56
обеспечения населения доступными и качественными социальными услугами, а
также применения, наряду с сохранением гарантированного государством
бесплатного предоставления необходимых социальных услуг, рыночных
механизмов предоставления услуг на основе оплаты, вносимой гражданами, их
родственниками, работодателями, общественными и благотворительными
организациями. При этом должно быть обеспечено сочетание рыночного
механизма и мер государственного регулирования объема и качества
предоставляемых социальных услуг. Это тесно связано с защитой прав
потребителей социальных услуг, введения института государственного и
независимого контроля. Дополнительно к закрепленному механизму субсидий
этим организациям необходимо предоставить ряд льгот и преференций, о чем в
своем послании заявил Президент РФ.
Нерешенной оказалась проблема исключенных из сферы социального
обслуживания населения муниципальных образований. По мнению ученых, эту
проблему надо решать, наделяя муниципальные органы «собственной»
компетенцией в этой сфере. Напомним: до начала рыночных преобразований в
России много объектов социальной сферы числились на балансе предприятий.
В ходе приватизации государство сняло с российских предприятий их
социальные функции, что выразилось в передаче части таких объектов в
собственность и ведение муниципалитетов, начался процесс реформирования
всей системы социального обеспечения. На практике они оказались
ответственными практически за всю сферу социальной поддержки и
социального обслуживания отдельных категорий граждан. В 2004г. из закона о
социальном обслуживании 1995г. было исключено понятие муниципальной
системы социальных служб.
Закон о социальном обслуживании 2013г. не упоминает напрямую ни о
муниципальных образованиях, ни о муниципальных учреждениях. Вместе с тем
они были и остаются ключевыми участниками системы социального
обслуживания.
Федеральный закон от 28 декабря 2013г. № 442-ФЗ «Об основах
57
социального обслуживания граждан в Российской Федерации»
предусматривает два вида вовлечения муниципальных органов в систему
социального обслуживания:
- делегирование государственных полномочий;
- добровольное вовлечение муниципальных органов.
Нередко добровольная инициатива носит вынужденный характер:
необходимость оперативного реагирования на сложную жизненную ситуацию,
в которой оказался гражданин. Причем помощь оказывается из собственного
бюджета, который в результате бесконечных реформ (в том числе и в
результате хаотичного процесса перераспределения публичной собственности)
оказался в плачевном состоянии. Такая ситуация приводит к утрате доверия
граждан к муниципалитетам. В то же время очевидно, что эффективная система
социального обслуживания отдельных категорий граждан не может
функционировать без муниципальных образований, которые обеспечивают
индивидуализацию мер социальной защиты. Наделение муниципальных
органов «собственной» компетенцией в сфере социальной защиты населения
потребует изменения финансового обеспечения всей системы социальной
защиты.
В современном законодательстве о социальном обслуживании
отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема, качества и
безопасности социальных услуг, их гарантий и способов предоставлений,
ответственность за их несоблюдение. В соответствии с действующим
законодательством оценку и контроль качества оказания государственных
услуг осуществляет вышестоящий над исполнителем услуги орган; свою
оценку он дает через контроль исполнения разработанных им же инструкций и
оценочных показателей. Однако эти показатели не могут дать полный ответ о
качестве предоставленной социальной услуги. Ученые видят выход из этой
ситуации в заключении договора об оказании социальной услуги, который
будет является дополнительным средством правовой защиты услугополучателя
(гражданина). Именно в связи с этим в юридической литературе отмечается
58
недооценка потенциала договора в сфере социального обслуживания в
результате игнорирования объективных процессов, влияющих на изменение
общественных отношений в России.
Неприменение норм гражданского права к отношениям, возникающим
при осуществлении социального обслуживания, имеет негативные последствия,
так как получатели услуг не имеют средств правовой защиты,
предусмотренных Гражданским кодексом. В настоящее время существует лишь
возможность обжаловать неправомерные действия (бездействие)
соответствующих органов, организаций и их должностных лиц в вышестоящую
инстанцию или в суд. Часто действия лиц, оказывающих услуги, носят вполне
правомерный характер, но уровень качества предоставляемых услуг не
соответствует ожиданиям, поэтому трудно предположить, что достигается тот
полезный эффект, ради которого оказывается услуга.
