Российской Федерации" направлен на обеспечение миграционной
привлекательности Российской Федерации и формирование качественно
нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и
лиц без гражданства. Основным предназначением системы миграционного
учета, внедренной ФЗ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"
16
,
является эффективное управление миграционными процессами, сокращение
нелегальной иммиграции и одновременное повышение уровня
конституционно-правовых гарантий прав соотечественников и других
категорий иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской
Федерации. Дополнительно реализация национальных интересов России
обеспечивается информационной функцией миграционного учета, которая
позволяет получать достоверную статистику о пребывании в России
иностранных граждан и лиц без гражданства, а как результат - новые
возможности для оздоровления миграционной и демографической ситуации.
В современной науке обозначилась новая концепция в изучении
миграции населения – концепция антропотока. В ее основе лежит понятие
геокультурной тематики, приобретающей серьезное значение в методологии
исследования интеграционных процессов, миграционной политики, развития
установок толерантности сознания самих мигрантов, принимающих
сообществ и всего постсоветского контекста России.
Интересен подход С. К. Бондыревой, Д. В. Колесова. По их мнению,
миграция – это пространственная активность (перемещение) индивида,
направленная на овладение ресурсами новых территорий и связанная с
переменой места жительства
17
.
16
Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"// "Собрание
законодательства РФ", 24.07.2006, N 30, ст. 3285
17
Бондырева С. К. Миграция (сущность и явление) / С. К. Бондырева, Д. В. Колесов. – М.:
Издательство Московского психолого-социального института; Воронеж: Издательство
НПО «МОДЭК», 2004
Ключевым положением для понимания сущности миграции является
понятие родного дома как жилища, несущего на себе отпечаток
индивидуальности его обитателя. Командировка, путешествие,
туристическая поездка, дипломатический визит, в рамках их концепции – это
проявления мобильности, а не проявления миграции. В русле их позиции
перемещение индивида куда- либо с намерением вернуться назад не является
миграцией, а выступает временным пребыванием в другом месте, на другой
территории.
Развитие процессов миграции в Российской Федерации позволяет
выделить пять основных потоков перемещения людей:
вынужденная миграция;
внешняя миграция;
внешнее трудовое переселение населения;
нелегальная миграция;
внутренняя миграция.
Таким образом, несмотря на то, что в настоящее время в отечественной
науке существует значительное количество определений миграции, в
которых рассматривают миграцию как особый процесс либо как один из
факторов, оказывающих влияние на тот или иной процесс, вкладывая в
понятие самый разнообразный смысл, единого мнения по поводу миграции
нет.
1.2 Общая характеристика миграционного законодательства
Российской Федерации
Современное законодательство в сфере миграции рассматривается как
система нормативных правовых актов, имеющая многие признаки отраслевой
обособленности в общей системе российского законодательства.
Значительного внимания требует исследование законодательства о
правовом положении вынужденных мигрантов, поскольку именно эта часть
мигрантов считается наиболее уязвимой и требующей специальной защиты.
Проблема такой вынужденной миграции носит глобальный характер:
согласно Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах, принятой
Генеральной Ассамблеей ООН 9 сентября 2016 г., в мире приблизительно 65
млн. человек являются вынужденными переселенцами, включая более 21
млн. беженцев, 3 млн. лиц, ищущих убежища, и более 40 млн. внутренне
перемещенных лиц
18
.
В Российской Федерации выделяют две категории вынужденных
мигрантов - беженцы и вынужденные переселенцы, правовой статус которых
закреплен специальными законами: Федеральным законом от 19 февраля
1993 г. N 4528-1 "О беженцах"
19
и Законом РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1
"О вынужденных переселенцах"
20
соответственно.
В сфере регулирования вынужденной миграции большинство
государств, включая Россию, объединены общими механизмами
универсального уровня, к которым относятся: Международный пакт о
гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о статусе беженцев
1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г., IV Женевская
конвенция о защите гражданского населения во время войны 1949 г.,
Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Декларация о правах человека в
отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они
проживают, 1985 г., Декларация о территориальном убежище 1967 г
21
.
Именно в этих документах заложены общие принципы и механизмы
защиты прав лиц, оказавшихся в ситуации вынужденного бегства из своей
страны или вынужденно покинувших свои дома внутри своего государства.
