показывает, что именно федеральные органы государственной власти
решают вопросы:
- определения приоритетных направлений государственной политики в
сфере миграции;
- миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства;
- оформления и выдачи иностранным гражданам и лицам без
гражданства документов для въезда, проживания и временного пребывания в
Российской Федерации;
- осуществления федерального государственного контроля (надзора) в
сфере миграции;
- определения порядка привлечения иностранных работников в
Российскую Федерацию и трудоустройства российских граждан за
пределами государства;
- осуществления контроля и надзора в сфере внешней трудовой
миграции;
- предоставления статуса беженцам и вынужденным переселенцам, а
также временного и политического убежища в стране;
- оказания содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и др.
Возложение федеральными органами государственной власти на себя
наибольшего бремени ответственности за реализацию государственной
миграционной политики продиктовано, во-первых, установлением единых
стандартов прав человека для мигрантов на всей территории РФ. В условиях
федеративного государства это может быть осуществлено только на
федеральном уровне. Во-вторых, миграционные процессы напрямую влияют
на социально-экономическое, внешнеполитическое, демографическое
развитие и национальную безопасность Российской Федерации. Это требует
единых подходов в формировании и осуществлении государственной
миграционной политики России
60
.
Общее разграничение полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ
осуществляется, как известно, с помощью Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации"
61
. Именно в данном Федеральном законе нашли закрепление
общие принципы разграничения полномочий между федеральными и
региональными органами власти, установлен перечень полномочий органов
государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения,
осуществляемых ими самостоятельно за счет средств регионального
бюджета, за исключением субвенций из федерального бюджета (ст. 26.2). Их
анализ показывает, что во всем указанном перечне к полномочиям
региональных органов непосредственно в миграционной сфере относятся
только полномочия по социальной и культурной адаптации иностранных
граждан.
Сказанное не вполне соотносится с уже установленным иными
федеральными законами объемом полномочий органов государственной
власти субъектов РФ в сфере миграции, реализуемых ими самостоятельно за
счет средств регионального бюджета (за исключением субвенций из
федерального бюджета). Это можно продемонстрировать на ряде конкретных
примеров, касающихся полномочий органов государственной власти
субъектов РФ, закрепленных, в частности, в следующих Федеральных
законах: "О правовом положении иностранных граждан в Российской
60
Мишунина А.А. Принимающее общество и мигранты: правовые практики
экономической и социально-культурной адаптации в современных условиях // Российская
юстиция. 2017. N 9. С. 13 - 16.
61
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 16.10.2019) "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"// "Собрание законодательства
РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005
Федерации", "О беженцах", "О вынужденных переселенцах" и др. Почему-то
вне указанного выше перечня полномочий региональных органов власти
оказались следующие полномочия, хотя они также осуществляются органами
государственной власти субъектов РФ самостоятельно, за счет средств
бюджетов субъектов РФ без учета субвенций из федерального бюджета:
- ежегодное определение потребности в привлечении иностранных
работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы,
оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада
иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на
основании визы, в социально-экономическое развитие данного субъекта РФ;
- подготовка органом государственной службы занятости населения
субъекта РФ заключения для представления его федеральным органам
исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органам
для обоснования разрешения на привлечение и использование иностранных
работников;
- ежегодная подготовка исполнительными органами государственной
власти субъектов РФ предложений с учетом демографической ситуации в
соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по
обустройству иностранных граждан для определения квоты на выдачу
иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших
в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы,
приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления
трудовой деятельности;
- принятие и распределение лиц, признанных беженцами либо
получивших временное убежище, в случае их экстренного массового
прибытия на территорию РФ;
- обеспечение социальных прав и гарантий лиц, признанных
беженцами, вынужденных переселенцев в соответствии с их компетенцией
по обеспечению социальных прав и гарантий граждан РФ;
- обеспечение обустройства вынужденного переселенца и членов его
семьи на новом месте жительства на территории субъекта РФ;
- оказание вынужденному переселенцу помощи при вступлении в
жилищный, жилищно-строительный или иной специализированный
потребительский кооператив, помощи в индивидуальном жилищном
строительстве, включая предоставление (приобретение) земельного участка и
приобретение строительных материалов в установленном порядке;
- содействие вынужденным переселенцам в организации компактных
поселений на территории РФ, в строительстве жилья, создании инженерной,
социальной инфраструктуры и рабочих мест в местах компактных
поселений;
- предоставление в первоочередном порядке одинокому вынужденному
переселенцу (престарелому или инвалиду), нуждающемуся в постоянном
уходе, места в организации социального обслуживания;
- содействие в устройстве детей вынужденного переселенца в
государственные или муниципальные дошкольные образовательные
организации и общеобразовательные организации, профессиональные
образовательные организации и образовательные организации высшего
образования, а также в переводе их в первоочередном порядке в
соответствующие профессиональные образовательные организации и
образовательные организации высшего образования.
