законодательства предполагает его дальнейшую специализацию по
отдельным направлениям и видам миграции населения. Данный подход
объективно обусловливает постановку вопроса о принятии отдельного
федерального закона о порядке привлечения и использования иностранной
рабочей силы в Российской Федерации.
Одним из видов миграционных потоков в Россию является
добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом.
В государственной миграционной политике России сформировалось
отдельное направление по стимулированию возвратной миграции в страну, а
также, как следствие, развитие в рамках миграционного законодательства
самостоятельного института правового регулирования добровольного
переселения соотечественников в Российскую Федерацию.
Первым специальным правовым актом, направленным на
регулирование вопросов добровольного переселения в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, стал Указ
Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом"
41
. Данным Указом была утверждена
Государственная программа по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом, которая определяла в качестве цели государственной
миграционной политики в рамках репатриации стимулирование и
организацию процесса добровольного переселения в страну
соотечественников на основе повышения привлекательности субъектов
Федерации, а также компенсацию естественной убыли населения за счет
привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Россию.
41
Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом"//СПС КонсультантПлюс
В условиях тенденций интернационализации образования, стремления
государств к увеличению экспорта образовательных услуг и повышению
интеллектуального потенциала гражданского общества вопросы
совершенствования государственного управления образовательной
миграцией, оптимизации обеспечения академической мобильности
становятся приоритетной стратегической задачей государственной
миграционной политики.
Как определено в Концепции государственной миграционной политики
Российской Федерации на 2019 - 2025 годы
42
, содействие образовательной
миграции и поддержка академической мобильности - задача современной
государственной миграционной политики Российской Федерации.
Аналогичная задача поставлена в Стратегии инновационного развития
Российской Федерации на период до 2020 года
43
, в Концепции
демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года
44
,
нашла она отражение и в некоторых региональных актах концептуального и
программно-целевого характера
45
. В Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в
рамках формирования механизмов оценки качества и востребованности
42
Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622 "О Концепции государственной миграционной
политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы"//"Собрание законодательства РФ",
05.11.2018, N 45, ст. 6917
43
Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р "Об утверждении
Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ
РФ. 2012. N 1. Ст. 216.
44
Распоряжение Правительства РФ от 20 июня 2017 г. N 1298-р (в ред. от 30 ноября 2017
г.) "Об утверждении Концепции демографической политики Дальнего Востока на период
до 2025 года" // СЗ РФ. 2017. N 27. Ст. 4062.
45
См., например: Постановление правительства Республики Башкортостан от 13 октября
2015 г. N 446 "О Концепции миграционной политики Республики Башкортостан на период
до 2025 года"; Постановление правительства Республики Мордовия от 2 декабря 2016 г. N
594 "Об утверждении Концепции миграционной политики Республики Мордовия на
период до 2025 года"; распоряжение правительства Удмуртской Республики от 15 декабря
2014 г. N 949-р "Об утверждении Концепции миграционной политики Удмуртской
Республики на период до 2025 года"; распоряжение правительства Белгородской области
от 2 декабря 2013 г. N 594-рп "Об утверждении Концепции миграционной политики
Белгородской области на период до 2025 года".
образовательных услуг предусмотрено создание условий для привлечения
иностранных студентов в российские образовательные учреждения.
Во исполнение поставленных стратегических задач с 2017 г.
реализуется долгосрочный приоритетный проект "Экспорт образования",
направленный на повышение привлекательности российских
образовательных программ для иностранных граждан, улучшение условий их
пребывания в период обучения на территории РФ. Правовые меры,
предусмотренные данным проектом, предполагают совершенствование
нормативной базы, регулирующей прием и обучение иностранцев, признание
документов о зарубежном образовании, процедур въезда, выезда и
пребывания зарубежных преподавателей, а также вопросы налогообложения
образовательной деятельности в рамках международного сотрудничества
46
.
В Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях
и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024
года"
47
поставлена задача увеличить не менее чем в два раза количество
иностранных граждан, обучающихся в образовательных организациях
высшего образования и научных организациях, а также реализовать комплекс
мер по трудоустройству лучших из них в Российской Федерации. Вполне
очевидно, что реализация данной задачи потребует существенных изменений
законодательства Российской Федерации, регламентирующего вопросы
образовательной миграции.
На региональном уровне так же разрабатываются и реализуются
нормативно-правовые акты, связанные с социальной поддержкой мигрантов.
В частности, в Орловской области разработана и утверждена
Концепция миграционной политики Орловской области на период до 2025
46
http://fgosvo.ru/uploadfiles/others/borovsma.pdf
47
Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических
задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"//СПС КонсультантПлюс
года
48
. Данный документ разработан на основе Концепции государственной
миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года,
утвержденной Президентом Российской Федерации 13 июня 2012
года, указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 года N
1289 "О реализации Государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом"
49
, Стратегией социально-экономического
развития Орловской области до 2020 года, утвержденной распоряжением
Коллегии Орловской области от 28 октября 2008 года N 372-р,
и Концепцией демографического развития Орловской области на период до
2025 года, утвержденной постановлением Коллегии Орловской области от
13 мая 2008 года N 152 "О Концепции демографического развития
Орловской области на период до 2025 года"
50
.
В Концепции отмечается, что несмотря на увеличение количества
прибывающих в область иностранных граждан, миграционная обстановка
на территории Орловской области остается стабильной. Конфликтных
ситуаций между представителями различных национальностей не
возникало, фактов проявления ксенофобии со стороны принимающего
общества на территории Орловской области не зафиксировано.
Миграция иностранных граждан – один из основных источников
восполнения потерь численности населения Орловской области.
48
Распоряжение Правительства Орловской области от 22 апреля 2013 г. N 169-р О
Концепции миграционной политики Орловской области на период до 2025 года//
https://base.garant.ru/28521950/
49
Указ Президента РФ от 14.09.2012 N 1289 (ред. от 15.03.2018) "О реализации
Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в
Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом"// "Собрание
законодательства РФ", 17.09.2012, N 38, ст. 5074.
50
Постановление Коллегии Орловской области от 13.05.2008 N 152 "О Концепции
демографического развития Орловской области на период до 2025 года"//СПС
КонсультантПлюс
1.3 Разграничение полномочий между органами публичной власти
в сфере регулирования миграционных процессов
Качество государственного управления в масштабе федеративного
государства в целом и в составляющих его системах является прямым
отображением избранного подхода к разграничению предметов ведения и
полномочий. В демократическом правовом государстве, основополагающим
принципом которого является верховенство Конституции, решение данных
вопросов осуществляется конституционным путем: именно Конституция
определяет основные начала распределения компетенции. В науке
конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем
федеративного устройства является разграничение на уровне Федеральной
конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами
51
.
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, "в федерациях предметы ведения
государства как такового распределяются первоначально между собственно
федеральным уровнем и уровнем его составных частей - земель, штатов,
республик, областей и др. Это первичное распределение служит основой для
формирования компетенции разных властей и их внутренних уровней"
52
.
Подтверждением данного тезиса является то, что в конституциях
большинства федеративных государств даются развернутые перечни
предметов ведения, относящихся к тому или иному уровню власти.
Конституция РФ в рамках осуществляемого ею разграничения
предметов ведения Федерации и субъектов Федерации (ст. ст. 71, 72) прямо
не относит регулирование миграционных процессов ни к предметам ведения
Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ
53
. Это, однако, не означает, что регулирование
51
См.: Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений //
Государство и право. 2004. N 8. С. 5 - 13.
52
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2015. С. 113.
53
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// СЗ РФ.
04.08.2014. № 31. Ст. 4398
данных отношений можно отнести к предметам ведения субъектов РФ,
которые, как известно, определяются по остаточному признаку: то, что не
вошло в предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ, составляет предметы
ведения субъектов РФ (ст. 73).
