11
высокую степень износа систем жизнеобеспечения, в особенности в
депрессивных и кризисных регионах, что формирует потенциальную
возможность крупных техногенных катастроф, представляющих угрозу
национальной безопасности;
высокую криминализацию отношений распределения государственных
доходов, неэффективность фискальной (налоговой) политики;
несостоятельность существующей системы социальной защиты населения
18
.
Сделаем выводы по первому параграфу данной работы.
Социальная защита – комплексное понятие, которое имеет и конкретное
материальное, и моральное содержание; система государственных
законодательных и иных инициатив и действий, направленная на
предоставление как материальной, так и иной помощи определенным
категориям граждан при определенных условиях; при этом, как правило,
конкретные условия достаточно динамично изменяются в зависимости как от
конкретной политической ситуации, которая влияет как на рациональные, так и
на популистские решения в этой сфере, так и от потребностей общества.
Данная сфера в Российской Федерации характеризуется значительным
комплексом негативных факторов, в частности, демографической ситуацией,
здравоохранением, социальным неравенством и так далее; эти факторы
требуют активного государственного вмешательства в эту сферу.
1.2 Государственная поддержка и социальные программы защиты
населения
Говоря о государственной поддержке в рамках социальной защиты и
социального обеспечения, отметим, что существует достаточно большое число
подходов к этому вопросу, которые отличаются, как и в случае с
18
Суркова, И. Социальная политика в системе гражданско-военных отношений / И. Суркова
– М.: Вариант, 2013. – с. 104
12
рассмотренным ранее понятием социальной защиты, различиями систем и
ситуаций, в рамках которых таковые явления рассматриваются.
В целом представляется наиболее актуальным подход к этому вопросу
отечественного исследователя В. И. Жукова в рамках его публикаций по
проблемам изменения социальных отношений в России. По его мнению,
характерной чертой государственного управления системой социальной
защиты населения является то, что она реализуется с учетом многоуровневой и
многосторонней системы экономических, правовых и социальных гарантий с
целью не нарушения прав любого человека, воспринимает характерные
особенности региона в зависимости от превалирования определенных
социальных проблем, при этом она, как правило, не только имеет теоретико–
методологическое обоснование, но и применяет инновационные прикладные
методы управления и социального проектирования для решения актуальных
вопросов управления системой социальной защиты населения
19
.
Далее, такой автор, как Л.Н. Сенных, определяет государственное
управление системой социальной защиты населения как целеустремленное
влияние сознательно созданных органов (государственных, общественных,
муниципальных) на общественное отношение касательно осуществления
социальной функции государства
20
. Управление системой социальной защиты
населения включает ряд подсистем: государственное управление, общественное
управление и муниципальное управление, близко контактирующих друг с
другом.
В рамках данного параграфа прежде всего рассмотрим
общегосударственные задачи в этой сфере, их актуальное состояние, а также
перечислим ряд конкретных государственных программ; ситуацию на
региональном уровне рассмотрим в следующем параграфе.
19
Ерохина, Ю. Социальное государство: становление и развитие шведской модели / Ю.
Ерохина – М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2013. – с.19
20
Рогожин, М. Справочник руководителя (специалиста) учреждения социального
обслуживания / М. Рогожин – М.: Альфа-Пресс, 2013. – с. 241
13
К числу важнейших общегосударственных задач в рассматриваемой
сфере, в частности, в регулирования социальных процессов, в настоящее время
относятся предотвращение дальнейшего разрушения социальной сферы,
сохранение доступности социальных услуг, усиление вложений государства в
человеческий капитал, которые во всем мире признаны как наиболее
актуальные для будущего страны
21
. Это позволит сузить социальную базу
воспроизводства бедных слоев общества, улучшить стартовые шансы на
жизненный успех для каждого члена общества, и особенно молодежи,
независимо от исходного материального положения.
