65
местом жительства является поселок, расположенный в 205 км от районного
центра. Районным судом, в который Т. обратилась с жалобой, принято
решение удовлетворить ее жалобу, обязать центр занятости зарегистрировать
Т. в качестве безработной с момента ее обращения в данный центр с
заявлением о регистрации. Районный центр занятости населения в свою
очередь обратился в коллегию по гражданским делам окружного суда с
просьбой отменить решение районного суда и направить дело на новое
рассмотрение.
При рассмотрении данной ситуации следует иметь в виду, что в
соответствии с Порядком регистрации безработных граждан, утвержденным
постановлением Правительства Российской Федерации от 22.04.1997 № 458,
решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях поиска
подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости
по месту жительства гражданина.
Согласно Закону Российской Федерации «О занятости населения в
Российской Федерации», переезд в другую местность, т.е. изменение места
жительства, влечет за собой снятие безработного гражданина с
регистрационного учета в качестве безработного. Непосредственно данный
Закон не раскрывает понятие «место жительства гражданина». Однако
определение этого понятия содержится в Законе Российской Федерации от
25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации»: местом жительства является жилой дом, квартира, служебное
жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют,
дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-
интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в
котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве
66
собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных
основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации
1
.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995
№ 713 утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации, согласно которому
регистрация граждан по месту жительства удостоверяется отметкой в их
паспорте о регистрации по месту жительства либо свидетельством о
регистрации по месту жительства – в случае, если регистрация производится
по иным документам, удостоверяющим личность
2
.
Таким образом, органы службы занятости трактуют нормы п. 2 ст. 3
Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской
Федерации» как устанавливающие в качестве обязательного условия
приобретение гражданином статуса безработного регистрацию по месту
жительства.
Невыполнение безработным возложенных на него обязанностей влечет
за собой принятие мер ответственности, предусмотренных Законом о
занятости. Законодательством предусмотрены гражданско-правовые
(взыскание в судебном порядке недобросовестно полученного пособия по
безработице), уголовно-правовые меры ответственности (привлечение по ст.
159 УК). Так, по приговору суда по ч. 1 ст. 159.2 УК РФ осуждена гражданка
Х., совершившая мошенничество при получении выплат, то есть хищение
денежных средств при получении социальных выплат, установленных
законами и иными нормативными правовыми актами, путем умолчания о
1
Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями
от 1 апреля 2019 г. N 48-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации от 12 августа 1993 г., N 32, ст.1227.
2
Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы
регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан
Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" (с
изменениями и дополнениями от 25 мая 2017 г. N 631) // Собрание законодательств Российской Федерации
от 24 июля 1995 г. N 30 ст. 2939.
67
фактах, влекущих прекращение указанных выплат. Скрыв факт получения ею
досрочной трудовой пенсии по старости за осуществление педагогической
деятельности в учреждениях для детей, что в соответствии с ч. 2 ст. 35
Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» является
основанием для прекращения выплаты пособия по безработице, незаконно
получила денежные средства в сумме 51108,81 рублей, которые в
соответствии со ст. 7.1 Закона РФ «О занятости населения в Российской
Федерации» являются средствами федерального бюджета РФ
1
.
Изучение судебных решений по указанным делам позволило прийти к
выводу, что наиболее распространенной причиной привлечения к
административной ответственности послужили неумышленные действия
(бездействие) вследствие незнания действующих норм законодательства,
ставшие основной причиной нарушения законодательства.
3.2 Практические проблемы и сложности при предоставлении
социальных гарантий и компенсаций, пути преодоления
Статья 7 Конституции РФ признает Россию социальным государством,
что обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять
государственную поддержку нуждающихся путем установления
государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты на
основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и
гуманитарных ценностей.
Социальный характер государства проявляется в установлении
определенных гарантий, которые, в свою очередь, обусловливают цели и
задачи государственной политики. Цели и задачи государства в общем виде
могут быть сформулированы следующим образом: во-первых, поддержание
уровня материального достатка граждан, минимально необходимого для
удовлетворения жизненно важных потребностей; во-вторых, направление на
1
Приговор мирового судьи судебного участка № 40 Макарьевского судебного района Костромской области
от 9 июня 2016 г. по делу № 1-23/2016 [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.consultant.ru/
(дата обращения: 20.03.2020).
68
минимизацию негативных последствий экономических решений; в-третьих,
гарантии на предоставление государственной помощи лицам, оказавшимся в
сложной жизненной ситуации.
