14
требований системы управления качеством, отраженных в стандартах ИСО
серии 9000, в части требований к описанию процессов.
16
Разработка и оптимизация регламентов подразумевает создание новых
инструментов, действие которых направлено на привлечение к
ответственности должностных лиц за нарушения ими установленных
стандартов и возмещение вреда, нанесенного в результате таких действий.
С целью повышения качества предоставления государственных услуг, в
нашей стране был запущен процесс интеграции административных
регламентов в непосредственную деятельность органов государственной
власти, соответствующих таким принципам, как:
− исключение лишних административных процедур;
− комфортность процедуры получения услуги;
− максимальное сокращение времени предоставления услуги;
− оптимальность административных процедур, отсутствие дублирующих
действий органов государственной и местной власти;
− повышение уровня комфортности предоставления государственных
услуг в связи с введением требований к местам их предоставления;
− реализация «принципа одного окна».
17
Итогом же внедрения административных регламентов можно назвать
сокращение сроков предоставления государственных услуг и самих
процедур, посредством исключения из них избыточных действий.
Таким образом, понятие «государственная услуга» является
относительно новым и в отношении данной категории еще не
сформулировано четкое определение.
18
16
Гельдибаев М.Х., Боровков И.В. Государственные и муниципальные услуги электронной формы,
предоставляемые в России и Финляндии // Мир экономики и права. 2015. № 5. с. – 77
17
Игнатов, В. Г. Государственное и муниципальное управление / В.Г. Игнатов. – Москва:
Гостехиздат, 2017. – c. 51
18
Крячек М.В. Содержание политики государства в сфере публичных услуг // Законодательное
регулирование общественных отношений в отдельных отраслях российского права: сборник статей
преподавателей и студентов. М.: ФЦОЗ, 2014. с. – 95
15
На современном этапе продолжается становление сервисного
государства, и с целью обеспечения эффективной реализации
рассматриваемой функции государственной власти необходимо более
детально изучить ситуацию, имеющую место на рынке услуг, после чего,
продвигаться в четырех связанных между собой направлениях:
− оптимизация технологии оказания государственных услуг;
− развитие нормативной базы в сфере предоставления государственных и
муниципальных услугах;
− разработке механизмов управления качеством предоставляемых услуг;
− развитие системы взаимодействия органов власти, которые
предоставляют государственные услуги и непосредственными
услугополучателями.
19
1.2 Основы правового регулирования предоставления государственных
услуг в РФ
Правовая регламентация отношений, возникающих в процессе
оказания государственных и муниципальных услуг, реализуется в
соответствии с нормами федерального законодательства.
К примеру, Федеральный закон «Об официальном статистическом
учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»,
предусматривает создание единой межведомственной информационно–
статистическая системы.
К иным нормативным актам, регулирующим вопросы юридической
регламентации отношений, возникающих в сфере оказания государственных
и муниципальных услуг, необходимо отнести: Указ Президента Российской
19
Глушко Е.К. Электронные услуги // Копирайт. Вестник Российской академии интеллектуальной
собственности. 2014. № 2. с. – 48
16
Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления» от 07.05.2012 № 601.
В соответствии с предписаниями данного указа, время ожидания в
очереди, включая систему «одного окна», в процессе обращении заявителя в
уполномоченный орган, должно не превышать 15 минут.
20
При этом, согласно нормам действующего законодательства, во многих
субъектах Российской Федерации положения административных
регламентов уполномоченных органов не отвечают указанным 15 минутам,
поскольку их принятие было осуществлено еще до 2010 года.
21
Большинство регламентов нуждаются в серьезных коррективах, с
учетом норм действующего законодательства. Данные Минэкономразвития
за период с 2006 по 2016 годы свидетельствуют о том, что за указанный
период уполномоченными органами было принято и утверждено свыше 1200
административных регламентов. На региональном же уровне данная цифра
превысила 20000 соответствующих регламентов.
22
В этой связи, качественная разработка и внедрения административных
регламентов на всех уровнях государственной выступает приоритетной
задачей в процессе реализации нормативного регулирования процедуры
оказания данных услуг, что будет способствовать созданию условий
контроля и оценки деятельности субъектов властных полномочий.
Некоторые авторы указывают на необходимость выработки
комплексной правовой базы развития различных возможностей для оказания
государственных и муниципальных услуг.
20
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления» / [Электронный ресурс] – режим доступа:
https://minjust.ru/ru/press/news/ukaz–prezidenta–rossiyskoy–federacii–ot–7–maya–2012–g–no–601–ob–osnovnyh–
napravleniyah (дата обращения 01.11.2019)
21
Коженко Я.В. Особенности правового регулирования деятельности по оказанию государственных
услуг в сервисном государстве // Современные проблемы науки и образования. 2016. № 1. с. – 38
22
Краткий курс по государственному и муниципальному управлению. – М.: Окей–книга, 2016. – c.
44
17
Данная правовая платформа должна выступить совокупностью
концепций, идеологий, стратегий, доктрин, программ и норм по их
реализации от имени государственной власти.
