26
механизмы важны в современном обществе и тесно взаимосвязаны друг с
другом. На сегодняшний день государства стараются уделять внимание
каждому из них и должным образом содействовать их развитию.
27
Глава 2. Проблемы и перспективы развития законодательства о
социальной защите материнства
2.1. Анализ практики применения неюрисдикционного социально-
правового механизма защиты материнства
В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации:
«Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод».
Внесудебная юрисдикционная форма защиты является самостоятельным
правовым институтом, регулирующим общественные отношения, связанные с
защитой субъективного права личности без помощи судебных органов.
Институт внесудебной защиты является межотраслевым, охранительным,
процессуальным институтом, имеющим особое нормативно-правовое
регулирование. Внесудебные формы весьма перспективны и динамичны, и, в
отличие от судебной формы, более мобильны, решения выносятся быстрее и не
требуется соблюдение жестких процедур.
Порядок обращения граждан за защитой своих прав в рамках
внесудебной административной формы определен Федеральным законом от
02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации»
21
.
Во внеюрисдикционной форме защита прав и свобод человека и
гражданина протекает в рамках материального правоотношения и
осуществляется самими участниками правоотношения.
Так, Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 45 закрепила за
каждым право защищать свои права и свободы всеми способами, не
запрещенными законом
22
.
21
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018)"О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 08.05.2006,
N 19, ст. 2060,
22
Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к КонституцииРФ от 30.12.2008 N 6-
28
Классическим примером внеюрисдикционной формы защиты является
самозащита, для которой характерны собственные действия обладателя права
для защиты свои прав.
Внесудебные механизмы защиты прав человека должны, или
предоставлять альтернативные суду способы разрешения конфликтов и защиты
прав человека, или выступать в качестве средства, по сути дополняющего
судебные механизмы.
Внесудебная защита прав материнства и детства - это закрепленная
законодательством деятельность по обеспечению защиты прав и свобод
ребенка без участия судебных органов, в первую очередь органами
исполнительной власти. Система несудебных государственных институтов,
призванных защищать права матери и ребенка в Российской Федерации
представлена следующим образом:
Президент РФ
Федеральное Собрание РФ
Правительство РФ
Уполномоченный по правам ребёнка при Президенте РФ и в субъектах
РФ Исполнительные органы государственной власти
Общественная палата РФ
Рассмотрим роль некоторыех из них.
Президент РФ, как глава государства, является гарантом Конституции
РФ, прав и свобод человека и гражданина, играет ведущую роль в механизме
защиты прав материнства и детства, как и другие органы государственной
власти и местного самоуправления, может использовать любые виды их
гарантий - от экономических до юридических.
Конституция РФ возлагает на Президента задачу обеспечения единства
и целостности государственной власти. Практически нет ни одного права и
свободы человека и гражданина, в реализации прав которого Президент РФ не
ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)//Собрании
законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398
29
имел бы возможности принять участие. Его полномочия не могут
конкурировать с функциями других органов общей компетенции..
В последнее время на практике выработался дополнительный механизм,
позволяющий обеспечить защиту прав материнства и детства - институт
Уполномоченного по правам ребенка. Этот институт создан во исполнение
«Заключительных замечаний» Комитета ООН по правам ребенка по итогам
рассмотрения, второго периодического доклада Российской Федерации о
реализации Конвенции о правах ребенка (1989). В нем содержится требование о
введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей
и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка.
В соответствии с указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об
Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка»
23
была утверждена соответствующая должность. Кроме того, органам
государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано
учредить должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте
Российской Федерации. В его компетенцию входят: обеспечение защиты прав
ребенка и содействие восстановлению нарушенных прав ребенка; правовое
просвещение в области защиты прав ребенка; запросы и получение в
установленном порядке необходимых сведений, документов и материалов от
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
организаций и должностных лиц; беспрепятственное посещение федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций;
проведение самостоятельно или совместно с уполномоченными
государственными органами и должностными лицами проверки деятельности
федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти
23
Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986(ред. от 15.01.2019)"Об Уполномоченном при
Президенте Российской Федерации по правам ребенка"//"Собрание законодательства РФ",
07.09.2009, N 36, ст. 4312.
30
субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них
соответствующие разъяснения и т. д.
С 1998 г. в ряде субъектов РФ реализуется проект по введению в
регионах соответствующей должности. На первоначальном этапе было создано
5 постов Уполномоченных, впоследствии их количество увеличивалось. В 5
субъектах - Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская и Самарская
области, г. Москва - пост Уполномоченного введен на основании закона
субъекта РФ.
