16
институтом, способствующим его реализации
5
. В связи с этим важной
задачей научных исследований является изучение исторического опыта
организации государственного посредничества на рынке труда
6
, в т.ч.
истоков становления системы через создание первых бирж труда.
Исследуя генезис функций государственной службы занятости, О.В.
Зайцева утверждает, что «возникновение и развитие бирж началось в
Западной Европе», первая из которых была создана в 1866 г. в Париже
7
.
Однако, по мнению Л.А. Саенко, первая попытка привлечь государство к
регулированию рынка труда относится не ранее чем к 1884 г., когда в
Германский рейхстаг поступило подобное предложение по инициативе
рабочих. Реализация же вмешательства государства в организацию
посредничества происходит значительно позже с привлечением органов
местного самоуправления. Так, организация коммунального (с помощью
коммуны) посредничества «по приисканию работы безработным» получила
практическое осуществление в Швейцарии (в Берне - 1888 г., Базеле - 1889
г.), но наибольшего развития достигла именно в Германии. Первая биржа
труда, по мнению данного автора, была открыта в Париже в 1887 г.
Анализируя организацию бирж труда во Франции, Л.А. Саенко
упоминает Молинари, который еще в 1842 г. высказал мысль о
необходимости учреждения данного института; цель его функционирования
состояла, по замыслу автора, в том, чтобы служить интересам рабочих и
направлять их внимание на область чисто профессиональной деятельности
8
.
5
Горина Е.Е. Служба занятости как объект социологического анализа // Труд и социальные отношения. 2009.
№ 6. С. 126.
6
Горина Е.Е. Развитие государственной службы занятости в России // Современная экономика: проблемы,
перспективы, тенденции. 2012. № 6. [Электронный ресурс]. URL:
http://www.mivlgu.ru/site_arch/educatio№al_activities/jour№al_ec/jour№al_arch/№6/gori№a.pdf.
7
Зайцева О.В. Совершенствование работы службы занятости: Тез. докл. и выступлений на II Всерос.
социолог. конгр. «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы». Т. 1.
М.: Альфа, 2003. С. 54.
8
Саенко Л.А. Теория и методика социально-педагогической работы с незанятым населением: Моногр.
Ставрополь: ООО «Мир данных», 2006. С. 30 - 32.
17
Можно предположить, что подобные разногласия во мнениях ученых
возникли по причине того, что О.В. Зайцева применяет термин «биржа
труда» к институту, не являющемуся по факту таковым, а по формам работы
и некоторым другим признакам лишь предшествующему ей. Это
подтверждается словами автора о том, что первая биржа труда была открыта
как «центр собраний рабочих организаций в близких друг другу профессиях
для защиты и охраны своих профессиональных интересов, определения
продолжительности своего труда и уровня заработной платы, начала и
прекращения забастовок». «Первые биржи труда, - говорит автор, -
выполняли роль профсоюзов с функциями найма и профессиональной
подготовки рабочих. Они сразу получили широкое признание у
трудящихся»
9
.
В данном контексте интересна точка зрения С.В. Моховика, который
считает, что зарождение специального механизма обеспечения занятости
относится ко времени появления наемного труда, и первоначально
существовали лишь специальные места, где собирались те, кому требовались
работа или работники, а все условия найма обсуждались непосредственно
работником и работодателем. Далее автор ссылается на Ф. Броделя,
утверждавшего, что такие рынки появились в Европе в XIII в.: в Париже
обычными местами найма работников были Гревская площадь, «присяжная»
площадь возле Сен-Поль-дэ-Шан и площадь перед апсидой церкви Сен-
Жерве. «К 1560 г. каждое местечко или большая деревня Нижней Нормандии
располагали, таким образом, своим местом найма».
Кроме того, С.В. Моховик упоминает о быстрой сегментации рынка
труда и появлении специальных посредников по найму людей той или иной
специальности. Об организации первых государственных (муниципальных)
бирж труда автор приводит следующие данные: в Париже в 1887 г., в Эггеме
и Инсвиче в 1885 г., в 1893 г. - в Лондоне, Ливерпуле, - и делает вывод:
9
Зайцева О.В. Указ. соч. С. 55.
18
«...деятельность этих организаций была непостоянной. Они то возникали, то
распускались. Роль их на рынке труда была малозначительной»
10
.
