15
страховые взносы с заработка работающих. Это позволяло обеспечивать
выплату сопоставимого с размером утраченного заработка пособия лицам,
имевшим в предшествующий началу безработицы год не менее 12 недель
оплачиваемой работы, остальные граждане могли претендовать на пособие,
равное минимальному размеру оплаты труда. Стимулирующий потенциал
присутствовал в механизме определения размера стипендий, выплачиваемых
в период прохождения профессиональной подготовки или переподготовки.
Просуществовавшая менее 10 лет страховая модель прекратила своѐ
существование на рубеже веков, произошѐл переход на бюджетное
финансирование, а размеры пособия были существенно уменьшены.
Законодательные новеллы были продиктованы ростом численности
безработных и изменением их структурного состава, попыткой переломить
иждивенческий тренд. Уровень безработицы в России по годам представлен
в таблице 1.
Таблица 1
С тех пор уровень социального обеспечения лиц, потерявших работу,
так и не был восстановлен (например, сегодня минимальный размер пособия
почти в 10 раз ниже минимального размера оплаты труда). Кроме того, был
16
существенно расширен перечень категорий граждан, которым пособие
назначается в минимальном размере
14
.
Ситуация на рынке труда в начале ХХI века остается нестабильной в
связи с негативными воздействиями социально-экономических факторов,
проявившихся в период затяжных экономических кризисов в России.
Таким образом, социальное обеспечение безработных представляет
собой право каждого гражданина, утратившего работу или впервые ищущего
еѐ, на определѐнные социальные предоставления, уровень которых зависит
от экономических возможностей и политической воли государства.
Государственное социальное обеспечение безработных ориентировано на
предоставление социальных благ на приемлемом уровне вне зависимости от
каких бы то ни было факторов.
Помимо центров занятости населения, помощь гражданам могут
оказывать и органы социальной защиты. Содержательная трансформация
государственного социального обеспечения граждан характеризуется тем,
что законодатель предпринимает активные попытки преодоления
иждивенческого настроя отдельных категорий граждан, подталкивая их к
совершению активных действий, направленных на самостоятельный выход
из трудной жизненной ситуации, усиливая тем самым адресную
составляющую. Наиболее ярким примером такого стимулирования может
служить социальный контракт. Прилагаемая к социальному контракту
программа социальной адаптации закрепляет обязательные для реализации
получателями государственной социальной помощи мероприятия (например,
трудоустройство, ведение личного-подсобного хозяйства, переобучение и
др.), при невыполнении которых органы социальной защиты вправе
требовать возврата полученных денежных средств.
Экономические формы и способы защиты безработных могут
выражаться также в разработке инвестиционных программ занятости
14
Седельникова М.Г. Социальное обеспечение безработных через призму организационно-правовых форм: в
поисках новой модели // Вестник ОмГУ. Серия. Право. - 2018. - №2 (55). – С. 119.
17
населения, в использовании рычагов налогово–кредитного регулирования по
поддержанию предприятий, сохраняющих ранее созданные рабочие места,
поддержке предприятий, создающих рабочие места для лиц
неконкурентоспособных на рынке труда, разработке системы материальных
компенсаций в случае безработицы.
Сущность социального обеспечения безработных граждан
заключается в том, что они имеют право воспользоваться социальной
поддержкой, имеющей, как правило, материальный характер и направленной
на компенсацию утраты или отсутствия заработка у безработного
гражданина и на обеспечение его основных потребностей.
1.2. Порядок регистрации безработных граждан и признания их
безработными
Прежде чем проанализировать порядок регистрации граждан в
качестве безработных, следует определиться каких граждан закон признает
безработными. Согласно критериям Международной организации труда,
безработные - это лица, достигшие трудоспособного возраста, но не
имеющие в рассматриваемый период работы, занимались ее поиском или не
искали ее по определенным причинам, но были готовы к ней приступить
15
.
Как отмечают Саая С.В. и Седен А. К.-О., «Анализ Конвенции и
Рекомендациям МОТ, в которых установлены требования для определения
безработного позволил выявить, что на международном уровне признаками
безработного являются: застрахованное (добровольное, обязательное или
сочетание того и другого страхования); ранее работавшее, но потерявшее
заработок в результате безработицы; работающее при сокращенной
нормальной или установленной законом продолжительности рабочего
времени (частично безработный); работающее неполный рабочий день;
работающее, но временно не получающее заработную плату; способное к
15
Михалькевич Д.А. Определение безработицы и причины еѐ образования // Вопросы науки и образования.
