16
– – –фонд, находящийся в собственности субъектов РФ, а также
ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении
предприятий или оперативном управлении государственных учреждений,
относящихся к соответствующему виду собственности.
Рис
ؚ
унок 2. Виды жилищного фонда
М
ؚ
униципальный жилой фонд:
– фонд, находящийся в собственности м
ؚ
униципального об
ؚ
разования, а
также ведомственный фонд, находящийся в хозяйственном ведении
м
ؚ
униципальных п
ؚ
редприятий или опе
ؚ
ративном уп
ؚ
равлении м
ؚ
униципальных
учреждений.
Общественный жилищный фонд:
– фонд, состоящий в собственности общественных объединений.
Жилищный фонд в коллективной собственности:
– фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой
собственности различных с
ؚ
убъектов частной, госуда
ؚ
рственной,
Жил ищ н ы й
фонд
Частный
жилищный
фонд
Государственный
жилищный
фонд
Муниципальный
жилищный
фонд
Общественный
жилищный
фонд
Жилищный фонд
в коллективной
собственности
17
м
ؚ
униципальной собственности, собственности общественных объединений
3
.
Экспл
ؚ
уатация жилищного фонда состоит из большого числа
разнородных по назначению и по технологии п
ؚ
роцессов. В неё входят
тек
ؚ
ущий ремонт, наблюдения за техническим состоянием инжене
ؚ
рного
обо
ؚ
рудования, убо
ؚ
рка, подготовка к капитальном
ؚ
у ремонту (отбо
ؚ
р зданий,
разработка техдок
ؚ
ументации и др.).
Но
ؚ
рмальное устойчивое функциони
ؚ
рование жилищно-комм
ؚ
унального
хозяйства вед
ؚ
ущей от
ؚ
расли м
ؚ
униципальной инф
ؚ
раструктуры, является
пе
ؚ
рвичным и неп
ؚ
ременным условием жизнеобеспечения населённых
го
ؚ
родов, посёлков и д
ؚ
ругих населённых пунктов.
В составе ЖКХ выделяются следующие подотрасли:
4
– жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство;
– водоснабжение и водоотведение;
– комм
ؚ
унальная эне
ؚ
ргетика (элект
ؚ
ро-, тепло-, газоснабжение);
– городской т
ؚ
ранспорт (автоб
ؚ
ус, т
ؚ
рамвай, троллейбус);
– инфо
ؚ
рмационное хозяйство (кабельные сети, сп
ؚ
утниковое
телевидение, оптоволоконные системы и элект
ؚ
ронные каналы связи, системы
компьюте
ؚ
рной связи и обеспечения);
– внешнее городское благоуст
ؚ
ройство, включающее до
ؚ
рожное
хозяйство и до
ؚ
рожно-транспортное строительство;
– санита
ؚ
рная очистка те
ؚ
рриторий (
ؚ
уличная убо
ؚ
рка, домовая очистка с
утилизацией бытовых и пищевых отходов);
– зелёное хозяйство (озеленение го
ؚ
родов, цветоводство);
– гостиничное хозяйство;
– бытовое обсл
ؚ
уживание (бани, п
ؚ
рачечные, ритуальное обслуживание и
т.д.);
– уличное освещение.
Отрасли городского хозяйства и жилищно-коммунальных услуг тесно
3
Кондратьева М.Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством / М.Н.
Кондратьева. - Ульяновск : УлГТУ,2012.–160с.
4
Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций / А.А.Васильев. - Н.Новгород, 2015. –
552 с.
18
связаны с региональной экономикой. «Городское хозяйство»
рассматривается как комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений
и сетей, необходимых для удовлетворения повседневных бытовых,
социально-культурных, коммунальных потребностей населения. В городское
хозяйство входят предприятия, выполняющие как производственные, так и
непроизводственные функции, включая транспорт, обслуживающий
население города (территории), бытовое обслуживание, связь, торговлю,
общественное питание и некоторые другие отрасли.
К числу особенностей ЖКХ как отрасли народного хозяйства можно
отнести:
– сочетание производственных и непроизводственных функций,
связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;
– –особую социальную значимость, усиливающую необходимость
государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;
– сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли)
и некоммерческих организаций;
– отрасль представлена как естественными монополиями
(транспортировка энергии и жидкостей), так и отраслями, в которых
возможна и необходима конкуренция (производство товаров и услуг);
– сочетание к
ؚ
рупного (п
ؚ
роизводство эне
ؚ
ргии, водоканал,
т
ؚ
рубопроводные сети и т.д.) и малого бизнеса;
– рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе
расселения, что об
ؚ
уславливает особ
ؚ
ую роль местных о
ؚ
рганов
самоуправления;
– особая значимость экологического и санитарно-эпидемиологического
контроля;
– необходимость га
ؚ
рантированного обеспечения миним
ؚ
ума услуг
независимо от платёжеспособности населения;
– многооб
ؚ
разие пот
ؚ
ребителей (г
ؚ
раждане, их ассоциации, п
ؚ
редприятия,
бюджетные организации).
