65
личному делу ребёнка вместе c заключением органа опеки и попечительства o
наиболее целесообразной форме устройства.
СК РФ предусмотрен ряд форм устройства детей-сирот a также детей,
оставшихся без родительского попечения - такие как: опека (попечительство),
усыновление, приемная семья, a также устройство в государственные
учреждения. Такой список далеко не полный, т. к. законодатель дает
возможность по своему усмотрению и естественно в силу своих возможностей,
профессионализма и опыта, регионам развивать и другие формы устройства
деток и способы решения проблем сиротства.
B социальной международной практике существует ряд форм устройства
детей:
На каждого ребёнка, независимо от формы его устройства, заводится личное
Семейные:
Усыновление (удочерение).
Опека (попечительство).
Государственно-общественные:
Семейный детский дом (приемная семья).
Детские деревни SOS.
Временная приемная семья.
Фостеровская (замещающая семья).
Патронатная семья.
Государственные:
Дом ребенка.
Детский дом.
Школа-интернат.
Приют.
Центры временного содержания детей.
66
дело, которое либо передаётся в то учреждение, где он будет воспитываться,
либо хранится в органе опеки и попечительства, если он передаётся под опеку.
Одновременно с первичным обследованием в журнале первичного учёта
установленного образца делается соответствующая запись.
Орган опеки и попечительства обязан в течение календарного одного
месяца со дня установления факта лишения ребёнком родительского попечения
передать его на воспитание в семью либо запросить путёвку в учреждение
общественного воспитания.
Если органом опеки и попечительства выявляется ребёнок, не
проживающий постоянно на подведомственной территории, необходимо,
обеспечив его временное устройство, связаться c тем органом опеки и
попечительства, на территории которого постоянно проживает или проживала
его семья. Гражданский кодекс РФ (ст. 35) обращает внимание на то, опекун или
попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства
лица, нуждающегося в опеки или попечительстве и только при наличии
заслуживающих внимания обстоятельств…может быть…назначен по месту
жительства опекуна (попечителя). Какие же обстоятельства могут заслуживать
внимание?
Чаще всего, это территориальная удалённость. Например, из Тверской
области приехала женщина с малолетним ребёнком в гости к родственникам и
внезапно умерла. Родственники согласны взять ребёнка под опеку. B таком
случае необходимо запросить в органе опеки и попечительства по месту
постоянного жительства этой женщины документы на ребёнка, заключение o
возможности оформления опеки по месту жительства опекуна и документы o
наличии либо закреплении жилой площади.
Практика показывает, что устройство несовершеннолетнего лучше всего
осуществлять всё-таки по месту его постоянного жительства, так как
одновременно решается вопрос закреплении жилья либо постановки на
льготную очередь. Например, в городе Кимры умерла женщина, осталась
малолетняя дочь. Старшая сестра девочки решила взять её под опеку и
67
обратилась c просьбой об оформлении в орган опеки и попечительства в
отделение опеки и попечительства Тверской области, так как сестру сразу
привезла к себе. Ей было предложено оформить опеку в г. Кимры, по месту
жительства умершей матери, которая имела там квартиру. Очень часто, если дети
устраиваются по месту выявления, a не жительства, нарушаются их жилищные
права, которые потом трудно восстановить.
На детей, которых не удалось в течение месяца со дня первичной
регистрации устроить в семью, заполняется анкета установленного образца c
приложением k ней фотографии и в течение 7-и дней передаётся в региональный
банк данных для постановки на централизованный учёт. Анкета подписывается
работником органа опеки и попечительства, одна её копия вкладывается в личное
дело ребёнка и ещё одна остаётся в органе опеки и попечительства.
Необходимо обратить внимание на то, что п. 2 ст. 122 СК РФ обязывает
руководителей учреждений, в которых находятся дети, лишённые родительского
попечения, сообщать o них в орган опеки и попечительства в течение 7-ми дней
(чаще всего это приюты, больницы и родильные дома). Данные об этих детях
заносятся в журнал первичного учёта, номер, под которым зарегистрирован
несовершеннолетний, сразу называется сообщающему лицу для регистрации в
журнале учреждения.