В ст. 2 Трудового кодекса РФ, ч. 1 ст. 37 Конституции РФ закреплено
право на труд, которое предполагает не только возможность выбора
гражданином сферы приложения своих трудовых способностей, но и
содействие со стороны государства в реализации этой возможности, в том
числе путем проведения политики, направленной на содействие занятости и
трудоустройству. Социальное государство призвано помогать слабым, влиять
на распределение экономических благ, чтобы обеспечить каждому достойное
человека существование.
Современная политика России как социального государства направлена
в первую очередь на создание условий по обеспечению достойной жизни
каждого человека. В связи с этим, борьба с безработицей является
первоочередной задачей любого государства, поскольку от ее успешного
решения зависит благосостояние общества в целом. Резко ухудшая
материальное положение человека, безработица наносит существенный урон
его жизненным интересам, что порой приводит к росту заболеваемости и
преступности, обостряя социальную напряженность. Кроме того,
безработные лишены возможности реализовать свой созидательный
потенциал, проявить себя в той или иной деятельности.
Для предупреждения безработицы государственная политика
направлена на осуществление определенных мер социального характера.
Методы борьбы с безработицей различны, их можно разделить на пассивные
и активные. К пассивным формам борьбы с безработицей относятся,
например, выплаты социальных пособий: по безработице, стипендия в
период профессионального обучения, переподготовки и повышения
квалификации по направлению государственного учреждения службы
занятости, материальная помощь. К активным формам принято относить:
69
профессиональное обучение, организацию оплачиваемых работ, содействие в
поиске подходящей работы и самозанятости населения.
Несомненным плюсом уменьшения безработицы является увеличение
рабочих мест. Для увеличения возможности предоставления рабочих мест в
России поддерживается малый бизнес, поскольку создать свое дело является
достаточно сложным мероприятием, для этого необходим стартовый
капитал. В настоящее время в России наблюдается активное осуществление
со стороны государства поддержки малого и среднего бизнеса. Так, в Указе
«О национальных целях и стратегических задачах развития Российской
Федерации на период до 2024 года» говорится об увеличении численности
занятых в сфере малого и среднего предпринимательства в России, включая
индивидуальных предпринимателей, до 25 млн человек, что почти в 1,6 раза
больше, чем в настоящее время
1
.
С целью снижения фрикционной безработицы в России следует
улучшать со стороны службы занятости информативное обеспечение рынка
труда. Службы занятости получает от работодателей сведения о наличии
имеющихся мест.
Положительным направлением по снижению количества безработных
является государственная программа профессиональной подготовки
населения. Программы профессиональной подготовки обеспечивают, как
подготовку на рабочих метах, так и в специальных учебных заведениях для
безработных, молодежи, рабочих старшего возраста, чья профессия
оказывается не актуальной на современном периоде развития общественных
отношений. Эти программы реализуются службой занятости. Также среди
методов борьбы с безработицей выступает увеличение общественных работ,
в рамках которой предоставляются рабочие места безработным.
В Законе РФ «О занятости населения в РФ» особое внимание уделяется
организационно-правовым формам защиты граждан от безработицы. С целью
1
Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития
Российской Федерации на период до 2024 года» // Российская газета. – 2018. - № 75601 (97). – 9 мая.
70
скорейшего возвращения безработных к трудовой деятельности,
законодатель уделил внимание активным формам социальной защиты
безработных: профессиональному обучению, организации оплачиваемых
работ, содействию в поиске подходящей работы и самозанятости населения.
Однако, анализ правоприменительной практики свидетельствует о
существующих проблемах в реализации положений Закона РФ «О занятости
населения в Российской Федерации» и нуждаются в соответствующих
изменениях. Данное утверждение подтверждается решением КС РФ № 19-П
«По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 33 и п. 34 Закона РФ «О
занятости населения в РФ», в котором ст. 7, ч. 1 ст. 19, ч. 3 ст. 37, ч. 3 ст. 55
признаны не соответствующими Конституции РФ
1
.
Ст. 3 Закона РФ «О занятости населения в РФ» дается определение
понятие «безработный гражданин» следует дополнить условием следующего
содержания: «при отсутствии предложений подходящей работы со стороны
органов службы занятости». Данное уточнение устранит случаи
предложений безработным со стороны центров занятости населения, не
соответствующей профилю их подготовки. При поступлении предложений о
трудоустройстве на работу подобного рода, безработные вынуждены тратить
время на переподготовку и повышение квалификации по направлению
органов службы занятости.