18
https://www.iom.int/sites/default/files/our_work/ODG/GCM/NY_Declaration_RUS.pdf
19
Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 26.07.2019) "О беженцах"//
"Российская газета", N 126, 03.06.1997
20
Закон РФ от 19.02.1993 N 4530-1 (ред. от 27.12.2018) "О вынужденных переселенцах"//
"Собрание законодательства РФ", 25.12.1995, N 52, ст. 5110
21
Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской
Федерации: тенденции развития и практика применения: монография // ИЗиСП, НОРМА,
ИНФРА-М, 2019. 392 с.
При этом, как уже отмечено, беженцы и вынужденные переселенцы
22
принадлежат к экономически, социально, психологически и политически
наиболее обездоленным группам населения.
Помимо указанных специальных законодательных актов, в Российской
Федерации на федеральном уровне действует множество других
федеральных законов, участвующих в регламентации статуса беженцев и
вынужденных переселенцев. Речь идет, в частности, о таких федеральных
законах, как Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве
Российской Федерации"
23
, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ
"О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию"
24
, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации"
25
, Федеральный
закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической
регистрации в Российской Федерации"
26
и многих других.
Всего на сегодняшний день свыше 60 федеральных законов в той или
иной мере задействованы в регламентации правового статуса указанных
категорий лиц. Наличие соответствующих норм в федеральном
законодательстве отнюдь не является свидетельством разрозненности
законодательства в данной сфере, напротив, это способствует обеспечению
системного всестороннего подхода к регламентации правового положения
вынужденных мигрантов.
22
Если исходить из международной терминологии, то понятие "вынужденные
переселенцы" ближе всего соответствует понятию "внутренне перемещенные лица".
23
Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О гражданстве
Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 17.10.2019)// "Собрание
законодательства РФ", 03.06.2002, N 22, ст. 2031
24
Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 17.06.2019) "О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (с изм. и доп., вступ. в силу с
01.07.2019)// "Собрание законодательства РФ", 19.08.1996, N 34, ст. 4029
25
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ",
29.07.2002, N 30, ст. 3032
26
Федеральный закон от 25.07.1998 N 128-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О государственной
дактилоскопической регистрации в Российской Федерации"// "Собрание законодательства
РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3806
Законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах в
настоящее время можно отнести к наиболее стабильной части российского
миграционного законодательства.
В зависимости от направлений миграционных потоков трудовую
миграцию подразделяют на внутреннюю и внешнюю, или, как ее еще иногда
называют, международную, миграцию, которая, в свою очередь, делится на
иммиграцию и эмиграцию. Трудовая иммиграция составляет в настоящее
время основной поток мигрантов в Россию, и именно она определяет
миграционный климат в стране. Поэтому от того, насколько государство
овладело основными механизмами регулирования процессов внешней
трудовой миграции, во многом зависит социальная стабильность и
экономическое развитие регионов
27
.
Привлечение иностранной рабочей силы за счет трудовой миграции
детерминируется прежде всего общемировыми процессами, связанными с
демографическим развитием, характеризующимся текущим и перспективным
снижением численности населения, особенно в трудоспособном возрасте, а
также интернационализацией экономик, приводящей, в частности, к
глобализации национальных рынков труда. В условиях снижающейся
численности населения крайне сложно обеспечивать устойчивость
социально-экономического развития на протяжении длительного периода
времени
28
.
В настоящее время в международном праве сформирован и действует
обширный массив документов, регулирующих вопросы внешней трудовой
миграции населения. Условно все их можно разделить на две основные
группы: международно-правовые акты, содержащие общие положения о
правах человека и основных свободах, связанных с миграционными
27
Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции:
теория и практика: монография. М.: Юстицинформ, 2017
28
Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции
демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ.
2007. N 42. Ст. 5009.
отношениями, и международно-правовые акты специализированной
направленности, содержащие положения относительно правового статуса
трудящихся-мигрантов, детализирующие обязанности государства -
участника такого международного договора по установлению в
национальном законодательстве соответствующих положений по защите
прав указанных категорий лиц. В то же время, рассматривая вопрос
соответствия правовой базы Российской Федерации, действующей в области
регулирования порядка привлечения и использования иностранной рабочей
силы в Российской Федерации, а также устанавливающей правовой статус
трудовых мигрантов, международным нормам и принципам, принятым в
данной сфере, важно учитывать, что далеко не все из них в настоящее время
составляют международные обязательства для Российской Федерации.
