37
выражение своих взглядов; право на отдых, оздоровление и досуг; право на
сохранение своей индивидуальности; право на защиту чести, достоинства и
неприкосновенности личности; право на свободу вероисповедания; право на
участие в молодежных и детских общественных объединениях; право доступа к
средствам массовой информации; право на содержание; право на жилище;
наследственные и имущественные права.
Таким образом, регулируют социальную защиту детей, оставшихся без
попечения родителей, несколько нормативно-правовых актов. Это Семейный
Кодекс РФ, Гражданский Кодекс РФ (1-я часть) и Федеральный закон РФ от 21
декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Что касается
правового регулирования социальной защиты детей, оставшихся без попечения
родителей в Псковской области, основным нормативно-правовым актом
являются Закон Псковской области от 11.01.2005 № 411-оз «О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей».
38
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ДЕТЕЙ,
ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ В ПСКОВСКОЙ
ОБЛАСТИ
2.1. Гарантии предоставления жилья детям, оставшимся без попечения
родителей в Псковской области
Особое внимание следует уделить несовершенству механизма
предоставления жилья указанным категориям граждан, которым на основании
ч. 1 ст. 109.1 Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004
43
, а также ст. 8
Федерального закона № 159-ФЗ
44
органом исполнительной власти субъекта РФ
предоставляется благоустроенное жилое помещение специализированного
жилищного фонда по договору найма специализированных жилых помещений.
Д. А. Формакидов отмечает, что специализированный жилищный фонд,
включающий в себя восемь самостоятельных видов жилых помещений,
характеризуется рядом общих черт. Во-первых, все помещения, входящие в
специализированный фонд, должны находиться в публичной (государственной
или муниципальной) собственности. Во-вторых, все эти помещения
предоставляются определенным категориям граждан в связи с их правовым
состоянием. В-третьих, временный характер правового состояния
предопределяет срочность договоров найма соответствующих помещений
45
.
Предоставление детям-сиротам и детям, оставшимся без родительского
попечения, жилого помещения из специализированного жилищного фонда
обусловлено необходимостью предоставления такому ребенку временного
отрезка для его социализации и адаптации в обществе, а также предотвращения
43
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 06.02.2020) // Собрание
законодательства РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14 // СПС «КонсультантПлюс».
44
Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «О дополнительных гарантиях по
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание
законодательства РФ от 23.12.1996, № 52, ст. 5880 // СПС «Консультант Плюс».
45
Формакидов Д. А. Правовое регулирование найма специализированных жилых помещений //
Семейное и жилищное право, 2018. - № 2. - С. 45.
39
неправомерных действий недобросовестных участников гражданского
оборота
46
.
Категорию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
законодатель трактует широко, поскольку помимо непосредственно детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относит к ней лиц в
возрасте от 18 до 23 лет, приобретших статус ребенка-сироты или ребенка,
оставшегося без родительского попечения, до достижения совершеннолетия, а
также лиц в возрасте от 18 до 23 лет, оставшихся сиротами в переходный
указанный период.
Решение о предоставлении специализированного жилого помещения по
договору найма специализированного жилого помещения выносится лишь при
наличии предусмотренных законом условий и в порядке, им установленном.
Прежде всего, ребенок должен быть гражданином Российской
Федерации, если иное не установлено международным договором РФ, а также
иметь статус ребенка-сироты или ребенка, оставшегося без родительского
попечения
47
.
Вышеуказанные условия необходимы для наделения ребенка
специальным правовым статусом, однако их недостаточно для возникновения у
исследуемого лица права на жилье, которое, в свою очередь, связано с таким
юридическим фактом, как включение в список детей-сирот, детей, оставшихся
без попечения родителей, а также лиц из их числа, которые подлежат
обеспечению жилыми помещениями.
Благодаря данному списку происходит определение требуемых объемов
ежегодного финансирования, выделяемого на цели обеспечения жильем
указанной категории лиц.
46
Формакидов Д. А. Правовое регулирование найма специализированных жилых помещений //
Семейное и жилищное право, 2018. - № 2. - С. 47.