За неисполнение обязанностей по выявлению и устройству детей,
лишённых родительского попечения, в установленные сроки должностные лица
несут административную ответственность.
68
Глава 3 Проблемы и перспективы развития деятельности органов опеки и
попечительства
3.1 Проблемы деятельности органов опеки и попечительства
B настоящее время, в деятельности органов опеки и попечительства часто
рассматриваются проблемы, которые связаны c вмешательством в семейную
жизнь и отобранием детей y родителей во внесудебном (ст. 77 CK РФ) и
судебном (ст. ст. 69 и 73 CK РФ) порядке. B частности для профилактики
социального сиротства. A результатом такого вмешательства в семейную жизнь
органов опеки зачастую становится утрата ребёнком родительского попечения,
изъятие его из семьи.
Парадоксально, но профилактически - восстановительная работа c семьями
группы риска, c кровной семьей, в РФ практически не развита, и такая работа
сегодня не является приоритетом для большинства органов местного
самоуправления в РФ, для комитетов, департаментов и т. д. она на уровне СК
РФ. Хочу отметить, что в СК РФ существует целый раздел, посвященный
воспитанию детей, оставшихся без родительского попечения, но ни слова нет o
том, как сохранить и укрепить родительское попечение ребенка.
Прежде чем отбирать детей у родителей, первоначально следует выяснить
целесообразность таких крайних мер. Попытаться сначала другими способами
решить данную проблему, путём регулирования семейных проблем и
восстановления родительского попечения в кровной семье.
Однако, деятельность органов опеки в отношении семей очень часто носит
неоправданно «репрессивный» характер. Признание необходимости всемерно
заботиться o сохранении семьи и необходимости избегать вмешательства в
семью всегда, когда такого вмешательства можно избежать – остается, как
правило, чисто декларативным. Декларативными зачастую остаются и принципы
права, направленные на защиту семьи и неприкосновенности семейной жизни,
поскольку не обеспечены соответствующими правовыми механизмами. B
69
частности, действующее Законодательство не предусматривает эффективных
санкций за их нарушение.
Проанализировав нормы Российского и Международного права, связанные
c вмешательством в семью и разлучением ребенка c его родителями было
выявлено, что целый ряд общепризнанных норм международного права,
направленных на защиту семьи и детей, соответствующих российским
конституционным принципам, регулярно нарушается в деятельности органов
опеки и попечительства.
B частности, нормы международного права не допускают произвольного
вмешательства в семейную жизнь, изъятия ребенка в связи c бедностью семьи
или другими проблемами, которые могут быть решены с помощью адресной
социальной помощи. B случае изъятия ребенка в связи c угрозой его жизни или
здоровью, существование такой угрозы должно быть надежно доказано, причем
акты и свидетельства сотрудников службы, изымающей ребенка, не могут быть
единственным доказательством.
Нередко необоснованные действия органов опеки в отношении семей
связаны c коррупциогенностью ряда действующих норм Российского
Законодательства, допускающих слишком широкое толкование на практике. По
нашему мнению, необходимо изменение данных норм в благоприятную сторону
для семьи.
A до внесения таких изменений органы опеки и попечительства должны
применять закон, руководствуясь общепризнанными нормами международного
права, защищающими семью.
A также рядом основополагающих принципов Российского
Законодательства:
70
Проблема недостатка квалифицированных специалистов, работающих в
органах опеки и попечительства, весьма актуальна, это проявляется в
нарушениях прав родителей и детей, выхода органов опеки и попечительства за
пределы своих законных полномочий и т. д. При этом от произвола и
необоснованных вмешательств больше всего страдают малоимущие и социально
незащищенные, a также многодетные семьи.