Российская история организации государственного посредничества на
рынке труда начинается в начале двадцатого века с появления первых
российских бирж труда (в 1905 - 1906 гг. в Санкт-Петербурге и Москве).
Однако некоторые функции будущих бирж труда в России выполняли другие
социальные институты гораздо ранее данного периода. Так, С.В. Хохидра,
анализируя административно-правовые механизмы защиты от безработицы,
начинает исследование с Императорского человеколюбивого общества 1816
г., одним из направлений работы которого было «доставление неимущим,
кои в состоянии работать, приличных упражнений, снабжая их материалами,
собирая отработанные ими изделия и сбывая оные в свою пользу»
11
.
В данном контексте интересен опыт организации и функционирования
домов трудолюбия Иоанна Кронштадтского, который в целях ликвидации
последствий безработицы организовал программу устройства домов
трудолюбия. Они охватывали различные сферы деятельности - от
предоставления работы нуждающимся до создания вокруг этого учреждения
сети институтов призрения (сиротских домов, столовых, дешевых квартир).
Интересен и тот факт, что при домах трудолюбия зачастую функционировали
посреднические конторы для найма прислуги и работников других видов
труда. Возникнув первоначально по инициативе церкви и благотворителей, в
конечном итоге дома трудолюбия И. Кронштадтского получили
государственную поддержку и последующую повсеместную организацию.
Определяя объектом своего исследования историю организации
посредничества, первые попытки упорядочения передвижений
сельскохозяйственных рабочих Н. Фофанова усматривает в деятельности
10
Моховик С.В. Организационно-экономические и методические основы функционирования службы
занятости: Дис. ... канд. экон. наук. СПб., 1994. С. 34 - 38.
11
Хохидра С.В. Административно-правовые аспекты обеспечения права на защиту от безработицы в России:
Моногр. / Под ред. канд. юрид. наук, проф. И.А. Склярова. Н. Новгород: Изд-во Нижегор. гос. ун-та, 2003.
С. 34.
19
Сызранского земства Симбирской губернии в 1874 г., примеру которого в
1875 г. последовали Ростовская и Мариупольская земские управы, в 1877 -
1882 гг. - Прилукская и Александровская, в 1898 г. - Самаркандское и
Симбирское земства
12
.
На общегосударственном уровне отечественные биржи труда получили
поддержку только в 1917 г. с принятием Временным правительством Закона
о биржах труда, в соответствии с которым они должны были учреждаться
городскими и земскими управами в каждом населенном пункте с не менее 50
тыс. жителей.
Как можно увидеть, проблема изучения эволюции службы занятости
вообще и российской в частности на сегодняшний день актуальна: не
систематизирована история развития данного института, представленные
периодизации зачастую противоречат друг другу, отличаются данные
исследователей. Зачастую авторам приходится оперировать косвенными
данными, нет четкости в исторических источниках. Например, В.П. Пашин и
С.В. Богданов упоминают: «Применительно к России начала XX в. анализ и
подсчет количества безработных осложняется отсутствием надежных
статистических данных». Несмотря на это, по ряду косвенных признаков
авторы делают вывод, что «безработица стала одной из форм экономических
диспропорций отечественного рынка труда на начальном этапе его
формирования и функционирования»
13
. Таким образом, создание
государственной системы защиты от безработицы происходит в конце XIX
в., хотя зарождение механизмов регулирования рынка труда берет начало
еще в XIII в.
12
Фофанова Н. Из истории организации посредничества // Человек и труд. 2017. № 10. С. 30.
13
Пашин В.П., Богданов С.В. Государство и безработица в России: 1900 - 2000 гг.: Моногр. / Курс. гос. техн.
ун-т. Курск, 2004. С. 19.
20
1.2. Социально-правовой статус и организационно-правовые
формы социальной защиты безработных граждан
В отличие от понятия занятости, понятие безработицы в действующем
российском законодательстве отсутствует. Между тем, Закон «О занятости
населения в РФ» (далее по тексту- Закон о занятости населения) указывает,
кто может быть признан безработным
14
.
В соответствии со ст. 3 указанного законабезработнымипризнаются
трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка,
зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей
работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве
заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого
среднего дохода граждан, уволенных из организаций (с военной службы)
независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности в
связи с ликвидацией, сокращением численности или штата.