В то же время другими учеными признается необоснованным и
неэффективным применение гражданско-правовых конструкций к договорным
социально-обеспечительным отношениям. Препятствием к применению в этой
сфере норм гражданского права является неопределенность в разграничении и
соотнесении понятий «услуга» и «социальная услуга». В этом случае мы имеем
пограничный с гражданским правом и правом социального обеспечения
комплексный частноправовой институт социального обслуживания. И хотя в
силу специфики отрасли социального обеспечения имеются различия в
регулировании, по существу, единых общественных отношений, центральное
место в нем должны занимать нормы гражданского права.
Намеренно не рассматривая вопрос об основаниях разграничения услуги
как объекта гражданского права и социальной услуги (по равенству сторон, по
субъектному составу правоотношений, возмездности и безвозмездности услуги
и др.), хотелось бы обратить внимание на необходимость пересмотра
господствующей в научных кругах точки зрения о невозможности легального
применения гражданско-правового договора в сфере бесплатного социального
обслуживания. Эта необходимость вызвана изменившимися общественными
59
отношениями.
Кроме того, внедрение гражданско-правовых конструкций в систему
социального обслуживания позволит ввести:
– дополнительные механизмы защиты прав получателей
государственных услуг;
– объективный анализ качества предоставления услуг по социальному
обслуживанию по степени удовлетворенности от оказанной услуги
получателем государственной услуги;
– дополнительные экономические мотивации к увеличению
негосударственного сектора в сфере социального обслуживания.
К числу проблем социального обслуживания относится также
существующее в настоящее время региональное различие в объемах прав
граждан на социальное обслуживание, уровнях их реализации, доступности,
качестве и безопасности предоставления социальных услуг, которое не
позволяет в полной мере удовлетворить потребности населения в социальных
услугах высокого качества и ставит их уровень (основания, объем и качество) в
зависимость от категории льготников (федеральные и региональные) и места
жительства.
При изучении проблем людей пожилого возраста ученые пришли к
выводу, что их можно разделить на три группы, в зависимости от
рассматриваемой области: социальные, семейные и личные. Главная трудность
заключается в изменении статуса пожилых людей и максимального продления
их независимой и активной жизни в старости, вызванное, прежде всего,
прекращением или ограничением трудовой деятельности, пересмотров
ценностных ориентиров, самого образа жизни и общения, а также
возникновение различных затруднений как в социально - бытовой, так и в
психологической адаптации к новым условиям. Важной социальной проблемой
пожилых людей является и постепенное разрушение традиционных семейных
устоев, что привело к тому, что старшее поколение не занимает почетное
главенствующее положение. Очень часто пожилые люди вообще живут
60
отдельно от семей, и поэтому им бывает не под силу справляться со своими
недомоганиями и одиночеством, и если раньше основная ответственность за
пожилых лежала на семье, то сейчас ее все чаще берут на себя государственные
и местные органы, учреждения социальной защиты. Социальная работа с теми,
кто тяготится своим одиночеством, может заключаться в вовлечении их в
группы самопомощи, клубную работу, организации центров дневного
пребывания, помощь на дому, или устройство в стационарные учреждения.
Одна из наиболее значимых проблем социальной сферы –
информированность граждан.
Социальное обслуживание предоставляется определенным категориям
граждан на бесплатной основе в государственной системе социальных служб и
в платной форме на добровольной основе (приложение 2).
Социальное обслуживание оказывается некоторым категориям граждан
на бесплатной основе в государственной системе социальных служб. Многие
граждане, подпадающие в данную категорию, не информированы о своих
возможностях и не могут обратиться за помощью в специализированные
центры социального обслуживания населения. Другой проблемой при
предоставлении бесплатной социальной помощи является предоставление
доказательств о нужде в социальной помощи – это, соответственно, сбор и
подача пакета документов, что для данных категорий граждан (в силу
состояния здоровья, ограничения дееспособности) также составляет трудность.
Для лиц, которые получают платные социальные услуги, также
существуют определенные проблемы. Для данных категорий граждан могут
быть свойственны проблемы предыдущей категории, однако, чаще всего, для
большинства граждан пенсионного возраста и инвалидов основную проблему
составляет стоимость услуг. Тарифы специализированных Центров
социального обслуживания, как правило, не высоки, но пожилые граждане,
проживающие с родственниками, в большинстве случаев, имеют общий
семейный бюджет, который не предусматривает приобретение социальных
услуг.