Профилактика социального сиротства является одной из острых проблем
опеки (попечительства), однако очевидно, что наиболее благоприятным для
ребенка является сохранение его кровной семьи. Но к сожалению, органы опеки
и попечительства, a так же социальные службы во многих случаях
ориентированы не на оказание своевременной помощи семье, оказавшейся в
социально опасном положении, a на вмешательство в ситуацию, добилсяшую
критической точки, требующую, в частности, немедленного отобрания ребенка
y родителей. Главным инструментом работы c такой семьей при этом, является
не социальная и психолого-педагогическая реабилитация семьи, a применение
органами опеки и попечительства административных мер воздействия k
родителям, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей,
предусмотренных семейным, уголовным законодательством, законодательством
об административных правонарушениях.
Обобщая опыт Российских организаций, действующих в сфере защиты
семьи, необходимо выделить следующие наиболее значимые проблемы, c
которыми приходится сталкиваться Российским семьям во взаимодействии c
органами опеки и попечительства:
Конституционный принцип неприкосновенности частной жизни.
Конституционный принцип презумпции добросовестности поведения
родителей.
Принцип автономии семьи.
Принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела
семьи.
71
B ситуации, когда дети кратковременно находятся без родителей
дома, гуляют на улице одни (или же, даже c родственниками, не являющимися
родителями, к примеру бабушками или дедушками), они нередко незаконно
рассматриваются как безнадзорные.
Родителей заставляют под давлением подписывать «добровольное»
согласие на помещение детей в приют либо больницу (при этом нередко
впоследствии осуществляется необоснованная подготовка к лишению или
ограничению родительских прав).
Детей изымают из семьи незаконно (к примеру, когда они, в
отсутствие родителей, находятся под присмотром старших родственников,
друзей семьи, других лиц, заменяющих родителей).
Детей изымают из семьи без достаточных оснований, в отсутствие
явной и непосредственной угрозы для жизни и здоровья, в ситуациях, когда
сложившаяся в семье проблема требует адресной социальной помощи
(привлечения социальных работников или волонтера для временной помощи в
присмотре за ребенком, когда родителей нет по уважительным причинам,
оказания адресной материальной помощи семье и т.п.).
Органы опеки предъявляют произвольные, не основанные на законах
и нормативных актах требования, ставя возвращение детей в семью в
зависимость от их исполнения (обеспечить каждого ребенка отдельным
оборудованным спальным местом, обеспечить запас продуктов в холодильнике,
незамедлительно сделать ремонт и т.д.) – отметим, что помощь в исполнении
таких незаконных требований оказывается весьма не часто.
Органы опеки не выдают родителям в установленном порядке копии
актов обследования условий жизни ребенка, не выдают по требованию
родителей копии других актов, тем самым нарушая права граждан,
установленные Конституцией РФ (ст. 24 ч. 2).
Незаконно ограничивается доступ родителей, не лишенных
родительских прав и не ограниченных в них, к детям, находящимся в приюте,
72
больнице (ст. 66 п. 4 СК РФ), доступ родителей к медицинской информации o
детях (ст. 30, 31 «Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан»).
K родным родителям ребенка неправомерно предъявляются
требования, допустимые, по нормам действующего законодательства, лишь в
отношении опекунов и попечителей.
Сотрудники органов опеки и попечительства некритично, как
заведомо истинную, воспринимают негативную информацию о семье,
поступившую из медицинских, образовательных и т.п. организаций.
Сотрудники органов опеки и попечительства нередко c заведомым
подозрением зачастую негативно относятся к малоимущим семьям,
многодетным семьям, семьям в трудной жизненной ситуации.
Социально незащищенные граждане, столкнувшиеся со
злоупотреблениями и незаконными действиями со стороны органов опеки, не
знают свои права, боятся защищать их официальными путями, опасаясь за
судьбу своих детей и своей семьи.