Институт уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской
Федерации (далее - уполномоченный, детский омбудсмен) образован сегодня во
всех 85 регионах страны. Идет активный законотворческий процесс,
направленный на обеспечение наиболее эффективной защиты прав детей. При
этом компетенция уполномоченного по правам ребенка является ядром его
правового статуса, что обусловливает особую актуальность данного вопроса.
Важную роль в механизме защиты прав материнства и детства играет
Российской Федерации играют органы прокуратуры. Прокурор, защищая права
, использует следующие способы:
- предъявление иска о лишении родительских прав (ст. 70 СК),
ограничении в родительских правах (ст. 73 СК), об отмене усыновления
ребенка (ст. 142 СК);
24
- предъявление в суд, орган опеки и попечительства заявления с
требованием о восстановлении (признании) нарушенного (оспоренного) права
ребенка (ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ»);
25
В целом органы прокуратуры осуществляют надзор за органами
государственной власти и учреждениями, предъявляют в суд иски в защиту
интересов несовершеннолетних, при рассмотрении дел в судах о лишении
родительских прав, об ограничении прав, о восстановлении родительских прав
24
Семейный кодекс Российской Федерации" от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от
06.02.2020)//"Собрание законодательства РФ", 01.01.1996, N 1, ст. 16
25
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации»
31
в обязательном порядке участвуют в судебном заседании и дают свое
заключение в целом по делу.
Немаловажную роль в защите и реализации имущественных прав и
интересов несовершеннолетних граждан играет нотариат.
Совершение некоторых нотариальных действий касается самым
непосредственным образом имущественных прав ребенка.
К таким нотариальным действиям относится, например, нотариальное
удостоверение соглашения об уплате алиментов.
Обязанность по содержанию родителями своих несовершеннолетних
детей установлена семейным законодательством. Порядок и формы такого
содержания устанавливаются родителями самостоятельно. При совместном
проживании вопрос о расходах на содержание ребенка решается без
заключения каких-либо соглашений. Необходимость в заключении соглашения
об уплате алиментов на содержание детей возникает, как правило, вследствие
необходимости предоставления средств на содержание ребенка одним из
родителей (обоими родителями), проживающим отдельно. Данное соглашение
в обязательном порядке должно быть составлено в письменном виде и
удостоверено у нотариуса.
Охрана прав ребенка осуществляется нотариусом и при оформлении
права наследования. В случае, когда наследником является
несовершеннолетний ребенок, то нотариус разъясняет законным
представителям ребенка и самому ребенку (если ему исполнилось 14 лет) о
порядке оформления наследственных прав.
В последние годы в России получила признание такая «правозащитная»
форма общественного контроля, как Общественная палата. Общественная
палата Российской Федерации и Общественные палаты регионов, являясь
субъектами общественного контроля осуществляют деятельность в области
защиты прав и свобод граждан, развитие гражданского общества в России,
проводят общественные экспертизы федеральных законопроектов,
32
осуществляют общественный контроль над деятельностью органов
государственной власти.
При Общественной палате РФ есть Комиссия по поддержке семьи,
материнства и детства (далее - Комиссия). Комиссия активно работает в этом
направлении, в частности, с 2017 года действует рабочая группа по
мониторингу законодательства РФ и правоприменительной практики в сфере
защиты прав детей и укрепления традиционных семейных ценностей.
Так же в начале 2018 года Указом Президента РФ создан Совет при
Президенте Российской Федерации по реализации госполитики в сфере защиты
семьи и детей
26
. Совет образован с целью обеспечения взаимодействия органов
государственной власти, общественных объединений научных и других
организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией
госполитики в сфере защиты семьи и детей, а также осуществления
общественного контроля за выполнением мероприятий в рамках Десятилетия
детства. Общественная палата РФ должна поддержать работу Совета и стать
одним из основных участников в формировании механизмов общественного
контроля в сфере защиты прав семьи и детей, региональных и муниципальных
планов мероприятий. Помимо общественного контроля в компетенцию Совета
входит подготовка предложений по совершенствованию государственной
политики в сфере защиты семьи и детей. Это прекрасная возможность для
обсуждения и поддержки многочисленных общественных инициатив в сфере
демографической и семейной политики.
Решением проблемных вопросов в сфере охраны и защиты материнства
и детства занимаются в том числе общественные палаты регионов.
Общественная палата республики Коми в 2007 г. разработала
региональную программу выхода из демографического кризиса, основанную на
пропаганде семейных ценностей, открытии дополнительных центров
26
Указ Президента РФ от 19.11.2018 N 662 "О Совете при Президенте Российской
Федерации по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей" (вместе
с "Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по реализации
государственной политики в сфере защиты семьи и детей") // СЗ РФ. 2018.№ 48. ст. 7393
33
психологической и медицинской помощи женщинам и мужчинам, готовящимся
(желающим) стать родителями.