47
Матвеева М. В. Права ребенка в семейном праве : проблемы законодательства, теории и практики :
дис. … канд. юрид. наук. М., 2017. – С. 144.
40
Время подачи заявления о включении в анализируемый список является
строго установленным и определяется возрастным диапазоном анализируемых
лиц от 14 до 23 лет.
Следует отметить, что обязанность по включению в данный список
возложена не только на законных представителей детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 14 лет, но также и на
органы опеки и попечительства, которые призваны выполнять аналогичные
действия в случае неподачи соответствующего заявления законными
представителями ребенка.
Указанное положение не ограничивает право ребенка самостоятельно
обратиться с заявлением в письменной форме о включении его в список при
условии достижения им полной дееспособности.
Таким образом, факт включения в список детей-сирот, детей, оставшихся
без попечения родителей, а также лиц из их числа, подлежащих жилищному
обеспечению, является главным правообразующим юридическим фактом,
влекущим возникновение права на жилищное обеспечение, отсутствие
которого служит самой распространенной причиной отказа в судебном порядке
в удовлетворении требований о предоставлении специализированного жилого
помещения.
Зачастую несвоевременная постановка на учет обусловлена правовой
неграмотностью и ненадлежащим информированием исследуемой категории
лиц о необходимости и важности своевременной подачи заявления о
включении в данный список.
Согласно обзору практики рассмотрения судами дел, утвержденному
Президиумом Верховного Суда РФ 20.11.2013, отсутствие указанных лиц на
учете нуждающихся в жилых помещениях без учета конкретных причин,
приведших к этому, само по себе «не может рассматриваться в качестве
безусловного основания для отказа в удовлетворении требования таких лиц о
предоставлении им вне очереди жилого помещения, поэтому судам следует
41
выяснять причины, в силу которых истец своевременно не встал (не был
поставлен) на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении».
Однако, несмотря на закрепленный вышеприведенный перечень, в
современных реалиях органы правосудия в редких случаях встают на сторону
анализируемой категории граждан.
Так, например, Верховный Суд Республики Коми принял во внимание
факт неоднократного и неправомерного отказа уполномоченных органов
местного самоуправления в удовлетворении заявления лица о включении в
список граждан, обеспечиваемых жилым помещением, тем самым
удовлетворив исковые требования лица, не включенного в список не по его
вине до достижения им 23 лет
48
.
В другом споре Бежаницкий районный суд Псковской области установил,
что причиной отсутствия лица в списке нуждающихся явилось неисполнение
должностными лицами органов местного самоуправления своих обязанностей
по передаче учетного дела истца для постановки на учет в иной
уполномоченный орган, вследствие чего удовлетворил требования о постановке
на учет и предоставлении жилого помещения после достижения лицом 23 лет
(Приложение 1)
49
.
В большинстве случаев судебная практика показывает, что при
достижении 23 лет граждане фактически лишены возможности восстановить
срок постановки на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление мер
социальной поддержки.
При этом зачастую не принимается во внимание не исчерпывающий
перечень причин несвоевременной постановки детей-сирот, детей, оставшихся
без попечения родителей, и лиц из их числа на учет нуждающихся в жилом
помещении, признаваемыми судами уважительными и, как следствие,
служащими основанием для защиты в судебном порядке права на внеочередное
48
Решение № 21-672/2019 от 25 сентября 2019 г. по делу № 21-672/2019 // Судебные и нормативные
акты РФ [Электронный ресурс] // URL: https://sudact.ru/
49
Решение № -2-63/2019 -2-63/2019~-М-42/2019 -М-42/2019 от 10 июля 2019 г. по делу № -2-63/2019 //
Судебные и нормативные акты РФ [Электронный ресурс] // URL: https://sudact.ru/
42
обеспечение жильем, изложенный в ранее указанном обзоре судебной
практики, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 20 ноября 2013 г.
Например, к таким причинам относятся: ненадлежащее выполнение
обязанностей по защите прав этих лиц в тот период, когда они были
несовершеннолетними, их опекунами, попечителями, органами опеки и
попечительства, образовательными и иными учреждениями, в которых
обучались и (или) воспитывались истцы; состояние здоровья детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, которое
объективно не позволяло им встать на учет нуждающихся в жилом помещении,
и др.