На первый взгляд, отсутствие специальных упоминаний о
регулировании миграционных процессов в качестве одного из предметов
ведения (Российской Федерации или совместного с субъектами Федерации)
может показаться пробелом конституционного регулирования, что в какой-то
степени так и есть. В то же время объяснение существующего подхода носит
более сложный и глубокий характер, чем просто недостаток
конституционной регламентации.
Регулирование миграционных процессов "растворяется" в целом
комплексе предметов ведения, относимых как к предметам ведения
Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения Федерации и
ее субъектов. В рамках ведения Российской Федерации они соотносятся с
такими сферами, как регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина; гражданство Российской Федерации; установление основ
федеральной политики, внешняя политика и международные отношения,
международные договоры Российской Федерации и др
54
.
Непосредственную связь со сферой миграции населения имеют также и
такие обозначенные в ст. 71 Конституции предметы ведения Российской
Федерации, как определение статуса и защита государственной границы
России, международные договоры Российской Федерации, безопасность
государства. В случае если миграционные отношения находятся
непосредственно в указанных сферах ведения Российской Федерации, их
регулирование должно осуществляться исключительно на федеральном
54
Абашидзе А.Х., Киселева Е.В., Саидмухторов А.А. Практика международного
контрольного органа по привлечению внимания к нарушениям прав человека в
государствах, не участвующих в соответствующих международных договорах о правах
человека // Миграционное право. 2018. N 3. С. 17 - 20.
уровне федеральными органами государственной власти. Однако
обеспечение реализации данных прав может быть предоставлено субъектам
РФ исходя из положений ст. 72 (п. "б") Конституции страны.
Так, государственное регулирование в области миграционных
отношений в связи с необходимостью сохранения и защиты национальной
безопасности страны заключается в создании и закреплении правовыми
средствами системы мер, направленных на обеспечение безопасности от
внешних и внутренних угроз в связи с индивидуальными или
коллективными, в том числе массовыми, перемещениями людей как внутри
государства, так и через государственную границу. Следовательно,
первоочередными задачами при обеспечении национальной безопасности в
области миграции являются обеспечение безопасности личности,
безопасности общества в целом, а также обеспечение безопасности самого
государства
55
. Безопасность личности при этом необходимо понимать в
максимально широком смысле - это обеспечение безопасности всех
основных прав и свобод лица, провозглашенных Конституцией РФ,
независимо от того, является ли это лицо переселенцем, либо это лицо,
реализация прав которого оказалась в зависимости от миграционной
ситуации в стране в целом либо в отдельном ее регионе. Безопасность
общества неразрывно связана с сохранением основ конституционного строя
государства. Обеспечение безопасности самого государства тесно связано с
сохранением территориальной целостности государства, государственного
суверенитета, единства системы государственной власти на всем
территориальном пространстве страны.
Что касается совместного ведения, то здесь вопросы регулирования
миграции широко пересекаются с такими вопросами, как защита прав и
свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка,
55
Дегтярева Л.Н., Дудин Н.М. Некоторые проблемы законодательства в сфере миграции:
конституционно-правовой анализ // Государственная власть и местное самоуправление.
2019. N 6. С. 32 - 34.
общественной безопасности; режим пограничных зон; общие вопросы
образования, культуры, координация вопросов здравоохранения, защита
семьи, социальная защита; административное, трудовое законодательство и
др. Это обусловлено самим содержанием миграционных отношений, которые
не могут ограничиваться только отношениями, связанными собственно с
процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со
стороны органов государственной власти. Таким образом, органы
государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в реализации
соответствующих полномочий по указанным предметам ведения, которые
также непосредственно связаны с решением проблем миграции населения.
Миграция - это сфера, которая связана со многими правами человека:
социальными, культурными, трудовыми, жилищными и др
56
. Государство
должно осуществлять определенную заботу об обеспечении этих прав.