Значительную группу полномочий осуществляют органы
государственной власти субъектов РФ по приему и обустройству участников
Государственной программы по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом, и членов их семей. В то же время четкого закрепления названных
полномочий региональных органов государственной власти в Федеральном
законе "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации"
62
не осуществлено.
Как видим, можно констатировать, что в настоящее время реализация
государственной миграционной политики Российской Федерации
осуществляется не только благодаря действиям федеральных органов
государственной власти, роль которых в решении этих вопросов трудно
переоценить, но и благодаря участию в этом органов государственной власти
субъектов РФ. На сегодняшний день регламентация их полномочий носит
характер "вкрапления" в виде отдельных норм в текстах различных
законодательных актов, без четкой систематизации и комплексного
представления. Как отмечает Т.Я. Хабриева, "нормы, затрагивающие каким-
либо образом разграничение полномочий в данной сфере, разбросаны по
различным федеральным законам, действующим в сфере регулирования
миграционных отношений; при этом они не всегда определенно и
всесторонне обозначают такое разграничение"
63
.
Все это свидетельствует о том, что в настоящее время в миграционном
законодательстве отсутствует четкая корреляция и согласованность между
Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и иными федеральными законами в
определении перечня полномочий органов государственной власти субъектов
РФ, реализуемых данными органами самостоятельно в миграционной сфере.
Отсутствие системного подхода к регламентации полномочий органов
государственной власти субъектов РФ в сфере миграции не позволяет в
полной мере оценить место этих органов в осуществлении государственной
миграционной политики.
62
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 16.10.2019) "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"// "Собрание законодательства
РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005
63
Хабриева Т.Я. Миграционное право России. Теория и практика. – М., 2018. С. 46 - 47.
При определении полномочий органов государственной власти
субъектов РФ в сфере миграции нельзя не отметить и другие проблемы.
Так, в Законе РФ "О вынужденных переселенцах" (ст. 7) вместо
определения полномочий органов власти каждого территориального уровня
установлен единый (общий) для всех органов власти (федеральных,
региональных и местных) перечень полномочий. Такой подход нарушает
принципы разграничения полномочий, установленные в Федеральном законе
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации"
64
. Согласно данным принципам (ст. 26.1) федеральные законы,
определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, не
могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные
органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Не вполне ясная ситуация складывается и с определением полномочий
органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003
г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"
65
за органами местного самоуправления городских
поселений, муниципальных районов и городских округов закреплены
полномочия, касающиеся социальной и культурной адаптации мигрантов.
Однако четко разграничить указанные полномочия, закрепленные за
органами местного самоуправления муниципальных районов и городских
округов, и соответствующие полномочия, закрепленные за органами
государственной власти субъектов РФ, не представляется возможным. Так,
на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских
округов возложено "обеспечение социальной и культурной адаптации
64
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 16.10.2019) "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"// "Собрание законодательства
РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005
65
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в
силу с 01.09.2019)// Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822
мигрантов", в то время как за органами государственной власти субъектов
РФ закреплено полномочие по осуществлению мер, направленных на
социальную и культурную адаптацию мигрантов. Однако "обеспечение"
социальной и культурной адаптации мигрантов как раз и заключается в
"осуществлении мер", направленных на такую адаптацию.
Таким образом, требуется дальнейшее системное разграничение
полномочий федеральных, региональных и местных органов власти в сфере
регулирования миграционных процессов. Обеспечить такое разграничение
возможно с помощью целого комплекса законодательных мер. Они
заключаются как в более четком определении полномочий органов власти
каждого территориального уровня в специальных федеральных законах в
сфере миграции, так и в корреляции этих полномочий с принципами
разграничения полномочий, установленными в таких статутных федеральных
законах, как Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"
66
и Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"
67
.
Задача государства - равномерно распределить в названных законах
обязанности между федеральными, региональными и муниципальными
органами власти с учетом реальных возможностей и задач, стоящих перед
каждым уровнем власти. Стремление государства оставить исключительно за
собой регламентацию практически всех отношений в сфере миграции не
способствует развитию интереса субъектов РФ решать те или иные вопросы
в данной сфере.