– 2018. - №3 (15). – С. 88.
18
систематической работе по какой-то либо профессии; способное и готовое
работать; ищущее подходящую работу»
16
.
В п.1 ст. 3 Закона РФ «О занятости населения в Российской
Федерации» безработными признаются трудоспособные граждане, которые
не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости
как ищущие подходящую работу или нуждающиеся в содействии при таком
поиске, готовы работать
17
. В качестве дохода не трактуется назначение
выходного пособия и средний заработок, уволенным в связи с ликвидацией
организации или прекращением деятельности индивидуальным
предпринимателем, сокращением штата работников организации,
индивидуального предпринимателя.
При сопоставлении признаков безработных, сформулированных в
Конвенциях МОТ, с признаками, изложенными в Законе РФ «О занятости
населения в Российской Федерации», видны некоторые отличия.
Отечественное законодательство не включает в число безработных лиц,
работающих в режиме неполного рабочего времени, работающих, но
временно не получающих заработок, то есть лиц, которых Международная
организация труда признает частично безработными. Соответственно, они не
могут претендовать на защиту от безработицы. Наша страна не ратифици-
ровала Конвенции МОТ в области занятости. Представляется важным
отразить в российском законодательстве о занятости, основополагающие
принципы о защите безработных, которые содержатся в Конвенциях МОТ,
В связи со сказанным, считаем целесообразным уточнить категорию
«безработный» как незанятый (не имеющий заработка и работы) или не
полностью занятый трудоспособный гражданин (занятый неполное рабочее
время), формально занятый, но не имеющий заработка (в связи с
пребыванием в вынужденном отпуске по инициативе работодателя), который
16
Саая С.В., Седен А. К.-О. Понятие и критерии безработного по законодательству России / Сборник статей
Международной научно-практической конференции «Современная наука: актуальные вопросы, достижения
и инновации». – Пенза: МЦНС «Наука и просвещение», 2018. – С. 202-203.
17
Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19.04.1991 г. № 1032-1 (ред. от 02.12.2019
г.) // Собрание законодательства РФ. № 17. 22.04.1996. ст. 1915.
19
ищет работу, готов к ней приступить и зарегистрирован в органах службы
занятости в целях поиска подходящей работы.
Безработными не могут быть признаны граждане, которые в
соответствии с классификацией, приведенной в ст. 2 Закона РФ «О занятости
населения в Российской Федерации», отнесены к числу занятых, а именно:
- лица, работающие по трудовому договору или гражданско-
правовому договору, связанному с выполнением работ или оказанием услуг;
- индивидуальные предприниматели, нотариусы, адвокаты;
- занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по
договорам;
- лица, не осуществляющие деятельности, но признаваемые занятыми
в силу Закона: отсутствующие на работе по причине болезни, отпуска,
переподготовки, приостановки производства, вызванной забастовкой и т.д.
Граждане, которые не относятся к числу занятых, могут быть
признаны безработными, если они не имеют работы и заработка;
зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей
работы; ищут работу и готовы приступить к ней
18
.
Гражданин может быть признан безработным после того, как он будет
зарегистрирован службой занятости в целях поиска подходящей работы в
соответствии с Правилами регистрации граждан в целях поиска подходящей
работы, утвержденными постановлением Правительства РФ
19
. Одной из
особенностей названного Постановления Правительства является то
обстоятельство, что оно регламентирует только Порядок регистрации в
центрах занятости безработных граждан. Что касается условий назначения и
выплаты пособий по безработице, то они определяются главой VI
«Социальные гарантии и компенсации» Закона РФ «О занятости населения в
Российской Федерации».
18
Ерх А.А. Статус безработных в России // Вестник магистратуры. - 2019. - № 1-1 (88). - С. 120.
19
Постановление Правительства РФ «О порядке регистрации граждан в целях поиска подходящей работы,
регистрации безработных граждан и требованиях к подбору подходящей работы» от 07.09.2012 Г. № 891
(ред. от 26.03.2019) // Собрание законодательства РФ. - 17.09.2012. - № 38. - Ст. 5103.
