23
функционирование и реализацию. Исходя из функций и задач, которое
поставлены перед социальной политикой, разрабатываются механизмы
реализации государственной социальной политики.
Механизм реализации государственной политики – это совокупность
средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение мероприятий
социальной политики, согласно поставленным задачам.
К основным механизмам формирования и реализации социальной
политики относятся:
1. Правовые механизмы. Действие этого механизма обеспечивается
органами законодательной власти через разработку и внедрение
нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере
социальной политики.
2. Финансовые механизмы определяют условия формирования и
использования финансовых ресурсов в сфере реализации социальной
политики.
3. Налоговые механизмы. Данные механизмы используются для
стимулирования самостоятельной деятельности работодателей по
проведению социальной политики в рамках своих возможностей и
повышения уровня экономической самостоятельности.
В качестве конкретных мер стимулирования могут применяться
налоговые льготы или снижение налогообложения как поощрение за участие
в реализации социальной политики.
4. Административные ресурсы основаны на контроле за исполнением
нормативно-правовых актов [38].
5. Политические механизмы заключаются в привлечении к реализации
социальной политики политических партий, общественных
организаций.
Таким образом, социальная политика обеспечивается совокупностью
механизмов различного характера.
24
К правовым механизмам можно относятся нормативно-правовые акты
федерального, регионального и местного уровней. Нормативно-правовые
акты, принимаемые на федеральном уровне, определяют приоритетные
направления государственной социальной политики и общие условия их
реализации.
Нормативно-правовые акты региональных органов власти
конкретизируют условия реализации социальной политики в отдельных
субъектах, учитывая его социально-экономические особенности.
Конкретные методы осуществления социальной политики определяются
в нормативно-правовых актах, которые принимаются местными органами
власти. Эти механизмы позволяют повысить уровень и объем социальной
поддержки сверх гарантированного государством в пределах заложенного
бюджета.
Финансовые механизмы включают два направления:
-регулирование вопросов финансовой поддержки реализации
социальной политики. Сюда относятся утверждение бюджета, расчет
страховых взносов и другие вопросы.
Утверждение финансовых ресурсов для государственной поддержки
социально-незащищенных слоев населения (выплата пособий, компенсаций),
а также финансирование учреждений, оказывающих социальную помощь и
поддержку населению (дома для престарелых, детские дома, социальные
гостиницы и другие).
-государственное финансирование проектов и целевых программ
некоммерческого характера (исторического и культурного значения) и
проектов по экологическим и природоохранным вопросам, которые также
оказывают влияние на качество жизни населения.
Сущность административных механизмов заключается в воздействии на
субъекты социальной политики для соблюдения норм государственного
законодательства. Данные механизмы применяются органами
государственной власти с целью обеспечения принуждения
25
подведомственных учреждений и организаций исполнять возложенные
обязанности, установленные нормативными актами направлений и мер
социальной политики.
Анализируя сущность механизмов реализации социальной политики,
можно отметить, что, хотя каждый механизм имеет свое место в системе
реализации социальной политики, одна из главных ролей принадлежит
правовым механизмам. Именно они определяют специфику всех остальных
механизмов.
При этом, реализация социальной политики подразумевает сочетание
этих механизмов, а не строгое ограничение. Важно, чтобы механизмы
социальной политики не противоречили друг другу и развивались синхронно,
не замедляя процесс развития других механизмов.
Таким образом, социальная политика, являясь одним из направлений
внутренней государственной политики, объединяет наиболее значимые цели
и приоритеты государства по отношению к населению и развитию
государства, реализации и развитии правового государства. Содержание
государственной социальной политики выражается в ее направлениях.
В настоящее время социальная политика объединяет направления в
сфере труда, демографии, социальной защите населения и развитии культуры,
поддержании некоммерческих организаций. Все вышеперечисленные
направления тесно связаны между собой, развитие и реализация одного
направления обеспечивает также и развитие другого направления, как это
действует, например, в отношении некоммерческих организаций и социальной
поддержки населения.
В конечном же итоге реализация всех направлений обеспечивает общее
развитие государства и общества, улучшение качества жизни населения.
Реализация социальной политики обеспечивается посредством
применения различных механизмов, которые имеют различное содержание, а
также ситуации применения. Данные механизмы используются в
26
совокупности, тем самым обеспечивая единство всей системы социальной
политики.
1.3. Правовые основы разработки и реализации социальной политики
Правовые основы реализации социальной политики в России
установлены Конституцией РФ, которая закрепляет в статье 7, что Россия
является социальным государством. Данное правовое положение
конкретизируется и уточняется в ряде федеральных законов и подзаконных
актов, которые обеспечивают его исполнение.
Система правового регулирования социальной политики включает
различные нормативные акты, которые устанавливают правовые основы в
сфере социальной защиты, социального обслуживания, социального
обеспечения населения.
Основополагающие положения в области социального обеспечения
закрепляются международными нормативно-правовыми актами.
Международные правовые документы признают в качестве основного
социально-экономического права любого человека – право на социальное
обеспечение. В состав этого права входит достаточно большой перечень мер
социальной помощи – государственные пособия по различным основаниям,
поддержка материнства и детства, пенсионные и медицинские гарантии [28].