61
Кроме того, гражданам пожилого возраста и инвалидам бывает сложно
обратиться за социальной помощью на платной основе и по психологическим
причинам.
Анализ законодательства в сфере социального обслуживания показал, с
одной стороны, сформированность на современном этапе нормативной базы
государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, а с другой
– характерное для социального обеспечения в целом непостоянство. И хотя
основные изменения последнего времени в сфере обеспечения социальных
функций государства и модернизации системы социального обслуживании
сопровождались необходимостью приведения нормативно-правовой базы в
соответствие с целями реформирования социального сектора (например,
адресность предоставления социальных услуг), следует отметить
ограниченность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов,
недостаточный объем субвенций из федерального бюджета бюджетам
субъектов РФ, что связано с глубоко кризисным состоянием отечественной
экономики и не позволяет в полной мере реализовать задачи социальной
помощи.
Таким образом, обеспечение условий и создание эффективной модели
правового регулирования государственной социальной помощи нуждающимся
гражданам является важнейшей проблемой современного этапа развития
социальной политики Российского государства. Учитывая проблемы,
связанные в первую очередь с недостатком финансирования мероприятий по
социальной поддержке населения, можно предположить неизбежность поиска
государством путей решения финансовых проблем, что повлечет изменение
текущего законодательства. В связи с этим немаловажным является решение
именно указанных в статье проблем законодательного плана.
3.2. Пути решения проблем социального обслуживания граждан
В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации Россия –
социальное государство, политика которого направлена на создание условий,
62
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Проблемы социального обслуживания граждан и пути их решения
представлены в приложении 3.
Одним из главных направлений в реализации мер социальной политики
в Российской Федерации, направленных на категорию пожилых граждан,
считается развитие и усовершенствование инфраструктуры
специализированных институтов социальной защиты, основная функция
которых – обслуживание. Такая инфраструктура уже создана, но в большинстве
своем, она удовлетворяет только спектр базовых потребностей данной
категории людей, и рассматривать её как высокоразвитую не своевременно,
прежде всего, потому, что процесс подготовки системы квалифицированных
кадров социальной сферы в нашей стране лишь только формируется.
Всем известно, что на сегодняшний день социальная работа –
относительно молодая профессия, следовательно, специалисты в этой области
только начинают утверждаться в профессиональной сфере, поскольку ранее не
существовало таких должностей, как «социальный работник», «специалист по
социальной работе», «социальный педагог». Период становления социальной
работы, как профессиональной деятельности, был связан с привлечением
представителей разных профессий, не имеющих необходимых теоретических
знаний и практических навыков в этой области.
Главным направлением реализации новой социальной политики в
России становится подготовка системы квалифицированных кадров, достойно
обслуживающих людей в учреждениях социального обслуживания. Социальное
обслуживание входит в систему социальной защиты, которая представляет
собой комплекс дополнительных мероприятий по материальной помощи
наименее защищённым группам населения (престарелым, инвалидам,
малообеспеченным семьям с детьми, учащейся молодёжи, лицам, не имеющим
средств существования), а также по предотвращению развала системы
социальной защиты, сохранению уровня социального обслуживания. Этот
комплекс мер осуществляется как за счёт федерального и местного бюджетов,
63
так и за счёт специально создаваемых фондов социальной поддержки
населения.
Следует отметить, что степень наполненности гражданами преклонного
возраста социальных учреждений в России довольно высока. Работа
учреждений такого профиля не всегда организована на должном уровне, а
именно не всегда учтены потребности людей старшего поколения, скорее,
наоборот, на первом плане выступают нужды подобных организаций, к числу
которых, относятся финансовые, юридические, хозяйственные и прочие
проблемы.
Вопрос эффективности обслуживания граждан пожилого возраста в
учреждениях данного типа связан, прежде всего, с применением
индивидуального подхода, реализация которого необходима сообществу людей
данного возраста. Как доказывает практика, обслуживание граждан
осуществляется без учета требований времени. Причины тому формальный
подход в организации работы, синдром эмоционального выгорания, проблема
ценностной ориентации современного общества.