20
Порядок регистрации безработных граждан четко и последовательно
регламентирует порядок получения статуса безработных. Работа отделов
занятости с обратившимися в них безработными гражданами разделена на
четыре обязательных этапа их реализации.
Трудоспособные граждане, не имеющие работы и заработка (дохода),
ищущие работу и готовые к ней приступить и обратившиеся в органы по
вопросам занятости в целях поиска подходящей работы, регистрируются в
следующей последовательности:
1. Первичная регистрация безработных граждан. Она проводится для
осуществления учета количества безработных граждан, которые обращались
в орган занятости населения для получения информации по вопросам
содействия занятости; наличия вакантных мест; возможности
профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации;
условий регистрации в целях поиска подходящей работы.
2. Регистрация безработных граждан в целях поиска подходящей
работы. Еѐ осуществляет орган занятости населения по месту жительства
граждан со дня их личного обращения (п.2 ст. 3 Закона о занятости
населения, п. 2,4,7 Порядка регистрации безработных граждан). Место
жительства гражданин подтверждает наличием отметки в паспорте о его
регистрации по адресу места жительства или соответствующей справкой из
органов внутренних дел.
3. Регистрация граждан в качестве безработных. Она производится
учреждениями службы занятости населения на основании ряда документов:
а) паспорт или документ, его заменяющий;
б) трудовая книжка или документ, ее заменяющий;
в) документы об образовании и квалификации, документы об
обучении, документы об ученых степенях и ученых званиях;
г) справка о среднем заработке за последние 3 месяца по последнему
месту работы (службы);
21
д) для граждан, относящихся к категории инвалидов, -
индивидуальная программа реабилитации инвалида, выданная в
установленном порядке и содержащая заключение о рекомендуемом
характере и условиях труда.
Постановка на регистрационный учет безработных граждан, впервые
ищущих работу (ранее не работавших), не имеющих профессии
(специальности), осуществляется органами занятости населения при наличии
сокращенного перечня документов: паспорта; документа об образовании;
для граждан, относящихся к категории инвалидов, - индивидуальной
программы реабилитации.
Все документы, которые граждане предъявляют в органы занятости
населения, могут быть проверены на предмет их достоверности, путем
направления запросов в различные организации и учреждения.
Завершается процедура регистрации безработных граждан их
постановкой на учет в качестве таковых, путем внесения в регистр
получателей государственных услуг в сфере занятости населения -
физических лиц сведений о признании указанных граждан безработными, о
чем они уведомляются в письменной форме и под роспись.
Согласно п. 3 ст. 3 Закона РФ «О занятости населения в Российской
Федерации» безработными не могут быть признаны граждане:
1) младше шестнадцати лет;
2) которым назначена пенсия по старости, накопительная пенсия,
пенсия за выслугу лет или иная пенсия, в соответствии с законом;
3) отказавшиеся в 10-дневный срок со дня их регистрации в качестве
ищущих работу от двух вариантов подходящей работы, включая работу
временного характера, а впервые ищущие работу, не имеющие профессии
(специальности) - при двух отказах от прохождения профессиональной
подготовки или от предложенной работы, либо не явившиеся без
уважительных причин в указанный срок для предложения им подходящей
работы. При этом лицу не могут два раза предложить одну и ту же работу;
22
4) не явившиеся в срок, установленный органами службы занятости
для регистрации их в качестве безработных;
5) лица, отбывающие наказание в виде исправительных работ без
лишения свободы, или осужденные к лишению свободы;
6) представившие недостоверные сведения об отсутствии работы и
заработка, для признания их безработными.
Проблемным аспектом в признании граждан безработными является
отсутствие регистрации по месту жительства при наличии временной
регистрации по месту пребывания. Центры занятости таких граждан
признают ищущим работу, но на учет в качестве безработных не ставят в
связи с отсутствием постоянной регистрации, боясь злоупотреблений со
стороны заявителей в связи с получением пособия по безработице по
нескольким адресам. Оспорить отказ в регистрации можно в судебном
порядке.
В связи этим, необходимо внести дополнения в законодательство о
занятости, признав право на регистрацию в качестве безработного
гражданина, имеющего временную регистрацию по месту пребывания. Это
позволить получить безработному гражданину гарантии, предусмотренные
законодательством и избавит его от судебных издержек для получения
соответствующего решения.