В Главе VI «Социальные гарантии и компенсации» Закона РФ «О
занятости населения» содержит порядок определения размера пособия по
безработице, условия, сроки его выплаты и порядок прекращения выплаты.
При этом, в нем не раскрывается самого понятие «пособие по безработице»,
что, по нашему мнению, является пробелом. Полагаем, в ст. 28 указанной
главы следует включить приложение, определяющее данное понятие
следующего содержания: «Пособие по безработице – это регулярная
государственная денежная выплата, назначаемая гражданам, признанным по
1
Постановление Конституционного суда РФ от 11 октября 2016 г. № 19-П «По делу о проверке
конституционности п. 1 ст. 33 и п. 34 Закона РФ «О занятости населения в РФ» в связи с жалобой
гражданина Н.А. Назарова» // Собрание законодательства РФ. – 2016. - № 42. – Ст. 5991.
71
закону безработным в установленном законом порядке, и осуществляемая в
течение определенного времени в утвержденном размере, с целью
поддержания уровня жизни безработного и членов его семьи».
На основании ст. 30 Закона о занятости населения размер пособия по
безработице устанавливается в процентном соотношении к среднему
заработку работника за последние три месяца. Такой порядок, по нашему
мнению, нарушает принцип социальной справедливости, который
подразумевает уравнивание, согласование, соответствие, соразмерность.
Поскольку при определении размера пособия безработному учитывается
средний заработок за последние три месяца работы, а не его трудовой стаж,
принцип справедливости реализуется не в полной мере.
Кроме того, установленный законом размер пособия по безработице не
соответствует международным стандартам в области социальной защиты
граждан от безработицы, т.к. не удовлетворяет минимальных потребностей
данной категории граждан в период поиска подходящего трудоустройства. В
настоящее время минимальный размер пособия по безработице составляет
4900 руб., т.е. остается «слишком низким для того, чтобы оно выполняло
компенсирующую функцию или хотя бы защищало от бедности»
1
. Для
сравнения приведем данные величины пособия по безработицы в развитых
странах: США – 50 % учитываемого зарабтка, но не более 580 долларов в
месяц, в Англии – минимальная заработанная плата плюс надбавка на
взрослого иждивенца и плюс на ребенка; во Франции – 40 % заработка плюс
ежемесячная надбавка. В Германии составляет – 68 % заработка, в Швеции –
91,7 % среднего заработка, но не более 495 крон в день, в Финляндии – 45 %
заработка, но не более 7290 марок в месяц плюс 20 %
2
.
Полагаем, что размер пособия по безработице не должен быть меньше
установленного в стране минимального прожиточного уровня. Также следует
учесть, что отдельные граждане, оказавшись в статусе безработного, сами
1
Хомутова О.А. К вопросу о направлениях социальной политики Российской Федерации как социального
государства // Символ науки – 2017. - № 12. – С. 120.
2
Макунина И.В., Миронцева А.В. Безработица как негативный фактор влияния на рынок труда // Дайджест-
финансы. – 2012. - № 5. – С. 56.
72
имеют нетрудоспособных иждивенцев, что требует, по нашему мнению,
увеличения размера полагающихся ему по закону выплат. Отсутствие
дифференциации размеров пособия в зависимости от количества иждивенцев
приводит к тому, что, потеряв работу, трудоспособный родитель лишается
возможности содержать своих детей. Законодательство зарубежных
государств предусматривает решение этой проблемы. К примеру, в Германии
пособие выплачивается не только безработному, но и его детям и составляет
на ребенка в возрасте до 6 лет - 60% от пособия взрослого; 70% - для детей от
6 до 14 лет и 80% для детей от 14 до 18 лет
1
.
Используя зарубежный опыт с целью изменений существующих
современных реалий, в которых находятся безработные, следует дополнить
ст. 30 Закона РФ о занятости населения пунктом: «Безработным, имеющим
на иждивении детей в возрасте до 18 лет, размер пособия увеличивается на
10 %, а при наличии трех или более детей (двух и более детей-инвалидов,
детей, инфицированных вирусом иммунодефицита человека или больных
СПИДом) – на 20 %»
2
.
