27
конкретных решений, стратегий и политик. Данный орган тесно
взаимодействует с Казначейским управлением и Департаментом финансов.
EMS предназначена для обеспечения того, чтобы все программы были
ориентированы на результаты, обеспечивали ценность денег
налогоплательщиков и соответствовали приоритетам и обязанностям
Правительства
1
.
В этих рамках все существующие государственные программы и все новые
программные предложения проходят систематический экзамен, чтобы
обеспечить удовлетворение потребностей канадцев, сосредоточить внимание на
федеральных обязанностях, дать результаты и обеспечить соотношение цены и
качества.
Механизм основан на трех столпах:
-Управление результатами: оценка программ и демонстрация результатов
для канадцев. Федеральные ведомства применяют подход, основанный на
результатах, для всех расходов, при это программы должны быть связаны с
приоритетами канадцев и обеспечивать соотношение цены и качества. Для
управления на основе результатов используется подход, основанный на
жизненном цикле, интегрирующий планирование, мониторинг и подотчетность
для улучшения принятия решений. Он охватывает как Систему подотчетности
руководства (Management Accountability Framework), так и Политику
управления, ресурсов и структуру результатов (Policy on Management, Resources
and Results Structures). Они помогают выявить сильные и слабые стороны
управления в Правительстве и помочь управленцам в планировании и
управлении ресурсами, расходами и результатами. Каждый департамент
определяет ожидаемые результаты для всех своих расходов, измеряет
эффективность в отношении этих ожидаемых результатов и устанавливает
1
Зорина А.А. Зарубежный опыт формирования эффективного финансового механизма
социальной защиты населения // Белгородский государственный национальный
исследовательский университет, 2018, С. 103-106.
28
стандарт эффективности в отношении лучших практик. Регулярная оценка
программы является неотъемлемым компонентом этого подхода
1
.
- Предварительное регулирование: все новые предложения по
государственным расходам требуют четких мер успеха и лучшей информации о
том, как новые предложения соответствуют существующим программам.
Правительство использует данный подход на этапах планирования новых
расходов по программам путем соответствия новых расходов и приоритетов
канадцев, разработки строгих предложений о расходах и увязки новых расходов
с существующими расходами. Этот процесс гарантирует, что Правительство
может принимать обоснованные решения об использовании средств, чтобы
финансирование направлялось на те программы, которые являются
первоочередными для канадцев и дают результаты.
- Текущая оценка: обзор всех текущих расходов по программе для
обеспечения эффективности и согласованности программ с приоритетами
канадцев и с федеральными обязанностями. Текущая оценка или пересмотр
программы в целом позволяет департаментам выявлять наименее приоритетные
и эффективные программы и предлагать вместо них более приоритетные и
эффективные программы для реинвестиций
2
.
Таким образом, в последние годы для России характерно усиление роли
государственной социальной политики и увеличение социальных программ.
Расходы государства на развитие человека постоянно растут в связи с
выполнением принятых социальных обязательств в качестве одной из
первоочередных задач
3
.
Между тем макроэкономическая ситуация в стране изменилась. Ее
бюджетная система существует в условиях, связанных со снижением
1
Гилядова М.Н. Финансирование социального обслуживания: зарубежный опыт//
Финансы и инвестиции №6, 2018, С. 34-43
2
Официальный сайт Правительства Канады. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://www.canada.ca/en/ (дата обращения: 14.03.2019)
3
Зорина А.А. Зарубежный опыт формирования эффективного финансового механизма
социальной защиты населения // Белгородский государственный национальный
исследовательский университет, 2018, С. 103-106.
29
поступлений от нефтегазовых доходов, сокращением объемов производства и
внешней торговли.
В результате изменяются источники финансирования, сущностные связи и
интересы социальных субъектов. Поэтому необходимо переосмысление
действующего финансового инструментария социально ориентированной
экономики, обоснование новых подходов к формированию системы
финансирования социальных программ как базового инструмента социальной
защиты и поддержки населения.
ГЛАВА 2. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В
РАМКАХ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Анализ формирования федерального бюджета 2019 года и
планового периода 2020, 2021 годов на реализацию государственных
программ России
30
Федеральный бюджет на 2019 г. и на плановый период 2020–2021 гг.
разработан на крайне ответственный и очень трудный период
функционирования российской экономики. Именно в это трехлетие должны
быть сформированы основы для устойчивого и долговременного
экономического роста на протяжении всего предстоящего шестилетия, для
выполнения задач, поставленных в послании Президента Федеральному
Собранию в 2018 г. и в майском Указе № 204
1
, а именно:
- повышение ожидаемой продолжительности жизни граждан России до 78
лет;
- выход на темпы роста ВВП выше среднемировых;
- включение России в пятерку стран, имеющих наибольший объем ВВП;
- обеспечение устойчивого роста реальных располагаемых денежных
доходов населения;
- снижение в два раза уровня бедности;
- обеспечение улучшения жилищных условий не менее 5 млн. семей
ежегодно;
- увеличение объемов жилищного строительства не менее чем до 120 млн.