23
ГЛАВА 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ
ЗАЩИТЫ БЕЗРАБОТНЫХ ГРАЖДАН В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
2.1.Правовое регулирование социальной защиты граждан от
безработицы
Нормативно-правовая база в сфере социальной защиты граждан от
безработицы представлена совокупностью международных и
национальных актов
Международный пакт ООН «Об экономических, социальных и
культурных правах»
20
(1966 г.) предусматривает полную, продуктивную и
свободно избранную занятость. В статье 23 Всеобщей декларации прав
человека ООН
21
, предусматривается, что каждый человек имеет право на
труд, на охрану труда, благоприятные условия труда, свободный выбор
работы, на справедливую заработную плату и защиту от безработицы.
В области социальной защиты граждан от безработицы ведется
нормотворческая деятельность, прежде всего, на международном уровне.
Здесь следует выделить Конвенции и Рекомендации, принятые
Международной организации труда (далее – МОТ), часть которых
ратифицирована СССР и обязательна для России: Конвенция МОТ № 122
(1964 г.) «О политике в области занятости»
22
; Рекомендация МОТ № 72 (1948
г.) «О службе занятости»
23
и прочие легли в основу при разработке Закона
Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»,
при изложении основ политики Российского государства в сфере занятости
населения и других его положений
24
.
Однако важнейшие Конвенции Россия по прежнему не
ратифицировала. В их числе: Конвенция № 2, принятая в 1919 г. «О
безработице» и Конвенция № 168, принятая в 1988 г. «О содействии
20
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах: принят Резолюцией 2200
(XXI) Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.1966 г. // СПС «Гарант», 2020.
21
Всеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г. // СПС
«Гарант», 2020.
22
Конвенция МОТ № 122 «О политике в области занятости»: принята на 48-ой сессии Генеральной
конференции МОТ 09.06.1964 г. // СПС «Гарант», 2020.
23
Рекомендация МОТ № 72 «О службе занятости»: принята на 26-ой сессии Генеральной конференции МОТ
12.05.1944 г. // СПС «Гарант», 2020.
24
Власов В.И., Крапивин О.М. Постатейный комментарий к Закону РФ «О занятости населения в
Российской Федерации». URL:https://base.garant.ru/58158098/
24
занятости и защиты от безработицы». Согласно Конвенции «О
содействии занятости и защиты от безработицы»
25
размер пособия по
безработице должен быть не менее минимального прожиточного уровня,
ежегодно определяемого в стране. В России размер пособия по безработице
всегда был значительно ниже прожиточного минимума и лишь с января
2020 года был увеличен с 4.900 руб. до 8.000 руб., то есть был на 25% ниже
прожиточного минимума и лишь с 1 апреля 2020 года стал ему равен.
Основы правовой регламентации защиты граждан от безработицы
изложены в Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ и Законе «О занятости
населения в Российской Федерации». Согласно статье 37 Конституции РФ
«каждому гражданину гарантируется право на защиту от безработицы».
Это право реализуется посредством обеспечения занятости и
трудоустройства
26
. Трудовой кодекс РФ
27
содержит комплекс норм,
призванных защитить работников от произвола работодателя, в связи с
отказом в приѐме на работу, необоснованными переводами и увольнениями.
Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19
апреля 1991 г. является центральным, определяющим содержание
социального обеспечения безработных. Он состоит из шести глав и 37 статей.
Названный Закон закрепляет:
- понятие занятости граждан, механизм и основания признания их
безработными, определяет содержание подходящей и неподходящей работы;
- закрепляет права граждан в области занятости;
- предусматривает общие гарантии реализации прав граждан на труд и
дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения;
- содержит основы регулирования занятости населения, полномочия
федеральной государственной службы занятости населения;
25
Зиннатуллина И.И., Максимова М.Н. Пособие по безработице как основная форма материальной
поддержки безработных / Статья в сборнике «Формы и методы социальной работы в различных сферах
жизнедеятельности». - Улан-Удэ: Восточно-Сибирский ГУТиУ, 2018. – С. 352.
26
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изм. и доп.) //
Российская газета. – 25.12.1993. - № 237; Собрании законодательства РФ. – 04.08.2014. - № 31. Ст. 4398.
27
Трудовой кодекс РФ: федеральный закон от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская газета. –
07.01.2002. - № 1 (Ч.1); Собрании законодательства РФ. – 2019. - № 14. Ст. 1461.