Право граждан на обеспечение занятости и содействие в
трудоустройстве является гарантией права на труд. Право на содействие
обеспечения занятости состоит из прав: на трудоустройство; на бесплатную
профессиональную подготовку, переобучение, в том числе по направлению
органов службы занятости; на профессиональную деятельность за границей;
на обжалование неправомерных действий органов службы занятости, в том
числе в судебном порядке
15
.
Занятость - это деятельность граждан, не противоречащая
законодательству, приносящая им заработок (трудовой доход). Гражданин
реализует свое право на труд в избранном им виде занятости. В
14
Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» // «Российская
газета», № 84, 06.05.1996
15
Рыженков А.Я. Трудовое право России: учебник для бакалавров / А.Я. Рыженков, В.М. Мелихов, С.И.
Шаронов; под общей ред. А.Я. Рыженкова. – 3-е изд., испр. и доп. – М.: Издательство Юрайт; 2016. – С. 54
21
соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в
Российской Федерации» занятыми считаются граждане
16
:
1. Работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие
работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего
времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая
сезонные, временные работы, за исключением общественных работах (кроме
граждан, участвующих в общественных работах и указанных в п.3 ст.4 этого
Закона);
2. Занимающиеся предпринимательской деятельность;
3. Занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по
договорам;
4. Выполняющие работы по договорам гражданско-правового
характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание
услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными
предпринимателями, авторским договорам, а также являющиеся членами
производственных кооперативов, артелей;
5. Избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую
должность;
6. Проходящие военную службу, альтернативную гражданскую
службу, службу в органах внутренних дел;
7. Проходящие очный курс обучения в общеобразовательных
учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего
профессионального и высшего профессионального образования и других
образовательных учреждениях, включая обучение по направлению
государственной службы занятости населения;
8. Временно отсутствующие на рабочем месте в связи с
нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением
квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой;
16
Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» // «Российская
газета», № 84, 06.05.1996
22
9. Призывом на военные сборы, исполнением других государственных
обязанностей или иными уважительными причинами;
10. Являющиеся учредителями (участниками) организаций, за
исключением учредителей (участников) общественных и религиозных
организаций (объединений), благотворительных и иных фондов,
объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют
имущественных прав в отношении этих организаций.
Регистрация безработных граждан осуществляется органами по
вопросам занятости по месту жительства в следующей
последовательности
17
:
1. Первичная регистрация;
2. Регистрация безработных граждан в целях поиска работы;
3. Регистрация граждан в качестве безработных;
4. Перерегистрация безработных граждан.
При первичной регистрации безработным гражданам
предоставляется информация: о состоянии рынка труда на соответствующей
территории; о наличии вакантных рабочих мест, об оплате и других
условиях труда с целью выбора работы; о возможностях профессиональной
подготовки, переподготовки, повышения квалификации; о правах и
ответственности в области занятости населения и защиты от безработицы.
Для регистрации в целях поиска работы безработный гражданин
должен предъявить в органы по вопросам занятости по месту жительства
документы: паспорт (иной документ, удостоверяющий личность); трудовую
книжку (иные документы, подтверждающие стаж работы); документ об
образовании (о квалификации); а также справку о среднем заработке
(доходе, денежном довольствии) за три последних месяца по последнему
месту работы.
17
Буянова, М.О. Право социального обеспечения / М.О. Буянова, З.А. Кондратьева, С.И. Кобзева. - М.:
КноРус, 2017. - 635 с
23
В течение 10 дней со дня регистрации в целях поиска работы органы
службы занятости должны предложить два варианта подходящей работы (в
том числе временной) или два варианта получения профессиональной
подготовки. В целях содействия при трудоустройстве гражданину может
быть предложен план самостоятельного поиска работы.
На каждого безработного гражданина, зарегистрированного в целях
поиска подходящей работы, оформляется личное дело, в котором
производятся соответствующие записи о всех предложениях органов по
вопросам занятости, в том числе по предоставлению подходящей работы, о
направлении к работодателям для трудоустройства, о направлении на
профессиональное обучение, а также о согласии (отказе) граждан с
предложениями органов по вопросам занятости.
Решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях
поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы
занятости по месту жительства гражданина не позднее 11 дней со дня
предъявления органам службы занятости паспорта, трудовой книжки или
документов, их заменяющих, документов, удостоверяющих
профессиональную квалификацию, справки о среднем заработке за
последние три месяца по последнему месту работы, а для впервые ищущих
работу (ранее не работавших), не имеющих профессии (специальности) —
паспорта и документа об образовании
18
.
При невозможности предоставления органами службы занятости
подходящей работы гражданам в течение 10 дней со дня их регистрации в
целях поиска подходящей работы эти граждане признаются безработными с
первого дня предъявления указанных документов
19
.
Решение о признании инвалида безработным принимается органами
службы занятости в соответствии с Федеральным законом «О социальной
18
Социально-правовая защита населения: Учеб. пособие / под общей редакцией проф. Е.П. Агапова. -
Ростов-н/Д: Феникс, 2012. – С. 52
19
Трудовое право: учеб. / под ред. Н.А. Бриллиантова, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой. – 3-е изд., перераб.
и доп.– М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2011. – С. 60
24
защите инвалидов в Российской Федерации». Безработными не могут быть
признаны граждане:
не достигшие 16-летнего возраста;
которым в соответствии с пенсионным законодательством
Российской Федерации назначена пенсия по старости (по возрасту), за
выслугу лет;
отказавшиеся в течение 10 дней со дня их регистрации в органах
службы занятости в целях поиска подходящей работы от двух вариантов
подходящей работы, включая работы временного характера, а впервые
ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии
(специальности) — в случае двух отказов от получения профессиональной
подготовки или от предложенной оплачиваемой работы, включая работу
временного характера. Гражданину не может быть предложена одна и та же
работа (профессиональная подготовка по одной и той же профессии,
специальности) дважды;
не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их
регистрации в целях поиска подходящей работы в органы службы занятости
для предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок,
установленный органами службы занятости для регистрации их в качестве
безработных;
осужденные по решению суда к исправительным работам без
лишения свободы, а также к наказанию в виде лишения свободы;
представившие документы, содержащие заведомо ложные сведения
об отсутствии работы и заработка, а также представившие другие
недостоверные данные для признания их безработными
20
.
Граждане, которым в установленном порядке отказано в признании их
безработными, имеют право на повторное обращение в органы службы
20
Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации». 28 декабря 2013 год // «Российская газета», № 234, 02.12.1995
25
занятости через один месяц со дня отказа для решения вопроса о признании
их безработными
21
.
Подводя итог вышесказанному следует вывод, что в российском
законодательстве нет определения «безработный гражданин», но в ст. 3
Закона о занятости названы условия, с учетом которых гражданин может
быть признан безработным: он должен быть трудоспособным, не иметь
работы и заработка, должен искать работу и быть готовым приступить к ней,
быть зарегистрирован в органах службы занятости.
Из числа тех, кто мог быть признан безработным, в соответствии с
Федеральным законом РФ от 20 апреля 1996 года были исключены лица,
которым назначена пенсия по случаю потери кормильца. Это нововведение
коснулось в основном молодежи, поскольку такая пенсия выплачивается
детям (сестрам, братьям, внукам) умершего кормильца до исполнения им 18,
учащимся -23 лет, а признание безработным возможно с 16 лет. В настоящее
время в п.3 ст.3 Закона о занятости граждане, получающие пенсию по случаю
потери кормильца, не называются. Это значит, что в период с 16 до 18(23)
лет они могут иметь статус безработного на общих основаниях независимо
от получения ими пенсии по случаю потери кормильца
22
.
Второе условие необходимое для признания гражданина безработным,
предполагает, что он относится к числу незанятых граждан, как следствие, не
имеет заработка. Лица, работающие по договорам гражданско-правового
характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание
услуг (в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными
предпринимателями), а также являющиеся членами производственных
кооперативов, Законом о занятости (ст.2) отнесены к числу занятых, поэтому
не могут быть признаны безработными.
21
Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 02.07.2013, с изм. от 05.05.2014) «О занятости населения в
Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013) // «Российская газета», № 84,
06.05.1996
22
Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // «Российская газета», № 248, 27.12.1996