46
нерегиональных. Предполагается, что это нововведение поможет уравнять
объем предоставляемых социальных услуг в разных регионах.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что социальная
защита - это не только обеспечение гарантированных государством социальных
выплат, а скорее - это развитые системы социальных услуг, которые
предоставляются с учетом особенностей положения разных слоев населения.
Такой общественный контроль настоятельно требует новейших
подходов к работе в сфере социального обслуживания граждан, соотношения
данной работы с требованиями государственных социальных стандартов, а
также расширения в области платных услуг. Эффективность социального
контроля напрямую зависит от набора санкций, применяемых формальными и
неформальными организациями, осуществляющими социальное управление.
Социальные санкции являются процессуальным средством, применяемым в
механизме социального контроля.
2.3. Особенности стационарного, полустационарного социального
обслуживания и социального обслуживания на дому
Стационарное социальное обслуживание направлено на оказание
разносторонней социальной помощи гражданам пожилого возраста и
инвалидам, частично или полностью утратившим способность к
самообслуживанию и нуждающимся по состоянию здоровья в постоянном
уходе и наблюдении в стационарных условиях учреждений с круглосуточным
пребыванием граждан.
Существует следующая классификация стационарных учреждений
социального обслуживания. В зависимости от категории обслуживаемых
выделяются:
1) стационарные учреждения общего типа;
2) психоневрологические стационарные учреждения;
3) специальные стационарные учреждения.
По возрасту обслуживаемых:
47
1) стационарные учреждения для детей-инвалидов;
2) стационарные учреждения для инвалидов;
3) стационарные учреждения для граждан пожилого возраста;
4) стационарные учреждения для граждан пожилого возраста и
инвалидов.
В зависимости от сроков получения стационарных социальных услуг:
1) стационарные учреждения, создаваемые для постоянного
круглосуточного получения стационарных услуг: дома-интернаты для
престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома
интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с
физическими недостатками;
2) стационарные учреждения, создаваемые для круглосуточного
получения стационарных услуг на определенный срок: социальные приюты для
несовершеннолетних.
Федеральный закон № 442-ФЗ направлен на совершенствование
системы социального обслуживания граждан в Российской Федерации,
повышение его уровня, качества и эффективности. Закон закрепляет
индивидуальный подход к установлению получателям необходимых им
социальных услуг исходя из потребности гражданина в социальных услугах. В
связи с этим, с учетом индивидуальной потребности в социальных услугах
гражданину составляется индивидуальная программа предоставления
социальных услуг. Составленная индивидуальная программа предоставления
социальных услуг пересматривается в зависимости от изменения потребности
гражданина в социальных услугах не реже чем один раз в три года.
Социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания
предоставляются их получателям при постоянном, временном (на срок,
определенный индивидуальной программой предоставления социальных услуг)
или пятидневном (в неделю) круглосуточном проживании в организации
социального обслуживания. Социальные услуги в стационарной форме
социального обслуживания предоставляются гражданам, признанным
48
нуждающимися в социальном обслуживании в стационарной форме
социального обслуживания.
Основанием для рассмотрения вопроса о предоставлении социального
обслуживания в стационарной форме социального обслуживания является
поданное гражданином или его законным представителем в письменной или
электронной форме заявление либо обращение в его интересах иных граждан,
обращение государственных органов, органов местного самоуправления,
общественных объединений в уполномоченный орган на признание
нуждаемости в социальном обслуживании и составление индивидуальной
программы предоставления социальных услуг по месту жительства.
В законодательстве ряда субъектов РФ предусмотрено стационарное
социальное обслуживание только для инвалидов I и II группы. Установление
инвалидности III группы при очередном переосвидетельствовании служит
основанием для снятия гражданина со стационарного обслуживания, что
является нарушением прав инвалидов III группы на получение стационарного
социального обслуживания в случае такой нуждаемости.
В Федеральном законе «Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации» предлагается предусмотреть норму,
устанавливающую прямой запрет на выселение граждан, не имеющих жилья, из
стационарного учреждения без предоставления другого жилого помещения,
если отпали основания для предоставления им стационарного социального
обслуживания.
Федеральным законодательством установлен прямой запрет для
помещения детей-инвалидов с физическими недостатками в стационарные
учреждения социального обслуживания, предназначенные для проживания
детей с психическими расстройствами.
На практике существует проблема устройства детей-инвалидов с
физическими недостатками в дома-интернаты, так как в ряде субъектов РФ они
не созданы. Один из выходов из этой ситуации – передача таких детей в
приемные семьи, при этом оплата труда приемных родителей и средства на
49
содержание детей должны быть в законодательном порядке увеличены.
Анализируя нормативные правовые акты субъектов РФ по
полустационарному социальному обслуживанию, выясняется, что в каждом
субъекте РФ спектр услуг полустационарного социального обслуживания
различен.
Полустационарное социальное обслуживание осуществляется в
полустационарных учреждениях социального обслуживания населения,
предназначенных для оказания содействия в социальной адаптации к условиям
жизни в обществе клиентов социальной службы, утративших социально
полезные связи.