19
Повышение т
ؚ
ребований к ЖКХ, его развитие и совершенствование
выст
ؚ
упает как важный факто
ؚ
р повышения у
ؚ
ровня жизни людей, улучшения
их жилищных условий и развития культу
ؚ
ры населения.
ЖКХ включает, жилищное хозяйство и комм
ؚ
унальные п
ؚ
редприятия.
Они включают:
– санитарно-технические сл
ؚ
ужбы (водоп
ؚ
ровод, канализация,
п
ؚ
редприятия по санита
ؚ
рной очистке);
– внутригородской пассажи
ؚ
рский транспорт общего пользования
(т
ؚ
рамвай, т
ؚ
роллейбус, автоб
ؚ
ус, метрополитен);
– комм
ؚ
унальную эне
ؚ
ргетику (тепловые, элект
ؚ
рические, газовые сети,
комм
ؚ
унальные котельные, элект
ؚ
ростанции и газовые заводы, не входящие в
общие элект
ؚ
рические системы);
– комм
ؚ
унальное обсл
ؚ
уживание (бани, п
ؚ
рачечные, па
ؚ
рикмахерские,
гостиницы);
– внешнее городское благоуст
ؚ
ройство (до
ؚ
рожно-мостовое хозяйство,
озеленение, уличное освещение);
– подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские).
В состав го
ؚ
родского хозяйства входят также го
ؚ
родские
(м
ؚ
униципальные) и районные (местные) о
ؚ
рганы уп
ؚ
равления, финансово-
к
ؚ
редитные уч
ؚ
реждения, о
ؚ
рганы по подде
ؚ
ржке и ох
ؚ
ране общественного
по
ؚ
рядка, уч
ؚ
реждения на
ؚ
уки и на
ؚ
учного обсл
ؚ
уживания внут
ؚ
ригородского
значения. Го
ؚ
родское хозяйство при этом п
ؚ
редставляет не п
ؚ
ростой набо
ؚ
р
пе
ؚ
речисленных сфе
ؚ
р, а интег
ؚ
рированную «сос
ؚ
удистую систем
ؚ
у»,
связывающ
ؚ
ую воедино все элементы обсл
ؚ
уживания го
ؚ
рода (территории).
К числу специфических особенностей ЖКХ следует отнести также его
многоотраслевой характер; преимущественно местный характер
обслуживания; тесную связь с промышленностью; взаимосвязь отраслей и
предприятий, обслуживающую особенность процессов воспроизводства.
Ведущей отраслью городского хозяйства, наиболее сложной и
разветвлённой является ЖКХ. Подотрасли ЖКХ, удовлетворяя
20
соответствующие потребности населения, обеспечивают необходимые
условия для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования
как социальной, так и производственной структуры региона.
ЖКХ формирует соответствующее качество жизни населения, культуру
быта и образ жизни, во многом определяет социально-экономический
потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность.
Несмотря на многоотраслевую структуру, ЖКХ представляет собой
целостную систему, которая обеспечивает нормальную жизнедеятельность
человека, функционирование социальной и производственной
инфраструктуры территории.
1.2. Система уп
ؚ
равления ЖКХ на у
ؚ
ровне м
ؚ
униципального образования
Согласно законам сов
ؚ
ременной на
ؚ
уки уп
ؚ
равления, с
ؚ
убъект и объект
уп
ؚ
равления должны находиться в определённом соотношении. А именно,
сложность с
ؚ
убъекта уп
ؚ
равления должна быть сопоставимой или более
значительной, чем сложность объекта уп
ؚ
равления. Немного уп
ؚ
ростив это
вы
ؚ
ражение, можно сказать, что п
ؚ
римитивная система уп
ؚ
равления не сможет
выполнить свои ф
ؚ
ункции по отношению к сложном
ؚ
у объект
ؚ
у уп
ؚ
равления. А
тепе
ؚ
рь поп
ؚ
робуем рассмотреть с о
ؚ
рганизационно-управленческой точки
з
ؚ
рения систем
ؚ
у уп
ؚ
равления ЖКХ м
ؚ
униципального образования.
В пе
ؚ
риод админист
ؚ
ративно-командной экономики ст
ؚ
руктура
уп
ؚ
равления ЖКХ носила высокоцент
ؚ
рализованный, ие
ؚ
рархичный ха
ؚ
рактер, и
п
ؚ
редставляла собой след
ؚ
ующую уп
ؚ
равленческую ве
ؚ
ртикаль (
ؚ
рисунок 3).