Основными формами и инструментами государственного регулирования
развития социальной сферы являются:
программы развития образования и здравоохранения, имеющие
стратегическое значение для страны, и их всесторонняя финансовая
поддержка в бюджетах всех уровней;
нормативы и стандарты обеспечения населения благами невещественного
достояния;
регулирование межбюджетных отношений между центром и регионами,
позволяющее выравнивать минимальную обеспеченность этими благами по
регионам, которая зачастую обусловлена как базовыми различиями между
регионами, так и несовершенством системы бюджетных трансфертов;
государственные программы (федеральные и региональные), направленные
на решение критических социальных ситуаций долговременного характера
(проблемы Севера, Нечерноземья, Урала, радиоактивного загрязнения
регионов и др.), а также целевых проблем развития отраслей (создание
полноценной материальной базы социальной сферы)
22
;
система мер экстренного характера (прежде всего за счет резервных
фондов), позволяющая ослаблять социальную напряженность, периодически
21
Бархатов, В. Эффективное социальное государство и развитие человеческого потенциала /
В. Бархатов – М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2014. – с. 53
22
Топчий, Л. Социальное обслуживание населения. Ценности, теория, практика / Л. Топчий
– М.: РГСУ, 2012. – с. 91
14
возникающую из–за негативных процессов в сферах образования, охраны
здоровья, экологии, стихийных бедствий, например, в рамках массовых
лесных пожаров, которые в настоящее время, в мае 2017 года, наносят
большой ущерб природе, а также инфраструктуре, в том числе жилым
комплексами, Сибирского региона Российской Федерации; на ликвидацию
последствий выделяются сотни миллионов рублей.
Помимо перечисленных инструментов государственного регулирования
следует особо выделить систему ограничений на коммерциализацию
образования и здравоохранения. Степень их коммерциализации требует тесной
увязки с политикой доходов, с координацией государственных и
негосударственных форм и структур социальной защиты населения
23
.
Важное значение в рамках государственной поддержки и социальных
программ защиты населения имеют экономические механизмы реализации
социальной политики, а точнее административно–экономические, в частности:
стимулирование развития отраслей с помощью льгот, налоговой и кредитной
политики; системы страхования всех видов; штрафные санкции за нарушение
центральной властью и регионами обязательств по реализации социальных
гарантий.
Процесс совершенствования социальной политики государства и
становления прогрессивной системы государственного регулирования должен
идти по ряду направлений.
Первое направление — определение основных приоритетов развития
социальной сферы на ближайшее время с учетом снижения социальной
напряженности. В образовании к ним относятся развитие дошкольных
учреждений, средней школы, системы переподготовки кадров
24
.
Необходимо выделить основные зоны социального риска, связанного с
отсутствием доступа к школьному образованию, невыплатой зарплаты
23
Гегедюш, Н. Государственное и муниципальное управление. Учебное пособие / Н.
Гегедюш – М.: Юрайт, 2015. – с. 132
24
Наместникова, И. Этические основы социальной работы. Учебник / И. Наместникова – М.:
Юрайт, 2016. – с. 257
15
учителям
25
. В здравоохранении это скорая и неотложная помощь, охрана
здоровья матери и ребенка, контроль над инфекционными и социально
опасными болезнями, защита населения, лишенного доступа к медицинским
услугам.
К приоритетам средне– и долгосрочного характера следует отнести
производство техники для образования и здравоохранения, массовое внедрение
в эти отрасли информационных систем, применение наукоемких вариантов
развития фармацевтической промышленности. К государственным
приоритетам относится также активизация инвестиционной деятельности и
массовое переобучение кадров
26
.
Второе направление государственной политики — разграничение
основных функций, прав и ответственности между Федерацией и регионами в
восстановлении и развитии социальной инфраструктуры. Федеральный центр
должен четко обозначить свои функции и обеспечивать их неуклонное
выполнение. Сюда относятся:
создание основных гарантий, разработка и обеспечение единых социальных
стандартов в охране здоровья и образования (с учетом мировых стандартов);
создание правовой базы, обеспечивающей доступность социальных благ для
всего населения страны;
разработка целевых федеральных программ
27
.
Государству необходима эффективная система контроля и социального
мониторинга. При этом контролироваться должны не только учебные и
медицинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья,
25
Поддубная, Т. Социальная защита семьи и детства в Российской Федерации. Справочник
социального педагога и социального работника / Т. Поддубная – М.: Феникс, 2015. – с. 409
26
Кравцова, Т. Модернизация института социальной ответственности / Т. Кравцова – М.:
Содействие - XXI век, 2012. – с. 85
27
Шелудякова, Т. Обязанности государства по социальной поддержке молодежи / Т.