Для лиц без определенного места жительства и занятий создаются
специальные учреждения: дома ночного пребывания, социальные приюты,
социальные гостиницы, центры социальной адаптации. В учреждениях
предоставляются ночлег, первая доврачебная помощь, предметы личной
гигиены и санитарная обработка, одноразовое бесплатное питание,
консультативная помощь в вопросах бытового и трудового устройства,
оказываются содействие в оформлении документов, удостоверяющих личность,
услуги по определению в стационарные учреждения социального
обслуживания.
Лицам, освободившимся из мест лишения свободы, нуждающимся в
социальной адаптации, кроме названных услуг оказывается помощь в
восстановлении утраченных социальных связей с семьей, прав на жилье и т. д.
Перечень категорий граждан, имеющих право на получение данного
вида социального обслуживания, который не является исчерпывающим. Такие
услуги предоставляются совершеннолетним лицам, не имеющим
определенного места жительства и занятий, лицам, оказавшимся в трудной
жизненной ситуации, по страдавшим от физического или психического
насилия, от стихийных бедствий, вооруженных и межэтнических конфликтов,
иногородним, малоимущим, утратившим социальные связи, к которым в
основном от носятся лица, освободившиеся из мест лишения свободы,
50
занимающиеся бродяжничеством и др.
Положительный опыт субъектов РФ по созданию приемных семей для
граждан пожилого возраста и инвалидов позволил обеспечить индивидуальный
уход указанным гражданам. При этом необходимость расширения сети
стационарных учреждений будет отсутствовать. Следует на федеральном
уровне осуществлять правовое регулирование в отношении приемных семей
для граждан пожилого возраста и инвалидов. Из анализа законодательства,
регулирующего социальное обслуживание на дому, выясняется, что развитие
негосударственных социальных служб позволит предоставлять услуги, не
относящиеся к гарантированным, но являющиеся жизненно необходимыми,
которые невозможно удовлетворить в рамках традиционного обслуживания.
Следует отметить, что, несмотря на законодательное закрепление в
Федеральном законе № 442-ФЗ возможности осуществления социального
обслуживания населения негосударственным сектором социального
обслуживания, негосударственные социальные службы в России не получили
должного развития.
Вместе с тем активное внедрение в сферу социального обслуживания
рыночных механизмов будет способствовать развитию конкурентной среды в
сфере предоставления социальных услуг, даст возможность гражданам самим
выбирать поставщиков социальных услуг.
Кроме того, развитие негосударственных социальных служб позволит
активно развивать услуги, не относящиеся к гарантированному государством
перечню услуг, но являющиеся жизненно необходимыми, которые невозможно
удовлетворить в рамках традиционного обслуживания.
Применительно к социальному обслуживанию на дому к таким услугам,
например, относятся услуги сиделки, осуществляющей уход за пожилыми и
инвалидами частично или полностью утратившими способность к
самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, что
обеспечит создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья
условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского,
51
психологического, социального характера, питание и уход оставаясь в
привычных домашних условиях, а также предоставит возможность членам их
семей полноценно жить и работать, и, тем самым, обеспечить себя
необходимыми для существования средствами.
К таким услугам относятся и «хосписы на дому», где в комплексе
одновременно оказываются медицинская помощь и социальные услуги
неизлечимым, прежде всего онкологическим больным. Появление «хосписов на
дому» свидетельствует о том, что общество делает попытки повернуться лицом
к проблемам безнадежно больных и умирающих людей.
Таким образом, право на социальное обслуживание – это объективная
необходимость для тех граждан, которые нуждаются в социальном
обслуживании, которые попали в трудную жизненную ситуацию. В России
проживает достаточно большое количество человек, которые по разным
причинам не могут сами себя обслуживать и ограничены в жизнедеятельности.
52
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
ГРАЖДАН И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
3.1. Проблемы социального обслуживания граждан
Стремительные изменения действительности в нашей стране привели к
необходимости законодательного закрепления появившихся новых
общественных отношений, так как именно закону определена роль регулятора
этих отношений; он служит важнейшим средством преобразований в
экономической, социальной и иных сферах, а также способствует
стабилизации, устойчивости общественной обстановки и, наконец, учитывая
его юридическую силу, определяет содержание всех остальных нормативных
актов. В условиях дефицита времени законодатель был вынужден в поспешном
порядке «латать дыры», что в свою очередь отразилось на проблемах,
связанных с законотворчеством. За последние десятилетия законодательство
Российской Федерации существенно обновилось. Некоторые его отрасли
создавались заново.
Закон постепенно занимает ведущее положение в правовом
регулировании. Здесь следует отметить тенденцию неравномерного развития
его отраслей, наблюдаются как «вакуумы», когда отсутствует регуляция
отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов
и норм, регулирующих отдельные виды отношений. Ярким тому примером
стала система норм, регулирующая социальное обеспечение. На фоне частых и
довольно радикальных изменений пенсионного законодательства,
демонстрирующих непоследовательность и противоречивость государственной
политики в этой сфере, остались в стороне нормы, регулирующие вопросы
социального обслуживания.