66
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 16.10.2019) "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"// "Собрание законодательства
РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005
67
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в
силу с 01.09.2019)// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822
Несомненно одно: главное, что должна оставить за собой Федерация, -
это установление основных, базовых гарантий прав лиц из числа мигрантов
(в зависимости от видов мигрантов), а также полномочия в данной сфере,
касающиеся необходимости обеспечения защиты основ конституционного
строя, обороны страны и безопасности государства, вытекающие из ст. 71
Конституции РФ. При этом Федерация, безусловно, сохраняет за собой право
варьировать объем предоставляемых гарантий отдельным категориям
мигрантов в зависимости от целей и интересов развития государства в
определенный период.
Очевидно, что разграничение полномочий в сфере миграции должно в
полной мере соотноситься с разграничением полномочий в других сферах
правового регулирования. Так, решая вопросы обеспечения социальной и
культурной адаптации иностранных граждан, органы государственной власти
и местного самоуправления способствуют тем самым гармонизации
межнациональных отношений, снижению этнополитической конфликтности
на соответствующей территории. В то же время, если органы местного
самоуправления городских поселений не обладают какими-либо
полномочиями в сфере образования, вряд ли оправданно возлагать на них
полномочия в сфере социальной и культурной адаптации мигрантов,
поскольку это может привести к дисбалансу в реализации указанных
полномочий. Между тем именно данная ситуация несбалансированности
компетенции как раз и имеет место в соответствии с Федеральным законом
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (ст. 14)
68
.
В миграционной сфере, как и во многих других сферах, целесообразно
использовать не только механизм разграничения полномочий, необходимый
для любого федеративного государства, но и инструменты
68
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в
силу с 01.09.2019)// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822
перераспределения полномочий как дополнительные формы "настройки"
более эффективного функционирования всей системы миграционного
законодательства. Известно, что на сегодняшний день субъекты РФ
оказываются по-разному вовлечены в систему миграционных отношений, и
это определяется направлениями миграционных потоков. В одних субъектах
РФ миграционные процессы оказывают существенное влияние на их
социально-экономическую ситуацию, другие, напротив, оказываются
затронутыми миграционными процессами в значительно меньшей степени.
Это может обусловить целесообразность расширения полномочий отдельных
субъектов РФ в сфере миграции - задача, которая в настоящее время может
быть решена путем заключения соглашений между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Данный механизм позволяет регламентировать вопросы взаимной передачи
полномочий между федеральным центром и каждым регионом на
индивидуальной основе, если осуществление этих полномочий не может
быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные
органы государственной власти всех субъектов РФ.
В настоящее время федеральный законодатель практически не
использует механизм наделения (передачи осуществления) органов
государственной власти субъектов РФ федеральными государственными
полномочиями в сфере миграции населения с передачей соответствующих
материальных и финансовых средств для их осуществления, хотя потенциал
данного механизма весьма значителен. Такая передача, как известно, может
осуществляться в различных правовых формах: федеральным законом;
указами Президента, постановлениями Правительства.
При этом в целях повышения эффективности реализации переданных
полномочий и адаптации их к условиям субъектов Федерации региональные
органы государственной власти могут обратиться в Правительство РФ с
предложением об установлении им особого порядка реализации отдельных
переданных полномочий. Следует отметить, что такая возможность
обращения в федеральное Правительство (которая может использоваться в
том числе в сфере миграционных отношений) появилась у субъектов РФ не
так давно - только после изменений законодательства в феврале 2018 г.
69
Федеральный законодатель, однако, делает в отношении такого нового
установления одну оговорку - особый порядок реализации допускается на
определенный срок и только в целях совершенствования механизмов
предоставления государственных услуг.
Используя такие дополнительные инструменты для формирования
оптимального набора полномочий органов государственной власти и органов
местного самоуправления, государство может проводить
дифференцированную миграционную политику для различных
территориальных регионов страны, сокращая либо, напротив, активизируя в
них миграционные потоки.
Таким образом, одним из векторов дальнейшего развития
миграционного законодательства должна стать оптимизация полномочий
органов власти каждого территориального уровня в управлении
миграционными процессами на основе конституционных принципов,
обеспечения национальной безопасности, соблюдения прав иностранных
граждан и с целью повышения экономического благосостояния государства.
69
См.: Федеральный закон от 5 февраля 2018 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" // СЗ РФ. 2018. N 7. Ст. 972.