В литературе авторами отмечается, что настоящее время в
законодательстве России отсутствует четкая систематизация гарантий,
предоставляемых безработным гражданам со стороны государства
3
. На этом
основании предлагается с учетом функционального назначения произвести
распределение всех гарантий в системе социальной защиты граждан от
безработицы. Используя указанный критерий можно выделить две
определенные группы: гарантии реализации права на содействие в
трудоустройстве и гарантии реализации права на материальную поддержку.
Такая систематизация гарантий позволит исключить их повторение в
нормативно-правовых актах, принятых на разных уровнях власти.
1
Гусева Т.С. Правовое регулирование пособий по безработице: международные стандарты, зарубежный
опыт, российская действительность // Российская юстиция. - 2011. - № 2. – С. 25.
2
Антонова Н.В. Пособия из государственного бюджета по законодательству России, Белоруссии и
Казахстана: автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.05. – М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, 2017. – С. 28.
3
Зливко А.П., Репьева П.В., Некрасова И.Е. Правовое регулирование социальной защиты граждан от
безработицы // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. – 2017. - № 3. – С. 15.
73
Некоторые предложения совершенствования законодательства о
защите граждан России от безработицы касаются снижения молодежной
безработицы. Большинство молодых людей после окончания учебных
заведений получают отказ работодателя в трудоустройстве при поиске
первого места работы в виду отсутствия профессионального опыта. В
результате, безработица среди молодых специалистов намного выше средней
по стране и достигает 12 процентов
1
.
На этом сновании не лишено логики предложение о введении
законодательного закрепления возможности заключения договоров на
обучение требуемых специалистов между руководством высших учебных
заведений и предприятий (организаций). Такое позволит сократить ситуации,
когда профессия молодого специалиста не соответствует существующему
спросу работодателя. Таким образом, квотирование рабочих мест для
молодых специалистов поможет решить проблему безработицы молодежи, не
имеющей стажа работы по специальности.
Учитывая, что сегодня органы службы занятости находятся в
региональном подчинении, предлагается совершенствовать механизмы
надрегионального управления системой занятости с целью обеспечения
единого высокого качества их услуг по всей стране.
В связи с этим, на федеральном уровне будут разработаны единые
требования к организации деятельности органов службы занятости на
территории Российской Федерации и обеспечено организационно-
методическое сопровождение внедрения единых требований и стандартов к
организации деятельности центров занятости на территории РФ.
Модернизация центров занятости населения в соответствии с едиными
требованиями проводится в 2019 году в 16 субъектах Российской Федерации,
в каждом из которых отобраны центры занятости населения для реализации
мероприятий по повышению эффективности деятельности органов службы
1
Депутаты намерены установить квоты для выпускников вузов [Электронный ресурс]. − Режим доступа:
https://www.pnp.ru/social/ (дата обращения: 20.03.2020).
74
занятости. Это республики Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Чувашская
Республика, Краснодарский, Пермский, Ставропольский края, Белгородская,
Калужская, Нижегородская, Рязанская, Самарская, Саратовская и др,
К 2024 году предполагается осуществить полноценную модернизацию
центров занятости во всех регионах с учетом опыта реализации пилотных
проектов. Таким образом, созданные центры занятости населения нового
типа будут оперативно и проактивно действовать в отношении возможных
рисков безработицы и неэффективной занятости. Подходы будут
проработаны в ходе пилотных проектов в отдельных центрах занятости
населения и масштабированы как на прочие центры занятости населения на
территории соответствующих субъектов Российской Федерации, так и на
другие субъекты Российской Федерации.
Объем финансового обеспечения на реализацию мероприятий по
модернизации центров занятости населения одного субъекта Российской
Федерации составляет 39,5 млн рублей, из которых 95% (37,5 млн рублей)
составляют федерального бюджета, 5% (2 млн рублей) – средства бюджета
субъекта Российской Федерации. Общий объем финансового обеспечения
мероприятий по повышению эффективности деятельности органов службы
занятости в рамках национального проекта «Повышение производительности
труда и поддержка занятости» на 2019 год предусматривается в размере 600
млн рублей в 16 субъектах Российской Федерации.
Вышеуказанные изменения законодательства внесут определенные
положительные результаты в государственной политике в направлении
правового регулирования защиты граждан от безработицы, будут
способствовать приведению российской нормативно-правовой базы в
соответствие с международными правовыми нормами.
В заключении третьей главы следует сделать следующие выводы.
1. Пособие по безработице - денежные выплаты гражданам,
признанным безработными в установленном законодательством порядке и
выступает способом компенсации временно утраченного заработка