Шелудякова – М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2013. – с. 37
16
образовательного потенциала, потери общества от их несоответствия
потребностям, факторы риска
28
.
Третье направление государственной политики — поиск путей и
механизмов сочетания социальной защиты с повышением экономической
эффективности образования и здравоохранения. Столкнувшись с
неэффективным функционированием этих отраслей, учреждения сами
поставили вопрос об их разгосударствлении. Но без участия государства
данный процесс может принять нерациональные формы. Сейчас, как
отмечалось выше, коммерциализация услуг возрастает, правовые ее
обоснования полностью отсутствуют, а социальные гарантии имеют
минимальное влияние
29
.
Для совмещения процессов защиты населения и роста эффективности
отраслей необходимо усиление роли государства в этой сфере. Устранение
государства от процесса приватизации в социальной сфере может стать
причиной катастрофических последствий в этой сфере. Государство должно
взять этот процесс под свой контроль, стать инициатором создания
негосударственного сектора, функционирующего на цивилизованной правовой
и нормативной базе. Это позволит не только контролировать ситуацию,
связанную с коммерциализацией услуг, но и создать конкурентоспособный
сектор экономики; в качестве примера можно привести ситуацию с
приватизацией компании «Роснефть» – несмотря на то, что отрасль, в которой
действует данная компания, является стратегически важной для Российской
Федерации, процесс приватизации даже такой компании стал предметом
многочисленных дискуссий и поводов для обвинений в злоупотреблениях;
28
Коновалова, Г. Социальные проблемы стареющего населения России / Г. Коновалова – М.:
LAP Lambert Academic Publishing, 2014. – с.57
29
Шедько, Ю. Система государственного и муниципального управления. Учебник / Ю.
Шедько – М.: Юрайт, 2015. – с.317
17
такую же ситуацию зачастую можно наблюдать в ряде других отраслей
экономики
30
.
Политика приватизации должна быть гибкой, учитывающей особенности
социально–культурных услуг. В этом плане необходимо полнее проработать
вопрос о некоммерческой приватизации, гарантирующей сохранение
профильной деятельности, использование имущества по прямому назначению,
позволяющей привлекать дополнительные ресурсы
31
.
Отдельно необходимо отметить необходимость развитой системы
контроля в этой и других сферах государственной поддержки и развития
социальной помощи. Являясь потенциальной средой для различного рода
нарушений и злоупотреблений, в частности, в своей коррупционной
составляющей, данное направление государственных действий требует особого
подхода в этом отношении
32
.
Одним из важнейших вопросов, связанных с государственной
поддержкой и реализацией социальных программ защиты населения, является
вопрос финансирования этой сферы; очевидно, что без развитой системы
финансирования построение различных моделей, прогнозирование, выделение
различных направлений развития социальной защиты и социального
обеспечения нецелесообразны
33
.
Рассмотрим основные тенденции и перспективы развития финансов в
социальной сфере Российской Федерации, в частности, в отношении их
формирования, на основе перспективы государственных расходов в этой
области на протяжении 2013–2016 годов и прогнозировании данных расходов в
рамках 2017–2019 годов в рамках таблицы 1.
30
Холостова, Е. Система социального обслуживания населения. Исторический экскурс и
современный взгляд / Е. Холостова – М.: Дашков и Ко, 2016. – с. 233
31
Канаева, Ю. Социальная политика государства и бизнеса. Учебник / Ю. Канаева – М.:
Юрайт, 2017. – с. 133
32
Алехина, Е. Социальное страхование в России / Е. Алехина – М.: LAP Lambert Academic
Publishing, 2012. – с. 161
33
Шимширт, Н. Управление государственными и муниципальными финансами / Н.