50
.
Важно подчеркнуть, что факт включения в список служит
подтверждением наличия у ребенка субъективного права на жилищное
обеспечение, реализация которого во временном отрезке отсрочена рядом
юридических фактов.
Прежде всего, на момент реализации права на жилье ребенок должен
достичь 18 лет либо ранее 18 лет в случае приобретения полной
дееспособности, или в ином случае, прямо предусмотренном
законодательством субъектов РФ
51
.
Законодатель на основании абз. 3 п. 1 ст. 8 Федерального закона № 159-
ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей» конкретизирует время реализации
права на жилье, связывая его с окончанием срока пребывания в
«образовательных организациях, учреждениях социального обслуживания
населения, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях,
создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, по завершении получения
профессионального образования, либо окончании прохождения военной
50
Борисова Н. Е., Дмитриева Ю. А., Захаров С. В. Конституционно-правовой статус ребенка в
Российской Федерации. М. : Манускрипт, 1998. – С. 56.
51
Летова Н. В. Семейный статус ребенка : проблемы теории и практики. М. : Проспект, 2018. – С. 103.
43
службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных
учреждениях»
52
.
На момент подачи заявления о предоставлении жилого помещения лица
из числа детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения,
должны нуждаться в жилом помещении.
Таким образом, время реализации права на жилье законодатель связывает
исключительно со временем приобретения полной дееспособности, ввиду этого
суды совершенно справедливо отклоняют доводы государственных и
муниципальных органов о необходимости реализации жилищных прав
исследуемых лиц в порядке очередности и получения субвенций на
формирование специализированного жилищного фонда.
Данные Счетной палаты Российской Федерации
53
, датированные 1 января
2020 г., свидетельствуют о негативной статистике, согласно которой
численность детей-сирот, состоящих на учете на получение жилья, составляет
258 тыс. чел., из них 65% – старше 18 лет.
В настоящее время установленный незамедлительный срок
предоставления специализированного жилого помещения в современных
реалиях не соблюдается, что подтверждается анализом практики прокурорского
надзора за исполнением законодательства об исполнительном производстве и
деятельностью судебных приставов.
Так, по данным Прокуратуры Псковской области, на 2019 г. в области
насчитывается 6470 детей-сирот и детей, оставшихся без родительского
попечения. Из них 4883 ребенка включены в список нуждающихся в жилом
помещении, однако лишь за 1722 детьми закреплены жилые помещения из
специализированного жилищного фонда
54
.
52
Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «О дополнительных гарантиях по
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание
законодательства РФ от 23.12.1996, № 52, ст. 5880 // СПС «Консультант Плюс».
53
Счетная палата Российской Федерации // Статистика [Электронный ресурс] // URL:
http://www.ach.gov.ru/
54
Прокуратура Псковской области // Статистика [Электронный ресурс] // URL:
http://www.prokuratura.pskov.ru/
44
В 2017 г. территориальными прокурорами Псковской области было
подано 88 исков о предоставлении детям-сиротам и детям, оставшимся без
родительского попечения, жилых помещений, в 2018 же году данное
количество увеличилось и составило 121 иск
55
.
Вынесенные решения судов как по исковым заявлениям органов
прокуратуры, так и по заявлениям самих детей-сирот, детей оставшихся без
попечения родителей, и лиц из их числа при их добровольном неисполнении со
стороны Министерства строительства и ЖКХ Псковской области (далее –
министерство) передаются на принудительное исполнение в Межрайонный
отдел судебных приставов по исполнению особых исполнительных
производств УФССП России по Псковской области (далее – межрайонный
отдел, отдел).
В 2016 г. для исполнения в вышеуказанный орган поступило 436 решений
судов о предоставлении жилых помещений и в общем количестве составило
1729. Фактическим предоставлением жилых помещений было исполнено
только 294 производства. Остаток неисполненных производств составил 1377.
В 2017 г. на исполнение в межрайонный отдел поступило 500
аналогичных решений судов. Число находящихся в производстве
исполнительных дел достигло 1939. Жилые помещения в 2017 г.