Все конвенции, декларации и пакты, регулирующие вопросы
социального обеспечения, представлены в двух аспектах – универсальные и
документы, которые имеют прямое отношение к социальному обеспечению
конкретных субъектов [31]. К первой группе можно отнести один из
общепризнанных международных правовых документов – Всеобщая
Декларация прав человека, закрепляет право каждого человека на социальное
обеспечение. Так, статья 22 закрепляет право каждого человека как члена
общества на социальное обеспечение, которое включает в себя реализация
27
мероприятий, необходимых для поддержания достоинства и свободного
развития личности в социальной, экономической и культурной областях [3].
Мероприятия, которые направлены на предоставление мер социальной
защиты и обслуживания населению, должны осуществляться за счет
национальных усилий и международного сотрудничества, на основании
имеющихся в государстве ресурсов.
Кроме того, положения Декларации закрепляют дополнительный
характер мер социальной помощи. То есть, даже работающий гражданин
имеет право на получение помощи в рамках социального обеспечения в случае
возникновения такой необходимости.
Главная задача социального обеспечения, согласно положениям
Декларации, заключается в осуществлении права каждого человека на
достойные условия жизни, одежду, жилище, медицинский уход и социальное
обслуживание.
Второй международный базовый документ, который устанавливает
социальные права – это Международный пакт об экономических, социальных
и культурных правах [7].
Анализируя основные положения и права, закрепленные в пакте, можно
отметить, что в большей мере относятся к социальному обеспечению в
области трудовых отношений. Например, закреплены следующие права:
-Право матерей на отпуск до и после родов, в течение которого
выплачивается социальное пособие.
- Право любого человека на жилище, питание, медицинскую помощь и
достойные условия жизни, в обеспечении которых при необходимости
принимает участие государство.
Тем не менее, кроме трудовых прав, пакт статьей 9 фиксирует право всех
людей на социальное обеспечение, в том числе и социальное страхование.
Базовым международным нормативно-правовым актом в области
социального обеспечения можно считать Конвенцию Международной
организации труда № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»
28
[4]. Эта Конвенция закрепляет направления системы социального
обеспечения, в рамках которых государства-члены разрабатывают и
реализуют мероприятия по социальному обеспечению своего населения. Итак,
согласно Конвенции № 102, социальное обеспечение оказывается по
следующим направлениям:
1.Медицинское обслуживание, которое должно включать не только
работающее население, но и установленные категории населения.
В рамках медицинского обслуживания государством должен быть
обеспечен установленный минимум, включающий обслуживание лечебного и
профилактического характера:
- врачами общей практики и специалистами;
-госпитализация;
-лекарственное обеспечение;
-обслуживание до, во время и после родов.
2. Социальное обеспечение в случае нетрудоспособности лица,
вызванном болезнью. В социальном обеспечении по болезни выделяют две
группы – обеспечение работающего населения и обеспечение всего населения,
доход которых не превышает установленного уровня.
3. Обеспечение по безработице. Случаями, которые дают право на
назначение мер социального обеспечения, признаются потеря заработка, в
результате утраты работы и невозможности найти новую по объективным
причинам.
4.Обеспечение по старости. Максимальный установленный возраст для
назначения обеспечения по старости не должен превышать 65 лет или
определенного компетентным органам для каждой страны с учетом
работоспособности граждан.
Отдельно можно уточнить, что статья 26 допускает, что обеспечение по
старости может быть отменено, если гражданин продолжает работать и
получать доход, а также уменьшать размер обеспечения, если доход и
получаемые лицом пособия в сумме превышают определенную сумму.
29
5. Обеспечение в связи с наступлением несчастного случая на
производстве или профессионального заболевания. Данное направление
социального обеспечения обязательно должно включать следующие риски:
-наступление заболевания. В этом случае государство обеспечивает
заболевшему медицинское обслуживание, которое должно включать
обслуживание врачами общей практики и специалистами, медсестрами,
стоматологические услуги, обеспечение медицинскими изделиями и
лекарственными препаратами, помещение и содержание в лечебных,
санаторно-курортных учреждениях,
-нетрудоспособность, вызванная болезненным состоянием, в следствие
чего индивид теряет заработок;
-полная или частичная потеря сверх установленной степени способности
зарабатывать, если имеет постоянный характер, а также потеря
функциональной полноценности. В этом случае возможно два варианта
социального обеспечения – в случае полной утраты, имеющей постоянный
характер, назначается государственное пособие, рассчитываемое от среднего
размера его утраченного заработка.
В случае частичной потери способности к заработку также
выплачивается пособие, но уже в определенной пропорции к размеру
обеспечения, которое назначается при полной потере способности к
заработку.
-утрата содержания вдовой или ребенком, в случае смерти кормильца.
Этот риск также подразумевает назначение периодической выплаты пособия,
которое рассчитывается исходя из среднего заработка кормильца.
6. Семейное обеспечение. Данное направление предусматривает в
качестве покрываемого риска лишь один случай – это содержание детей.
