находятся в частных руках. Помимо этого, отопление в Хельсинки
является централизованным. Тем не менее это не мешает постоянно
предоставлять услуги ЖКХ, а морозы не могут повергнуть руководство города
в известное для многих российских губернаторов состояние тягостного
ожидания: возможно, пронесет.