кв. м в год;
- увеличение количества организаций, осуществляющих технологические
инновации, до 50% от их общего числа;
-обеспечение инфляции на уровне, не превышающем 4%;
-создание в базовых отраслях промышленности, прежде всего в
обрабатывающей промышленности, экспортно- ориентированного сектора
2
.
1
Указ Президента РФ № 204 от 7.05.2018 «О национальных целях и стратегических
задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». www.kremlin.
ru/acts/bank/43027 (дата обращения: 22.01.2019).
2
Кондракова Д.Р. Анализ федерального бюджета Российской Федерации на 2019 - 2021
гг // Сборник статей Международной научно-практической конференции 20 декабря 2018 г.
Часть 1 научно-издательский центр «АЭТЕРНА» Пермь, 2018, С. 61-63
31
Современному периоду, в рамках которого должны быть решены эти
жизненно важные для страны задачи, предшествовали непростые годы развития
отечественной экономики.
Итак, период 2019–2021 гг. должен стать периодом устойчивого
долгосрочного экономического роста, обеспечить прорывное экономическое
развитие. При этом ни в Послании Президента Федеральному собранию
01.03.2018 г., ни в майском Указе № 204
1
не ставится задача именно задача
обеспечения профицита бюджета доминирует в рамках действующего основного
финансового документа страны
2
.
Рассмотрим основные параметры федерального бюджета на 2019 г. и на
плановый период 2020–2021 гг. (табл. 3).
Таблица 3
Параметры федерального бюджета Российской Федерации на 2019 г. и на
плановый период 2020-2021 гг.
Показатели
2019
2020
2021
Доходы, трлн. руб.
20,0
20,2
21,0
в % к предыдущему году с поправкой на инфляцию
102,6
97,3
100,0
в % к ВВП
18,9
18,3
17,7
В т.ч. нефтегазовые, трлн. руб.
8,3
7,9
8,0
1
Указ Президента РФ № 204 от 7.05.2018 «О национальных целях и стратегических
задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». www.kremlin.
ru/acts/bank/43027 (дата обращения: 22.01.2019).
2
Зенцова Е.В. Новые направления повышения эффективности бюджетных расходов.//
Финансы № 2, 2019// http://bujet.ru
32
в % к предыдущему году с поправкой на инфляцию
91,5
91,7
97,4
в % к ВВП
7,8
7,2
6,8
в % ко всем доходам
41,5
39,1
38,1
Расходы, трлн. руб.
18,1
19,0
20,0
в % к предыдущему году с поправкой на
инфляцию
99,7
101,1
101,2
Профицит(+)/дефицит(-), трлн. руб.
+1,9
+1,3
+1,0
в % к ВВП
1,8
1,1
0,8
Обращает на себя внимание крайне медленный рост как доходов, так и
расходов федерального бюджета. И это номинальный рост.
В реальном же исчислении (с учетом прогнозируемой Минэкономразвития
инфляции) рост практически не наблюдается , а по нефтегазовым доходам –
происходит снижение. Очевидно, что политика консервации финансовых
ресурсов и сдерживания бюджетных расходов не может обеспечить нужные
темпы экономического роста.
Ожидающие Российскую Федерацию в среднесрочной перспективе
внешние и внутренние трудности требуют роста государственной активности и,
соответственно, финансирования социально-экономического развития страны.
Поэтому разработчики Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019
г. и на плановый период 2020 и 2021 годов»
1
заложили в него более высокие, чем
в предыдущем плановом периоде, темпы роста расходов федерального бюджета
и, соответственно, выросло их отношение к ВВП (рис.2)
2
.
Безусловный приоритет в расходах федерального бюджета в 2019– 2021 гг.
отдан охране окружающей среды, здравоохранению, обслуживанию
1
Федеральный закон от 29.11.2018 N 459-ФЗ (ред. от 18.07.2019) "О федеральном
бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"// www.consant.ru/cons
2
Зенцова Е.В. Новые направления повышения эффективности бюджетных расходов.//
Финансы № 2, 2019// http://bujet.ru
33
государственного долга, образованию, ЖКХ и национальной экономике (см.
табл. 4).
Выбранные приоритеты в области здравоохранения, науки, образования,
ЖКХ и национальной экономики отчетливо видны в запланированных расходах
федерального бюджета 2019–2021 гг. на реализацию национальных проектов.
Обращает на себя внимание сокращение расходов федерального бюджета
на финансирование национального проекта «Производительность труда и
поддержка занятости», на средства массовой информации (и это в условиях все
обостряющейся информационной борьбы), также крайне низкие темпы роста
расходов по разделу «Социальная политика» – 102,5% в реальном исчислении
(табл. 4).
Таблица 4
Динамика расходов федерального бюджета в 2019-2021 гг.