Шимширт – М.: Инфра-М, 2014. – с. 241
18
Таблица 1
Расходы бюджетной системы по функциональной классификации,
% ВВП
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
Всего
35,0
35,4
36,8
37,3
35,9
34,8
33,6
Жилищно–
коммунальное
хозяйство
1,5
1,3
1,2
1,1
1,1
1,0
1,0
Образование
4,0
3,9
3,8
3,7
3,6
3,6
3,5
Культура,
кинематография
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
Здравоохранение
3,2
3,2
3,5
3,2
3,2
3,2
3,1
Социальная
политика
12,1
11,3
13,0
13,4
13,5
13,3
13,0
Физическая
культура и спорт
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
Проект «Основных направлений бюджетной политики на 2017 год
плановый период 2018 и 2019 годов» предполагает сокращение объема
расходов бюджетной системы в 2017 году до 35,6% ВВП против 37,3% ВВП в
2016 году (36,5% ВВП без учета реализовавшихся гарантий федерального
бюджета по кредитам ОПК).
Единственный раздел, по которому ожидается рост относительно ВВП (с
13,4% до 13,5%) – это как раз социальная политика, расходы по остальным
разделам в % ВВП либо сокращаются, либо остаются неизменными.
Повышение удельного веса расходов на социальную политику связано с
нерешенностью проблемы реформирования пенсионной системы и потребует
дополнительных решений в ближайшие годы, в частности, повышения
пенсионного возраста и продления моратория на накопительную часть пенсии.
Рассмотрим укрупненную структуру расходов бюджетной системы в
рамках рисунка 3.
19
Рисунок 1 – Укрупненная структура расходов бюджетной системы,
% ВВП
В рамках данного рисунка отметим, что с учетом сокращений 2016 года
суммарный уровень расходов на человеческий капитал к 2017 году сокращается
на 0,5% ВВП и продолжает снижаться до 2019 года.
Расходная политика федерального бюджета предполагает продолжение
сокращения его участия в финансировании здравоохранения и минимальный
прирост расходов на образование (1,8% в 2017 году), Таким образом
перспективы финансирования расходов на человеческий капитал будут в 2017–
2019 гг. еще сильнее связаны с возможностями региональных бюджетов и
системы ОМС
34
. При этом прогноз Минфина предполагает дальнейшее
сокращение и доходов и расходов регионов (относительно ВВП). Сокращение
будет связано со снижением трансфертов регионам в части «иных
трансфертов». При этом повышение дотаций предполагается профинансировать
за счет «централизации» 1 % налога на прибыль, то есть доходов, изъятых у
самих регионов.
34
Роик, В. Социальный бюджет / В. Роик – СПб.: Проспект, 2016. – с. 177
20
В рамках анализа тенденций и перспектив финансов социальной сферы
Российской Федерации отметим, что налицо снижение финансирования данной
сферы со стороны государства, причем если в отношении социальной политики
оно растет в абсолютном отношении, но с учетом инфляции оно упадет
сравнительно незначительно, то в остальных направлениях падение
финансирования будет ощутимо большим. Очевидным выходом становится
увеличение точечного оказания социальной помощи и увеличение платных
услуг в этой сфере.
На данный момент основными федеральными социальными программами
защиты населения являются государственные программы Российской
Федерации «Содействие занятости населения», «Доступная среда» на 2011 –
2020 годы, а также «Социальная поддержка граждан».
Рассмотрим последнюю программу в качестве примера подробнее.
Главным ее исполнителем является Министерство труда и социальной
защиты Российской Федерации, соисполнителем – Министерство
экономического развития Российской Федерации.
В рамках данной программы предусмотрено достаточно значительное
финансирование, в частности, на 2017 год – 1 триллион 2457 миллиардов
рублей.
Перечислим те основные результаты, которые планируется получить в
рамках реализации данной программы:
снижение бедности среди получателей мер социальной поддержки на основе
расширения сферы применения адресного принципа ее предоставления;
удовлетворение к 2020 году потребностей граждан пожилого возраста и
инвалидов, включая детей–инвалидов, в постоянном постороннем уходе в
сфере социального обслуживания населения;
создание прозрачной и конкурентной среды в сфере социального
обслуживания населения;
повышение к 2018 году средней заработной платы социальных работников
до 100 процентов от средней заработной платы в соответствующем регионе;