23
Наиболее объемными по разнообразию и числу вопросов, относительно
предоставления государственных и муниципальных услуг выступают
Постановления Правительства Российской Федерации, среди которых:
− Постановление «Об утверждении перечня услуг, которые являются
необходимыми и обязательными для предоставления федеральными
органами исполнительной власти государственных услуг и
предоставляются организациями, участвующими в предоставлении
государственных услуг, и определении размера платы за их оказание»
от 06.05.2011 №352;
− Постановление «Об утверждении правил организации деятельности
многофункциональных центров предоставления государственных и
муниципальных услуг» от 22.12.2012 №1376. В соответствии с
нормами данного акта, в субъектах Российской Федерации и
муниципальных образованиях осуществляется организация по
оказанию государственных и муниципальных в соответствии с
принципом «одного окна»;
− Постановление «О формировании и ведении базовых (отраслевых)
перечней государственных и муниципальных услуг и работ,
формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней
государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых
федеральными государственными учреждениями, и об общих
требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных
перечней государственных (муниципальных) услуг и работ,
оказываемых и выполняемых государственными учреждениями
23
Гриценко В.В., Щербинина Н.Н. Электронный административный регламент предоставления
государственных услуг: проблемы применения и перспективы развития // Проблемы права. 2015. № 1 (49). с.
– 99
18
субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)»
от 26.01.2014 № 151, регламентирующее порядок создания и ведения
отраслевых перечней соответствующих услуг и работ, а также описаны
основные перечни услуг, которые формируются уполномоченными
органами в пределах их компетенции;
− Постановление «Об использовании простой электронной подписи при
оказании государственных и муниципальных услуг» от 25.01.2013 №
33;
− Постановление «О базовых государственных информационных
ресурсах» от 14.09.2012 № 928;
− Постановление «О федеральных государственных информационных
системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме
государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»
от 24.10.2011 № 861.
Сказанное свидетельствует о том, что реализация множества
различных нормативных актов в ходе осуществления деятельности органов
власти и иных уполномоченных субъектов, в включая МФЦ в структуре
предоставление государственных и муниципальных услуг, и выступает, по
существу, правовым обеспечением данной деятельности.
Риппером же для создания нормативной базы оказания
государственных и муниципальных услуг выступает действующее
законодательство Российской Федерации.
24
Невзирая на то, что отечественная нормативная база в
рассматриваемых вопросах подвергалась критике, имеют место и сложности
его развития, на сегодняшний день, можно вести речь о сформировавшейся
системе правового регулирования предоставления государственных и
муниципальных услуг в целом.
24
Мельков, С. А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность.
Конспект лекций. Учебное пособие / С.А. Мельков, А.Н. Перенджиев, О.Н. Забузов. – М.: КноРус, 2016. – c.
81
19
1.3 Виды и формы предоставления государственных услуг,
предоставляемых населению РФ
Термин «государственная услуга» в последнее время пребывает в
законодательной орбите деятельности государства. В этой связи,
представления о рассматриваемой категории услуг обладают широким
разнообразием.
25
Как правило, споры относительно данной категории обусловлены с
узким либо широким восприятием сути государственных услуг. Одним из
основных поводов для различности в их восприятия, выступают особенности
процедуры их предоставления.
В частности, если процедура предоставления государственных услуг
зависит от индивидуального характера, она выступает в рамках узкого
восприятия. Широкий подход, в свою очередь, включает как
индивидуальный характер, так и непосредственно способ оказания
рассматриваемых услуг.
26
Сложившиеся представления об узком содержании рассматриваемой
категории услуг сложилось в странах бывшего СССР в рамках
административного права, которое замыкалось на отношении индивида и
государственной власти, наделяя тем самым государственные услуги
индивидуальным характером.
Концепция узкого подхода к оказанию государственных услуг была
сформирована посредством специфики исторического развития стран
постсоветского пространства.
К примеру, в действующем законодательстве Казахстана, термин
«государственная услуга» наделен узким значение, в следствии чего, данная
25
Киселева Н.В. Соотношение понятий «государственная услуга» и «государственная функция» //
Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2016. № 2. с. – 57
26
Гришанова Е.М., Антипов А.А. Проблемы оказания услуг в рамках электронного правительства //
T–Comm: Телекоммуникации и транспорт. 2015. Т. 9. № 7. с. – 85
20
категория услуг нашла нормативное отражение в Законе «О государственных
услугах».
27
Широкий подход к восприятию государственных услуг имманентен
США и государствам Западной Европы. Отчасти это обусловлено с отличной
от отечественной концепцией понимания «сервисной» функции государства.
Сущность и назначение государства состоит в служении индивиду, и, при
буквальной ее трактовке, практически любая деятельность государственных
органов при взаимодействии с индивидом приобретает статус
государственной услуги.
28
Таким образом, помимо предоставляемых услуг по индивидуальному
обращению и предоставлению услуг, также целесообразно рассматривать
услуги, оказываемые обществу в целом.