Например, беря обязательства о предоставлении убежища беженцам,
государство принимает на себя и комплекс других обязательств, связанных с
обустройством лица на территории страны (обеспечение его медицинскими
услугами, жилищное обустройство и проч.). Реализовывать их действиями
только федеральных органов государственной власти невозможно. В связи с
этим, учитывая сложность и многогранность правового регулирования, в
каждом конкретном случае регламентации миграционных отношений
определяется, к какому ведению относится решение того или иного вопроса
миграционного законодательства.
В какой-то мере это усложняет процесс разграничения полномочий
между органами власти различных территориальных уровней по вопросам
правового регулирования миграционных отношений. В Конституции РФ,
хотя и в самом общем виде, регламентируются вопросы, связанные с
установлением правовых форм, на основании которых осуществляется
56
Абашидзе А.Х., Киселева Е.В., Саидмухторов А.А. Практика международного
контрольного органа по привлечению внимания к нарушениям прав человека в
государствах, не участвующих в соответствующих международных договорах о правах
человека // Миграционное право. 2018. N 3. С. 17 - 20.
разграничение не только предметов ведения, но и полномочий, и благодаря
которым вводится в действие сам механизм разграничения полномочий. В
ней, в частности, устанавливается, что "разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий" (ст. 11)
57
.
Таким образом, в данной статье указывается на два вида правовых актов,
которые могут выступать в качестве формы правового регулирования
разграничения полномочий: непосредственно сама Конституция и
федеративный и иные договоры. По сути, Конституция и договор, исходя из
названной статьи, выступают элементами механизма правового
регулирования разграничения полномочий в рамках федеративного
государства.
В то же время, как отметил Конституционный Суд РФ, толкование
положений ст. 11 Конституции РФ должно осуществляться в органическом
единстве с положениями ст. 76, устанавливающей пределы законодательного
регулирования Федерации и субъектов РФ, что позволяет расширять
нормативно-правовые формы разграничения полномочий по предметам
совместного ведения также на основании федеральных законов
58
.
К сожалению, разграничение полномочий в сфере регулирования
миграционных отношений между органами власти различных
территориальных уровней до настоящего времени не получило системного
законодательного оформления. Незавершенность решения этого вопроса
мешает динамичному развитию законодательства и определению
ответственности в реализации полномочий каждого уровня власти. На наш
57
Дегтярева Л.Н., Дудин Н.М. Некоторые проблемы законодательства в сфере миграции:
конституционно-правовой анализ // Государственная власть и местное самоуправление.
2019. N 6. С. 32 - 34.
58
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о
проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N
3. Ст. 429.
взгляд, это в том числе обусловлено отсутствием адекватной правовой
формы - системообразующего федерального закона в сфере миграции,
посредством которой могло бы быть обеспечено общее разграничение
полномочий в миграционной сфере. Предмет регулирования Федерального
закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации"
59
не предполагает осуществления такого разграничения,
поскольку вопросы правового статуса иностранных граждан - прерогатива
исключительно федерального законодателя.
Тем не менее, сказанное вовсе не означает, что на сегодняшний день в
рассматриваемой сфере вообще не решаются вопросы разграничения
полномочий между органами власти различных территориальных уровней.
Как правило, такое разграничение в той или иной форме осуществляется в
рамках специальных "миграционных" законов, принятых по отдельным
направлениям реализации государственной миграционной политики: в
законодательстве о вынужденных переселенцах, беженцах, добровольных
переселенцах, социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов и
др.
Учитывая, что большинство отношений в сфере миграционного
законодательства касается вопросов, имеющих общегосударственное
значение, основные полномочия в области регулирования миграционных
отношений возложены на федеральные органы государственной власти.
Именно они осуществляют основную нормотворческую деятельность в
данной сфере, обеспечивают исполнение правовых норм (правоприменение),
выполняют публичные обязательства перед мигрантами как основными
участниками миграционных отношений, судебную и иную правовую защиту
их прав и свобод. В частности, анализ федерального законодательства
59
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ",
29.07.2002, N 30, ст. 3032