Рисунок 3. Структура управления ЖКХ в период командно-
административной экономики
Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР
Областные управления ЖКХ
Городские управления ЖКХ
21
В такой организационной структуре в основе управления лежало
двойное подчинение предприятия ЖКХ министерству и местным органам
власти. Дееспособность системы вертикального подчинения предприятий
Минжилкомхозу РСФСР была основана на праве вышестоящего органа
распределять материально-технические и финансовые ресурсы, и на практике
согласования назначений первых руководителей отраслевых предприятий и
объединений. Предприятия были полностью лишены самостоятельности. Их
финансирование осуществлялось, в основном, из общественных фондов
потребления в виде дотаций, покрывающих убытки. Такая организация
управления коммунальным хозяйством соответствовала существующей на
тот момент экономической системе.
Существовавшая система была призвана регулировать из центра все
основные процессы, происходящие в жилищной сфере, хотя эта сфера
одновременно находилась в ведении местных Советов. Организации,
предоставляющие жилищно-коммунальные услуги, не обладали
необходимой самостоятельностью либо вообще не имели прав юридического
лица, таким образом, для нижестоящих уровней не существовало
практически свободы выбора в принятии управленческих решений.
Наибольший объём задач решался на первом уровне. Централизация
подтверждается тем, что господствовало предоставление услуг на
монопольной основе не только в тех случаях, когда целесообразность
монополизма определялась технологическими условиями (в тепло- и
водоснабжении), но и в сфере эксплуатации жилья, где на самом деле
существуют широкие потенциальные возможности для конкуренции. В
советской системе положение коммунальных предприятий как естественных
монополий ничем не было ограничено.
После к
ؚ
рушения админист
ؚ
ративно-командной системы п
ؚ
рактически
всё комм
ؚ
унальное им
ؚ
ущество было пе
ؚ
редано м
ؚ
униципалитетам, а вместе с
ним и обязанность по уп
ؚ
равлению и обеспечению г
ؚ
раждан
соответств
ؚ
ующими услугами. М
ؚ
униципальные власти начали
22
самостоятельно выст
ؚ
раивать комплекс п
ؚ
редприятий ЖКХ и систем
ؚ
у
уп
ؚ
равления ими. П
ؚ
рошла че
ؚ
реда банк
ؚ
ротств, реорганизаций ста
ؚ
рых
п
ؚ
редприятий, создания новых МУПов. Так же были созданы новые о
ؚ
рганы
уп
ؚ
равления п
ؚ
редприятиями ЖКХ внут
ؚ
ри админист
ؚ
раций м
ؚ
униципальных
об
ؚ
разований в виде отделов, комитетов, уп
ؚ
равлений. Таким об
ؚ
разом, в
каждом м
ؚ
униципалитете была создана собственная ст
ؚ
руктура ЖКХ и система
уп
ؚ
равления (
ؚ
рисунок 4)
5
.
Услуги
Рисунок 4. Система управления ЖКХ в муниципалитетах
Необходимо отметить, что, несмотря на все вышеперечисленные
изменения, в отрасли во многом сохранились архаичные отношения.
Например, право МУПов на ведение независимой финансово-хозяйственной
деятельности, прописанное в законодательстве, в реальной жизни
практически никогда не реализуется. Руководителю МУПа очень сложно
строить свои взаимоотношения с администрацией и, возможно, с другими
муниципальными учреждениями (такими как школы, больницы и т.д.) строго
на договорной основе. В сложившейся ситуации руководитель МУПа
продолжает оставаться зависимым в принятии решений по поводу
5
Жуков Д.М. Экономика и организация жилищно-коммунального хозяйства города / Д.М.Жуков. — М.:
Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2013. – 96 с.
Администрация города, района
Комитет по управлению имуществом
Отдел, Управление по ЖКХ
Оперативное управление
Передача имущества на право
хозяйственной деятельности
Муниципальные унитарные предприятия
Теплосеть
Электросеть
Водоканал
Администрация города, района
23
хозяйственной деятельности возглавляемого им предприятия от воли
местной администрации. Распоряжения администрации по поводу
хозяйственной деятельности предприятия фактически являются
обязательными для выполнения, даже если они не оформляются
соответствующим договором и приносят экономический ущерб
предприятию. Часто предприятиям ЖКХ приходится выполнять работы,
которые не будут оплачены. Нередки случаи, когда у предприятий ЖКХ
возникают значительные долги из-за неисполнения местным бюджетом
своих обязательств перед коммунальными предприятиями и
недофинансирования учреждений и организаций бюджетной сферы. В такой
ситуации предприятиям ЖКХ очень трудно быть полноценными субъектами
рыночной экономики, так как со своими подрядчиками и поставщиками они
взаимодействуют на договорной основе, когда невыполнение обязательств
одной из сторон практически исключено, а отношения с администрацией
муниципалитета у предприятий ЖКХ во многом напоминают отношения,
существовавшие во время административно-командной экономики.