Государственные услуги можно классифицировать по следующим
критериям:
− по организационно–правовому статусу непосредственного органа,
оказывающего государственные услуги;
− по организационно–правовому статусу услугополучателя;
− по форме предоставления услуги.
По организационно–правовому статусу предоставителя
государственных услуг, можно выделить их следующие типы:
− услуги, предоставляемые получителям от государственных органов;
− услуги, предоставляемые получателям от государственных
учреждений, не имеющих статуса государственных органов, однако,
деятельность которых финансируется за счет бюджетных средств;
27
Киселёв А.С. Электронное правительство в российской федерации: генезис и современное
состояние // Социально–экономические явления и процессы. 2015. Т. 10. № 10. с. – 200
28
Государственное и муниципальное управление / Отсутствует. – М.: Научная книга, 2017. – c. 34
21
− услуги, предоставляемые государственными и частными
организациями, выигравшими тендер в сфере государственных закупок
на реализацию данных услуг.
29
По организационно–правовому статусу услугополучателя
государственных услуг также следует выделить несколько групп:
− услуги, предоставляемые физическим лицам;
− услуги, предоставляемые юридическим лицам;
По форме предоставления оказываемые услуги подразделяются:
− на услуги, предоставляемые на бумажных носителях;
− оказываемые посредством информационно–коммуникационных
инструментов;
− на электронном носителе;
− предоставляемые устно.
30
Вопреки разнообразию предоставляемых услуг, ключевым аспектом
выступает административный уровень, который максимально приближен к
отдельному индивиду.
В частности, можно предложить и некий обобщённый вариант
классификации, который приведен в Таблице 1.
31
29
Кулдыбаева И.У. Правовая природа государственных услуг // Проблемы права. 2013. № 2 (40). с. –
96
30
Гутникова Е.Ю. Электронное правительство и оказание государственных услуг в России // В
сборнике: Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история,
теория, практика и перспективы Материалы международной научно–практической конференции.
Ответственный редактор Н. В. Кешикова. 2015. с. – 304
31
Лактионова Н.А. Правовые формы предоставления государственных и муниципальных услуг //
Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 3. с. – 90
22
Таблица 1. – обобщенная классификация государственных услуг
Критерии
Виды услуги
По сфере предоставления
− административные;
− общественные;
− публичные.
По наличию промежуточного результата
− простые;
− сложные.
По содержанию результата
− информационно–консультационные;
− коммуникационные;
− финансовые
По условиям оказания
− программные;
− нормативно–правовые.
По основаниям оказания
− платные;
− бесплатные.
По причине обращения
− вынужденные;
− добровольные.
По количеству услугополучателей
− массовые;
− индивидуальные.
Специфика процесса предоставления государственных услуг
предполагает его разделение на отдельные этапы. К примеру, С.Г. Капаров
выдвинул принцип минимального действия для максимального упрощения
оказания государственных услуг. По его мнению, процедура предоставления
государственных услуг должна быть максимально простой, понятной,
надежной и действенной.
Так, процедуру предоставления государственных услуг следует
рассматривать в несколько этапов, среди которых:
− принятие заявления;
− рассмотрение заявления и принятия определенного решения;
23
− конечный итог.
32
При этом на любом из перечисленных стадий имеет место вероятность
отказа в предоставлении услуг или возвращения заявления
услугополучателю.
При получении отказа заявитель лишается права на повторное
обращение по данному вопросу, а в случае возвращения, заявитель может
повторно обратится с заявлением о получении данной услуги.
33
Методика предоставления государственных услуг включает в себя
следующие процессы:
− оказание государственных услуг, реализуемых непосредственно в
момент обращения (регистрация месту жительства, предоставление
справок о несудимости);
− оказание государственных услуг, требующих времени для выполнения
(выдача паспортов и удостоверений);
− оказание государственных услуг, сопряженных с проведением
экспертиз;
− особые процессы предоставления услуг.
34
В частности, актуальностью при оказании государственных услуг
обладает развитие информационных технологий, посредством которых
модернизируется механизм непосредственного оказания услуг органами
государственной власти для повышения эффективности и доступности.
32
Абросимова, М. А. Информационные технологии в государственном и муниципальном
управлении / М.А. Абросимова. – М.: КноРус медиа, 2016. – c. 79
33
Мокеев М.М. Электронные государственные и муниципальные услуги в контексте формирования
информационного общества // Конституция в эпоху глобализации. Материалы студенческого и
магистерского круглых столов в рамках V Международного Конституционного Форума, посвященного 20–
летию принятия Конституции Российской Федерации (Саратов 12, 13, 17 декабря 2014 года). Вып. 5. Ч. 2:
Сборник статей. Саратов: Изд–во «Саратовский источник», 2014. с. – 97
34
Мотков А.Г. Правовое регулирование процесса оказания государственных услуг // Проблемы
совершенствования организации производства и управления промышленными предприятиями:
Межвузовский сборник научных трудов. 2015. № 1. с. – 81