( функциональная классификация расходов)
1
1
Индекс инфляции в 2019–2021 гг. принимался равным 112,6%.
34
Статья расходов
Реальные темпы
роста в 2019-2021
гг,%
Изменение доли
в общем объеме
расходов, п.п
Охрана окружающей среды
267,6
0,83
Здравоохранение
153,1
1,26
Обслуживание государственного и
муниципального долга
132,8
0,97
Образование
120,8
0,40
Жилищно-коммунальное хозяйство
119,4
0,07
Национальная экономика
115,4
0,64
Общегосударственные вопросы
110,6
0,01
Национальная безопасность и правоохранительная
деятельность
108,5
-0,21
Культура и кинематография
108,1
-0,01
Национальная оборона
104,2
-0,99
Социальная политика
102,5
-1,94
Межбюджетные трансферты общего характера
95,7
-0,75
Средства массовой информации
81,7
-0,13
Физическая культура и спорт
69,8
-0,15
Далее рассмотрим особенности прогнозируемой реализации
приоритетных национальных проектов (таблица 5).
Таблица 5
Расходы федерального бюджета на реализацию национальных проектов в
2019–2021 гг.
35
Национальные проекты
Реальные темпы роста
в 2019-2021 гг, %
Изменение доли в
общем объеме
расходов, п.п.
Экология
229,2
0,29
Цифровая экономика РФ
164,87
0,29
Наука
152,0
0,07
Здравоохранение
149,4
0,31
Международная кооперация и экспорт
145,0
0,014
Культура
131,5
0,01
Комплексный план модернизации и расширения
магистральной инфраструктуры
126,4
0,25
Образование
123,7
0,07
Безопасные и качественные автомобильные дороги
105,9
-0,03
Демография
103,3
-0,20
Жилая и городская среда
102,9
-0,04
Производительность труда и поддержка занятости
97,2
-0,1
Малое и среднее предпринимательство и поддержка
индивидуальной предпринимательской деятельности
81,7
-0,08
Реализации блока национальных проектов (НП): «Демография»,
«Здравоохранение», «Образование» среди всех национальных проектов,
утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204,
придается особое значение. На их финансирование выделено около 46,3%
ассигнований на все национальные проекты за три года (в 2019 г. – 46%, в 2020
г. 50,4% и в 2021 г. – 42,9%)
1
.
Осуществление всех национальных проектов начинается с 2019 г., что
вносит существенные изменения в процесс финансирования государственных
программ не только с точки зрения значительного увеличения финансовых
ресурсов на направления, выделенные в качестве приоритетных, но и в
отношении перераспределения, перегруппировки этих финансовых ресурсов. В
основном это осуществляется путем выделения в рамках национальных проектов
ряда федеральных проектов и включения их в уже осуществляющиеся
1
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019
и 2020 годов» (проект). base.garant.ru/56727430.
36
государственные программы, что в итоге усложняет анализ обоснованности и
эффективности соответствующих расходов и их перераспределения
1
.
НП «Демография» является приоритетным в блоке национальных
проектов и включает в себя пять федеральных проектов. Задача реализации
данного НП состоит в том, чтобы переломить негативные тенденции в данной
области. Так, по данным Росстата, 2017 г. стал худшим по количеству
рожденных в стране детей за последние 10 лет. Спад рождаемости составил
10,7% по сравнению с предыдущим годом, смертность превысила рождаемость
на 134,4 тыс. человек
2
.
НП «Демография» включает в себя пять весьма разноплановых
федеральных проектов. Так, в этот НП перераспределены финансовые ресурсы,
которые принято считать социальными выплатами. Например, около четверти
всех затрат на НП «Демография» составляют расходы на федеральный проект
(ФП) «Поддержка семей при рождении детей» (23,5% из запланированных
расходов на данный ФП за весь плановый период). По данному ФП
предусматриваются субвенции и субсидии субъектам РФ для осуществления
социальных выплат семьям, межбюджетные трансферты Пенсионному фонду
России для выплаты материнского капитала и т. п. Подобные же социальные
расходы предусмотрены ФП «Содействие занятости женщин – создание условий
для дошкольного образования для детей возрасте до трех лет» и «Старшее
поколение», входящими в НП «Демография».
С другой стороны, ФП «Старшее поколение» (2,6% затрат по НП
«Демография» за три года), «Укрепление общественного здоровья» (0,12%) и
«Спорт – норма жизни» (3,5%) из данного НП предусматривают расходы на
мероприятия по укреплению здоровья и продолжительности здоровой жизни
1
Караваева И.В. Федеральный бюджет РФ на 2019 г. и на плановый период 2020–2021
гг. в свете актуальных задач стимулирования экономического роста и социального развития //
Вестник Института экономики Российской академии наук 1/2019, С. 9-26.
2
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019
и 2020 годов» (проект). base.garant.ru/56727430.