Обеспечение в данной случае может предоставляться в форме периодических
выплат защищенному лицу, а также предоставлении натуральной помощи для
детей – пищи, жилья, одежды, условий для отдыха, образования и так далее.
30
Также стоит отметить, что денежное содержание предоставляет на весь
срок действия покрываемого риска и может быть дополнено второй формой –
натуральной помощью.
7. Обеспечение по материнству охватывает риски беременность и роды,
их последствия, а также приостановку заработка, которую влекут эти
обстоятельства. Итак, обеспечение в связи с материнством должно включать
следующие меры:
-медицинское обслуживание с цель. сохранения и укрепления здоровья,
возврата ее работоспособности;
-выплата периодических пособий, рассчитываемых исходя из среднего
заработка женщины, которое выплачивается в течение всего срока действия
покрываемого риска.
8. Обеспечение по инвалидности назначается для восстановления
утраченного заработка вследствие неспособности заниматься какой-либо
деятельностью, если эта способность носит постоянный характер или
сохраняется после прекращения обеспечения по болезни. Предоставляется
социальное обеспечение в форме периодических денежных выплат.
Относительно срока предоставления обеспечения, статья 58
устанавливает, что оно назначается в течение всей продолжительности
действия покрываемого риска (нетрудоспособность из-за инвалидности), либо
до наступления старости и назначения социального обеспечения по старости.
9. Обеспечение по случаю потери кормильца предоставляется вдовам и
детям умершего в форме периодической денежной выплаты.
Принятие этого документа имеет большое значение для развития систем
социального обеспечения в странах-участниках, поскольку закрепляет основы
социального обеспечения – основные направления, минимум
предоставляемых мер поддержки, основания для получения права на
обеспечение, условия, порядок и объем назначения и предоставления
поддержки, на базе которых государства -участники разрабатывают свои
собственные системы социального обеспечения.
31
Более того, используя понятие «покрываемые риски» в определении
оснований для назначения обеспечения, а также упоминая страховой стаж и
взнос, авторы Конвенции подчеркнули страховой характер социального
обеспечения. То есть обусловили тем самым необходимость создания сети
внебюджетных страховых социальных фондов, хотя и подчеркнули, что право
на социально обеспечение предоставляется независимо от размера трудового
стажа и страховых взносов.
Еще один международный правовой документ, который можно отнести
к универсальным документам в области социального обеспечения –
Конвенция №117 «Об основных целях и нормах социальной политики» [6],
которая закрепляет основные цели социальной политики, осуществляемые в
рамках системы социального обеспечения.
Основными целями, которые преследуют государства-участники,
осуществляя социальную политику и предоставляя социальное обеспечение
нуждающимся гражданам, являются повышение уровня жизни населения,
создание условий для удовлетворения жизненных потребностей людей с
учетом уровня прожиточного минимума.
Одним из инструментов достижения благосостояния населения является
обеспечение минимально необходимого дохода, меры по осуществлению
которого содержатся в отдельном документе – «Рекомендации об обеспечении
дохода» [2]. Социальное обеспечение в рамках обеспечения доходов должно
преследовать главной целью уменьшение нуждаемости и предотвращение
нищеты, в том числе и с восстановлением утраченных доходов по различным
причинам (нетрудоспособность из-за болезни, инвалидности или старости,
смерть кормильца).
Основой обеспечения доходов должна являться система социального
страхования. Для граждан, которые не охвачены этой системой, должны
обеспечиваться за счет системы социального вспомоществования. В этом
случае должны быть законодательно установлены категории лиц, имеющих
право на государственное обеспечение, условия и размеры пособий.
32
Что касается пособий, предоставляемых по системе социального
страхования, Рекомендации предлагают установить следующие основания для
назначения пособий:
-болезнь;
-производственная травма;
-инвалидность;
-материнство;
-старость;
-смерть кормильца;
-безработица;
-расходы, связанные с чрезвычайными обстоятельствами.
То есть, закрепленные в Рекомендациях основания охватывают
основные жизненные ситуации, которые связаны с временной или
непостоянной нетрудоспособностью, соответственно и утратой заработка.
Соответственно, можно отметить, что основная задача пособий, которые
назначаются индивиду в этом случае заключается в компенсации утраченного
заработка и поддержании его социально-экономического положения, помощи
в обеспечении необходимых условий для нормальной жизни.
Во вторую группу международных правовых документов входят
конвенции и различные рекомендации, которые регламентируют вопросы
оказания отдельных видов социального обеспечения для конкретных
категорий населения. Например, Конвенция «О пособиях по инвалидности. по
старости и по случаю потери кормильца» [8], Конвенция «Об охране
материнства» [5], Конвенция «О профессиональной реабилитации и занятости
инвалидов» [9].
Это более узконаправленные правовые документы, которые
устанавливают различные пособия, которые назначаются гражданам в случае
инвалидности, достижении определенного возраста, потере кормильца.
Хочется обратить внимание, что отдельным документов закрепляются основы
профессиональной реабилитации и занятости инвалидов. Это значит, что