Важнейшими источниками международного права в сфере
регулирования трудовой миграции и обеспечения прав трудящихся-
мигрантов являются акты, принятые в рамках Международной организации
труда (МОТ). В настоящее время они охватывают практически все аспекты
трудовых прав и прав в области социального обеспечения трудящихся-
мигрантов. К их числу прежде всего относятся следующие наиболее
значимые документы: Конвенция N 29 "О принудительном или обязательном
труде" (1930 г.)
29
; Конвенция N 88 "Об организации службы занятости" (1948
г.)
30
; Конвенция N 95 "Об охране заработной платы" (1949 г.)
31
; Конвенция N
97 "О трудящихся-мигрантах" (пересмотренная в 1949 г.)
32
и другие.
29
Конвенция N 29 Международной организации труда (с изм. от 11.06.2014)
"Относительно принудительного или обязательного труда" (принята в г. Женеве
28.06.1930 на 14-ой сессии Генеральной конференции МОТ)//СПС КонсультантПлюс
30
Конвенция N 88 Международной организации труда "Об организации службы
занятости" (Заключена в г. Сан-Франциско 09.07.1948) (с изм. от 01.07.1949)//СПС
КонсультантПлюс
31
Конвенция N 95 Международной организации труда "Относительно защиты заработной
платы" (принята в г. Женева 01.07.1949)//СПС КонсультантПлюс
32
Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их
семей (принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г.)
Многообразие указанных документов объясняется особым вниманием
Международной организации труда к регулированию вопросов труда и
занятости населения. Значение принятых ею документов в правовом
регулировании миграционных отношений заключается в том, что они
содержат социальные стандарты, уровню которых в идеале должно
соответствовать национальное законодательство.
Российская Федерация не ратифицировала указанные конвенции
Международной организации труда. В то же время отсутствие ратификации
Российской Федерацией конвенций МОТ, как уже отмечено, не означает, что
государство не несет вообще никаких обязательств по реализации их
положений. В силу факта членства в МОТ государство должно
информировать Международную организацию по ее запросам о состоянии
национального законодательства и практики в отношении
нератифицированных конвенций, а также сообщать, какие предполагается
принять меры для придания соответствующей конвенции силы. Таким
образом, конвенции МОТ способствуют унификации (интернационализации)
законодательства в сфере трудовых прав, которые касаются в том числе
трудовых прав мигрантов
33
.
В рамках региональных межгосударственных объединений с участием
Российской Федерации в области трудовой миграции также принят ряд
международных правовых документов, формирующих общие подходы
государств соответствующего региона к базовым параметрам национальных
систем миграционного законодательства. Особого внимания заслуживают
документы, разрабатываемые в рамках межгосударственных объединений,
формируемых на постсоветском пространстве.
Так, основным международно-правовым актом в области
регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в
33
См.: Азарова Е.Г., Андриченко Л.В., Бочарникова М.А. и др. Аналитический обзор на
тему: "Соответствие российского законодательства требованиям международной
организации труда" / Отв. ред. Л.А. Чиканова // СПС "КонсультантПлюс".
рамках интеграционных отношений на пространстве СНГ было Соглашение
о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты
трудящихся-мигрантов 1994 г.
34
Данным документом были установлены
основные направления сотрудничества сторон в области трудовой
деятельности и социальной защиты лиц (работников) и членов их семей,
постоянно проживающих на территории одного из государств сторон и
осуществляющих трудовую деятельность на предприятиях, в учреждениях,
организациях всех форм собственности на территории другого государства в
соответствии с законодательством государства трудоустройства.
Вопросы регулирования миграции иностранной рабочей силы в
Российской Федерации подвержены значительному влиянию со стороны
международного права. Опыт деятельности таких региональных
межгосударственных организаций, как СНГ, сначала ЕврАзЭС, Таможенный
союз, а теперь ЕАЭС, свидетельствует, что международно-правовое
регулирование трудовой миграции сегодня становится составной частью
интеграции государств
35
.