министерством были предоставлены 370 детям-сиротам и детям, оставшимся
без попечения родителей, а также лицам из их числа. Остаток неисполненных
решений судов на конец года составил 1537.
В 2018 г. на исполнение отдела поступило 585 решений судов
аналогичной категории. Общее же количество находящихся на исполнении
решений судов данной категории в 2018 г. достигло 2428. По результатам
проведенных аукционов Министерством строительства и ЖКХ Псковской
области в 2018 г. детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей,
55
Прокуратура Псковской области // Статистика [Электронный ресурс] // URL:
http://www.prokuratura.pskov.ru/
45
предоставлено 194 жилых помещения. Остаток неисполненных решений судов
указанной категории на конец года составил 2220.
В 2019 г. на исполнение межрайонного отдела уже поступило 530
решений судов с аналогичными требованиями. За истекший период года детям-
сиротам и лицам из их числа министерством предоставлено только 209 жилых
помещений. Однако общее количество неисполненных решений судов
составляет 2360 производств, или столько же жилых помещений
56
.
Вышеприведенные статистические данные Счетной палаты РФ, а также
Прокуратуры Псковской области позволяют сделать вывод о ежегодном
увеличении количества неисполненных решений судов о предоставлении
жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения
родителей, и лицам из их числа, что существенным образом нарушает
жилищные права вышеуказанной категории граждан.
При этом ни создание специализированного жилищного фонда, ни
ведение учета списка лиц не обеспечивают в должной мере жилищные права
последних.
Важно помнить, что ввиду утраты возможности воспитываться в семье
дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, наделяются
специальным правовым статусом, обязанность обеспечения дополнительных
гарантий которых непосредственно закрепляется за Российской Федерацией
57
.
Несмотря на то что вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и
детства, а также социальной защиты относятся к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, дополнительные гарантии прав
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и
жилое помещение в настоящее время относятся к расходным обязательствам
субъектов Федерации, которые в подавляющем большинстве случаев
делегируют государственные полномочия в данной сфере органам местного
56
Прокуратура Псковской области // Статистика [Электронный ресурс] // URL:
http://www.prokuratura.pskov.ru/
57
Проблемы коллизионного регулирования семейно-брачных отношений в праве Российской
Федерации / науч. ред. С. Т. Максименко, О. Ю. Ситкова. М. : Проспект, 2019. – С. 127.
46
самоуправления, что еще больше усугубляет положение детей-сирот и детей,
оставшихся без родительского попечения.
Представляется, что данная ситуация недопустима и требует
кардинального реформирования в исследуемой сфере.
В рамках системного толкования ст. 40 Конституции Российской
Федерации
58
, а также статистических данных судебных и правоохранительных
органов полномочия по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, следует относить к компетенции Российской
Федерации.
Данный шаг направлен, прежде всего, на разрешение проблемы
финансирования жилищного обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без
родительского попечения.
Кроме того, необходимо надлежащее информирование со стороны
органов опеки и попечительства социально незащищенной категории детей о
порядке возникновения права на жилье, которое предполагает обязательное
включение в заявительном порядке в список нуждающихся в жилом
помещении в строго установленный законом срок.
В действующем российском законодательстве необходимо закрепление
состава административно-правового правонарушения, предусматривающего
ответственность за бездействие органов опеки и попечительства по
выполнению обязанности по подаче заявлений о включении детей в список
нуждающихся в жилых помещениях, а также за непредставление лицу в
возрасте от 18 до 23 лет информации о возможности самостоятельной подачи
соответствующего заявления.
Ввиду достаточно распространенной судебной практики по отказу в
удовлетворении требования о предоставлении специализированного жилого
помещения по причине невключения в анализируемой список до 23 лет
58
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6 ФКЗ, от 30.12.2008 № 7
ФКЗ, от 05.02.2014 № 2 ФКЗ, от 21.07.2014 № 11 ФКЗ) // Собрание законодательства РФ от 04.08.2014, № 31,
ст. 4398 // СПС «Консультант Плюс».