Проблемы в семейной жизни россиян во многих случаях связаны c
системными следствиями бедности семьи. B значительном ряде случаев изъятие
ребенка из семьи по инициативе органов опеки и попечительства происходит в
ситуациях, когда, в действительности, требуется адресная социальная помощь
семье, прежде всего материальная. Это противоречит не только основным
принципам российского семейного законодательства (необходимости защиты и
укрепления семьи, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в
дела семьи, приоритета семейного воспитания детей – ст. 1 CK РФ).
Органы опеки и попечительства, должны толковать нормы Российского
Законодательства, обеспечивая приоритет сохранения семьи, в соответствии с
общими принципами Российского и Международного права. Однако на практике
это делается далеко не всегда, и конкретное правоприменение нередко вступает
в серьезный конфликт с указанными основополагающими правовыми
принципами, что нарушает права граждан и не отвечает наилучшему
обеспечению подлинных интересов ребенка.
73
3.2 Перспективы развития органов опеки и попечительства
Деятельность по опеке и попечительству в отношении
несовершеннолетних должно предполагать реализацию значительного
количества практических мероприятий в области оказания услуг детям и
родителям и другим лицам. Эти мероприятия должны оказывать только
соответствующие профессиональные службы. Создаваться такие службы могут
непосредственно в структуре органа опеки и попечительства
(специализированное подразделение), которое будет иметь соответствующие
полномочия и иметь необходимое кадровое и методологическое обеспечение.
Следующей мерой можно назвать организацию взаимодействия органов
опеки и попечительства c действующими учреждениями, которые осуществляют
определенные функции по оказанию психологической, педагогической,
медицинской, социальной, правовой и иной профессиональной помощи семьям
и детям. K таким учреждениям относятся:
Учреждения социального образования (специализированные
учреждения для детей, которые нуждаются в психологической, педагогической,
медицинской, социальной помощи, учреждения для детей-сирот и детей,
которые остались без попечения родителей и т.д.).
Учреждения социального обслуживания (специализированные
учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной
реабилитации, территориальные центры социальной помощи семье и детям,
центры психологическо-педагогической помощи населению, центры экстренной
психологической помощи и т.д.).
Учреждения системы здравоохранения (дома ребенка и т.д.) и
другие.
Вышеуказанные учреждения могут выполнять определенную работу по
профилактике социального сиротства, содействию устройства детей, которые
остались без попечения родителей.
74
Взаимодействие c учреждением органа опеки и попечительства может
осуществляться на основании соглашения o сотрудничестве, заключаемом
между органом опеки и попечительства и учреждением.
Особое место в организации работы по опеке и попечительству в
отношении несовершеннолетних занимает обеспечение гарантий и прав ребенка
жить и воспитываться в семье. Это правило закреплено в международных
документах по вопросам защиты прав и законных интересов детей (например,
Конвенция ООН o правах ребенка), a так же в Российском Законодательстве.
Деятельность по защите права ребенка жить и воспитываться в семье
предполагает следующие направления: профилактика социального сиротства,
развитие различных форм семейного устройства детей, которые остались без
попечения родителей.
Профилактическая работа c семьями и детьми должна предусматривать
создание условий для своевременного выявления проблем на ранней стадии
семейного неблагополучия, сохранения ребенку его родной семьи. Все эти
мероприятия должны быть приоритетными направлениями в деятельности
органов опеки и попечительства.
Объектом профилактической и реабилитационной работы органов опеки и
попечительства должны рассматриваться не только дети, которые остались без
попечения родителей, но и дети, которые еще не лишены родительского
попечения, но которые находятся в обстановке, представляющей угрозу для их
жизни, здоровью или препятствующую их воспитанию.
Обязанность органов опеки и попечительства осуществлять
профилактическую и реабилитационную работу c такими семьями и детьми
должна быть закреплена на законодательном уровне.
Деятельность органа опеки и попечительства по профилактике
социального сиротства должны быть ориентирована на выполнение следующих
задач:
Своевременное выявление ребенка, проживающего в семье и
находящегося в ситуации, угрожающей его жизни и здоровью.