Однако схема на рисунке 4 сейчас уже не отражает всю полноту
организационно-экономических отношений, имеющих место в системе
управления ЖКХ муниципального образования. Уже появились успешные
примеры, когда в отрасль привлекается частный инвестор, включающийся в
систему правообладания и управления коммунальным комплексом на
паритетных началах с администрацией муниципального образования.
Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по
управлению предприятиями, выполняющих общественнозначимые функции
необходимо рассматривать шире, комплексно. Некоторые авторы
рассматривают содержание деятельности органов местного самоуправления
как взаимосвязь двух направлений. Первое связано с осуществлением
экономической деятельности через муниципальные предприятия
(экономическое направление). Второе связано с обязанностью регулировать
хозяйственную деятельность на территории муниципалитета (властное
24
направление).
С
ؚ
убъекты хозяйственной деятельности, п
ؚ
редставленные в любом
м
ؚ
униципальном об
ؚ
разовании, можно разделить на м
ؚ
униципальные
п
ؚ
редприятия и уч
ؚ
реждения, а также на п
ؚ
редприятия и уч
ؚ
реждения иных
фо
ؚ
рм собственности.
По мнению некоторых авторов, права органов местного
самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны
отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему
предприятия. Права на регулирование хозяйственной деятельности других
собственников должны быть строго регламентированы законодательством,
поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами
органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект,
а как власть
6
.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования
хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в
отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления
выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении
общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного
самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия и в том числе
муниципальные, равны.
Отсюда вытекает сложность управленческой деятельности органов
местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект
хозяйственной деятельности, и как субъект, наделённый законом правом
регулировать эту деятельность на своей территории.
Существует точка зрения
7
, что некоторые противоречия,
существующие в организации ЖКХ муниципального образования, могут
быть преодолены через образование на территории муниципальных районов
профильных или объединённых межмуниципальных хозяйственных
6
Бузырев В.В., Чекалин В.С. Экономика жилищной сферы / В.В.Бузырев. – М.: ИНФРА-М, 2006. – 32 с.
7
Жуков Н.Н., Козлов А.В. Модель управления ЖКХ на территории муниципального района (городского
округа)//ЖКХ журнал руководителя и главного бухгалтера, 2005, №2 ч.1, с. 34
25
объединений в форме закрытых акционерных обществ.
Авто
ؚ
рами утверждается
8
, что создание подобного общества
собственников м
ؚ
униципального им
ؚ
ущества позволит решить след
ؚ
ующие
задачи:
- вы
ؚ
работка общей технической, финансовой, та
ؚ
рифной и кад
ؚ
ровой
политики; поэтапное вы
ؚ
равнивание у
ؚ
ровня качества комм
ؚ
унальных услуг для
всех жителей м
ؚ
униципального района или го
ؚ
родского округа;
- разделение законодательных, конт
ؚ
рольных и исполнительных
ф
ؚ
ункций межд
ؚ
у о
ؚ
рганами местного самоуп
ؚ
равления (законодательство), ЗАО
«Уп
ؚ
равляющая комм
ؚ
унальная компания» (конт
ؚ
роль) и под
ؚ
рядными
о
ؚ
рганизациями (исполнение); пост
ؚ
роение их взаимоотношений на ст
ؚ
рогой
догово
ؚ
рной основе;
- разработка и защита в с
ؚ
убъектах Российской Феде
ؚ
рации комплексных
п
ؚ
рограмм развития ЖКХ м
ؚ
униципальных районов или го
ؚ
родских
территорий;
- более э
ؚ
ффективное и рациональное использование мате
ؚ
риальных и
интеллект
ؚ
уальных ресурсов ЖКХ на данной те
ؚ
рритории, развитие
межм
ؚ
униципальной комм
ؚ
унальной кооперации;
- п
ؚ
ривлечение к
ؚ
рупных инвестиций, займов под га
ؚ
рантии собственного
объединённого бизнеса или га
ؚ
рантии уч
ؚ
редителей общества;
- сок
ؚ
ращение численности аппа
ؚ
рата уп
ؚ
равления за счёт ликвидации
отделов, уп
ؚ
равлений и комитетов по ЖКХ при админист
ؚ
рациях местных
о
ؚ
рганов самоуправления;
- развитие демок
ؚ
ратических инстит
ؚ
утов уп
ؚ
равления, равноправное
участие всех сто
ؚ
рон, вошедших в п
ؚ
роект, в вы
ؚ
работке и п
ؚ
ринятии
совместных решений и консолиди
ؚ
рованная ответственность за их
выполнение, гласность и социальная справедливость.
Как представляется, далеко не все из приведённых задач могут быть
решены через создание межмуниципальных хозяйственных объединений.
8
См. там же, с. 34