Повышение эффективности социального обслуживания клиентов
пожилого возраста, в условиях перехода к либеральной модели социальной
политики в Российской Федерации должно быть связано с использованием их
собственного потенциала. При каждом учреждении социального обслуживания
в России созданы всевозможные клубы по интересам, творческие кружки, а
также мастер-классы для пожилых людей. В большей степени такие
общественные объединения граждан становятся гибким и мобильным
инструментом в умелых руках социальных работников. Они обладают высокой
инициативой, а также восприимчивостью ко всем более меняющимся условиям
жизни. Находящиеся в одинаковых условиях с незащищенной группой лиц
пожилого возраста, доверенные представители этих объединений углубленно и
предметно знают все их потребности, а значит, реализуется все больше
возможностей для поддержки регулярных контактов с каждым представителем
данной возрастной группы.
64
Эти организации законным образом способны реализовывать большой
потенциал социальных услуг, развивать сотрудничество при решении разных
вопросов.
Рассмотрение неправительственных организаций как иной стороны
общественных объединений граждан подводит к осознанию очевидных
различий по социальной направленности и существования допуска
«перекрытия» потребностей, действующих в различных секторах социальной
сферы, что в свою очередь существенно разнообразит необходимую помощь
лицам этого возраста.
Развитие организаций неправительственного, общественного характера
– одно из актуальных направлений становления и развития гражданского
общества в Российской Федерации, зарождения в нем социальной инициативы
и формы по единению граждан различных возрастных групп и разного
социального положения. Динамичное участие в жизни общества, возврат
утерянного социального статуса и раскрытие потенциала категории пожилых
людей подразумевает под собой надлежащее многоцелевое субсидирование и
дотирование на государственном и муниципальном уровнях, вовлечение и
использование в финансировании государственных и негосударственных
инвестиционных фондов, а также средств частных инвесторов.
Для всего этого совершенно необходимо создание государственной
системы социального заказа и четкая реализация ее на всех уровнях, широкое
использование в этой системе поощрения таких понятий как региональный или
муниципальный грант, а также помощь спонсорской деятельности и
благотворительных общественных организаций. Большой вклад в помощь
старшему поколению вносит также церковь, церковно- приходские приходы.
Степень социальной активности граждан старшего возраста служит в
настоящее время не только важным показателем их образа жизни, но и
позволяет судить о положении и роли пожилых людей в обществе. В связи с
этим возрастает необходимость оказания профессиональной помощи пожилым,
роль социальных услуг как механизма социальной интеграции и защиты.
65
Требуется изменять представление о пожилых людях, как о непродуктивных
членах общества. В отношении граждан старшего возраста наиболее важным
является поддержка их социальных способностей, взаимодействие с
общественными организациями, вовлечение в самопомощь и взаимопомощь,
взаимодействие этих факторов является источником творческих возможностей
и будет способствовать развитию новых форм социальной работы,
направленных на оказание помощи и поддержки пожилым людям.
Итак, последующее инфраструктурное развитие в социальной работе с
гражданами преклонного возраста становится первоочередной задачей
сложного рутинного механизма каждодневной работы специалистов этого
профиля, реализации на практике альтернатив в этой сфере и
высококвалифицированной организации управленческого аппарата.
Главным образом в развитии активности общественных объединений
граждан прослеживается необходимость включения поиска средств, зависящих
от политической воли и творческого подхода самих руководителей на
различных уровнях власти.
Главные приоритеты социальной деятельности находятся в более
плотном контакте с практической работой, привязанной к месту проживания
людей пенсионного возраста.
Если рассматривать такую категорию граждан как инвалиды, то они
представляют собой крайне уязвимую и хрупкую социальную группу.
Встречаются инвалиды и среди трудоспособного населения. Социальное
обслуживание инвалидов должно значительно улучшиться и
совершенствоваться, потому что в настоящее время в этой области существуют
некоторые серьезные проблемы.
Для защиты и поддержки инвалидов следует предпринять такие меры:
- повысить объем и качество протезно-ортопедических изделий и других
средств реабилитации инвалидов;
- открывать новые дополнительные учреждения, выпускающие
продукцию для инвалидов;