В Российской Федерации отсутствует законодательное определение
понятия трудящегося-мигранта. Определение понятия "трудящийся-
мигрант", установленное в Конвенции ООН 1990 г.
36
, явно не совпадает и с
являющимся обязательным для Российской Федерации понятием
"трудящийся-мигрант (или работник)", закрепленным в Соглашении о
сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты
трудящихся-мигрантов государств - участников Содружества Независимых
34
СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5299. Российская Федерация ратифицировала данный документ.
См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 47-ФЗ "О ратификации Соглашения о
сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-
мигрантов" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1457.
35
Международное частное право: учебник / В.Н. Борисов, Н.В. Власова, Н.Г. Доронина и
др.; отв. ред. Н.И. Марышева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018
36
Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их
семей (принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990
г.)//СПС Гарант
Государств (1994 г.)
37
. Применяемое в данном Соглашении понятие
"трудящийся-мигрант (или работник)" означает "лицо, постоянно
проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном
основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне
трудоустройства" (ст. 2)
38
. Как видим, в отличие от Конвенции, которая
относит к числу трудящихся-мигрантов в том числе иностранных граждан
(независимо от времени их проживания в стране), незаконно
осуществляющих трудовую или иную оплачиваемую деятельность,
Соглашение адресует свое действие только к постоянно проживающим
иностранным гражданам, "на законном основании занимающимся
оплачиваемой деятельностью". Таким образом, понятие, принятое в
Соглашении, носит значительно более узкий характер, чем понятие,
установленное в Конвенции.
В законодательстве Российской Федерации в области трудовой
миграции при определении участвующих в ней иностранных граждан
используются различные понятия: "иностранный работник",
"высококвалифицированный специалист", "иностранный гражданин,
зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя" и др.
Однако ни одно из них, как уже отмечалось, не исчерпывает содержания
понятия "трудящийся-мигрант", установленного в Международной
конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их
семей 1990 г.
Так, понятие "иностранный работник", предлагаемое в Федеральном
законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации", носит достаточно узкий характер: оно применяется только к
иностранным гражданам, временно пребывающим в Российской Федерации
37
См.: Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав
правительств СНГ. 1994. N 1 (14). С. 34 - 39.
38
Россия ратифицировала данный документ. См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г.
N 47-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и
социальной защиты трудящихся-мигрантов" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1457. Документ
вступил в силу для России 1 сентября 1995 г.
и осуществляющим в установленном порядке трудовую деятельность. При
этом к временно пребывающим в Российской Федерации иностранным
гражданам относятся лица, прибывшие в Россию на основании визы или в
порядке, не требующем получения визы, и получившие миграционную
карту
39
, но не имеющие вида на жительство или разрешения на временное
проживание. Иностранными работниками признаются только легально
находящиеся на территории РФ иностранные граждане, и срок действия
статуса иностранного работника строго ограничен законом. Попутно обратим
внимание, что под категорию иностранного работника не подпадают
иностранные граждане, временно или постоянно проживающие в Российской
Федерации, так как на них не распространяется требование о получении
разрешения на работу или патента, а использующий труд этих иностранных
граждан работодатель или заказчик не обязан получать разрешение на
привлечение и использование иностранных работников.
Таким образом, применяемое в законодательстве Российской
Федерации понятие "иностранный работник", на наш взгляд, вряд ли можно
рассматривать как синоним понятия "трудящийся (работник) - мигрант",
используемого в конвенциях и рекомендациях ООН и МОТ, как это
предлагается в научной литературе
40
. Применяемый в законодательстве
Российской Федерации термин "иностранный работник" не совпадает ни с
одним из употребляемых в международном трудовом праве понятий
"трудящийся-мигрант" или "работник-мигрант".
Развитие миграционного законодательства в сфере регулирования
внешней трудовой миграции населения обусловлено решением общих
проблем систематизации миграционного законодательства, о которых
говорилось ранее. При этом систематизация миграционного
39
В отношении трудящихся государств - членов ЕАЭС получение миграционной карты,
как отмечалось выше, не требуется при условии, что срок их пребывания не превышает 30
суток с даты въезда.
40
См.: Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование: Науч.-практ.
пособие. М., 2006. С. 3.