Общественная палата Саратовской области в соответствии с
Распоряжением Президента Российской Федерации № 93-рп от 3 апреля 2017 г.
«Об обеспечении в 2017 году государственной поддержки некоммерческих
неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов
гражданского общества, реализующих социально значимые проекты и проекты
в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» в 2017 г. провела два
федеральных конкурса грантов для НКО России, одним из направлений была
поддержка семьи, материнства, отцовства и детства.
Таким образом, представленные выше примеры говорят об активном
участии Общественной палаты в жизни общества, в том числе в сфере защиты
материнства, отцовства и детства. Однако все решения, принимаемые
Общественной палаты Российской Федерации по итогам мониторингов,
экспертиз нормативно правовых актов имеют рекомендательный характер, то
есть не имеют юридической силы, при этом решения обязательны для
рассмотрения теми органами публичной власти, которые впоследствии
правомочны принять или не принять такой акт. Помимо этого, считаем, что
осуществлению в полном объеме правозащитной функции Общественной
палатой препятствует отсутствие независимости данного института, отсутствие
функций контроля за деятельностью органов и должностных лиц.
Отдельно следует отметить защитную функцию общественных
объединений в сфере материнства и детства. Их деятельность в указанной
сфере весьма разнообразна: устройство сирот, психологическая и материальная
помощь матерям-одиночкам, работа с трудными подростками, психологическая
помощь семье в условиях развода и т. д.
Таким образом, данная характеристика некоторых механизмов охраны и
защиты материнства и детства позволяет констатировать, что данный институт
весьма востребован в обществе, однако меры и способы осуществления такой
охраны и защиты весьма несовершенны.
34
Для устойчивого функционирования органов власти с гражданским
обществом, необходимо что бы и само общество имело современные и
эффективные рычаги независимого контроля за деятельностью органов
государственной власти, что обеспечит реализации конституционных
принципов разделения властей, верховенства права, народовластия, приоритета
прав человека и т. д. Общественная палата призвана способствовать тому,
чтобы общество и власть смогли найти общий язык при решении проблемных
вопросов в сфере защиты материнства, отцовства и детства путем слушаний,
экспертиз законопроектов и общественного контроля.
При том, что именно общественные объединения, будучи
непосредственной частью гражданского общества, преимущественно имеют
дело с насущными проблемами. С целью повышения эффективности работы
Общественной палаты РФ, необходимо внести дополнения в ст. 104
Конституции РФ, дополнив ч. 1 указанной статьи еще одним субъектом
обладающим правом законотворческой инициативы- Общественной палатой
РФ.
2.2. Анализ практики применения юрисдикционного социально-правового
механизма защиты материнства
Одним из элементов механизма защиты прав и свобод выступают
юридические формы защиты.
Анализируя, действующее российское законодательство, в частности
нормы Основного закона Российской Федерации, приходим к выводу о наличии
двух основных форм защиты прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации, в частности юрисдикционной и внеюрисдикционной
(ст. 45 Конституции РФ).
Юрисдикционная форма защиты - это деятельность уполномоченных
государственных органов по защите нарушенных субъективных прав.
35
Традиционной, универсальной формой защиты является судебная,
которая закреплена как самой Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 46
Конституции РФ - «каждому гарантируется судебная защита его прав и
свобод»), так и рядом иных нормативных правовых актов (ч. 1 ст. 3 ГПК РФ -
«заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о
гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо
оспариваемых прав, свобод или законных интересов ..л»)
27
.
Судебная защита - наиболее эффективное, и порой единственное,
средство восстановления нарушенных прав. Всеобщая декларация прав
человека прямо закрепляет в ст.8, что каждый человек имеет право на
эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами
в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией
или законом.
Рассмотрим подробно применение юрисдикционного социально-
правового механизма защиты материнства
Важное место занимает защита прав матерей на выплату
ежемесячного пособия по уходу за ребенком
Рассмотрим судебное дело по взысканию выплат
ежемесячного пособия по уходу за ребенком
Центральный районный суд города Тулы
Смагина Т.Г. обратилась в суд с иском к обществу с ограниченной
ответственностью «ТР-Тула» (далее – ООО «ТР-Тула») о взыскании
ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста
полутора лет.
В обоснование заявленных требований истец Смагина Т.Г. сослалась на
то, что с 15.02.2012 года работает в ООО «ТР-Тула» в должности старшего
специалиста отдела телемаркетинга по работе с новыми абонентами г. Тулы.
27
"Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-
ФЗ(ред. от 02.12.2019)(с изм. и доп., вступ. в силу с 30.03.2020)//"Собрание законодательства
РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532,