Проблемы правового регулирования социального обслуживания
граждан в Российской Федерации представлены на рис. 8.
53
Рисунок 8. Проблемы социального обслуживания граждан
В период социальных реформ законодательно в 1995г. были приняты
соответствующие законы, которые одновременно с очередной пенсионной
системой были изменены в 2013г. Новый закон о социальном обслуживании
населения явился кодифицирующим нормативным актом, который приблизил
законодательство, регулирующее вопросы социального обслуживания, к
реалиям сегодняшнего дня. Вместе с тем законодательство Российской
Федерации о социальном обслуживании граждан по-прежнему остается
противоречивым, созданным без должной концептуальной основы.
Значительное число нормативного правового материала затрудняет реализацию
гражданами Российской Федерации права на социальное обслуживание, создает
предпосылки для его нарушения, во многих случаях делает невозможным
обеспечение защиты права на социальное обслуживание.
Забота о здоровье людей – это долг государства. Спорить с этим
невозможно. Практически все современные государства объявляют себя
Проблемы
Очереди на получение социальных услуг на дому и в стационарных
условиях.
Из сферы социального обслуживания населения были исключены
муниципальные образования (с предприятий сняты социальные
функции, что выразилось в передаче части таких объектов в
собственность и ведение муниципалитетов).
Отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема,
качества и безопасности социальных услуг, их гарантий и способов
предоставлений, ответственность за их несоблюдение.
Получатели услуг не имеют средств правовой защиты. В настоящее
время существует лишь возможность обжаловать неправомерные
действия (бездействие) соответствующих органов, организаций и их
должностных лиц в вышестоящую инстанцию или в суд.
Информированность граждан
54
«welfare state» (государством всеобщего благосостояния), т.е. государством,
пекущимся о благе всех на его территории. Другое название для этого явления
– социальное государство. В отличие от пенсий и пособий, которые прямо
указаны в Конституции РФ, социальное обслуживание как вид социальной
защиты населения в ней не упоминается. Только в ст. 7 Конституции РФ
говорится о развитии системы социальных служб, через которые
подразумевается осуществление социального обслуживания.
Статистика показывает, что из общего числа учреждений социального
обслуживания, оказывающих социальные услуги пожилым гражданам и
инвалидам, основная часть (3834 учреждения) находится в ведении органов
государственной власти субъектов РФ (98,8 %), и только 48 учреждений (1,2 %)
– являются негосударственными. Однако этого количества учреждений
недостаточно. Об этом свидетельствуют сохраняющиеся в субъектах РФ на
протяжении длительного времени очереди на получение социальных услуг на
дому и в стационарных условиях. В частности, очередь на получение места в
стационарных учреждениях социального обслуживания населения по
состоянию на 1 января 2017г. составляла 17,1 тыс. человек, на получение
социальных услуг на дому 12,4 тыс. человек. Совершенно очевидно, что только
силами государства решить вопрос о ликвидации указанной очереди
невозможно.
Необходимо привлечение негосударственного сектора. В этом состоит
одна из основных проблем социального обслуживания населения в Российской
Федерации, которая заключается в демонополизации государства в области
предоставления социальных услуг и о которой уже заговорили первые лица
государства. Расширение круга субъектов предоставления социальных услуг
должно идти за счет негосударственных социальных служб, создаваемых
общественными объединениями, религиозными организациями,
благотворительными фондами, отдельными гражданами, а также коммерческих
социальных служб. Рыночные механизмы слабо используются в повышении
эффективности социального обслуживания. Отсутствие рынка социальных
55
услуг при расширении спектра и повышении требований к качеству их
предоставления не позволяет задействовать механизмы конкуренции. Важным
аргументом в пользу развития негосударственного сектора социального
обслуживания является реальная возможность привлечения частных
инвестиций и внедрения передового отечественного и зарубежного опыта
управления в сфере предпринимательства и государственно-частного
партнерства.
Следует отметить, что законодательство о социальном обслуживании
населения содержало нормы, разрешающие осуществление социального
обслуживания негосударственными социальными службами. Однако по своей
сути эти нормы в условиях развития рыночных отношений носили
декларативный характер, поскольку оказание социальных услуг по
государственным расценкам без механизма компенсации реально понесенных
расходов неминуемо приведет к банкротству данной негосударственной
социальной службы. Новый закон предусмотрел, что финансовое обеспечение
предоставления социальных услуг негосударственными организациями,
индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по
социальному обслуживанию и предоставляющими социальные услуги
социально ориентированными некоммерческими организациями,
осуществляется путем предоставления субсидий из соответствующего бюджета
бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным
законодательством Российской Федерации, проведения закупок социальных
услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации о
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд, а также за счет средств получателей
социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или
частичную плату. Несмотря на то, что указанный закон вступил в силу с начала
2015 года, пока не видно его практического применения. Чтобы машина
заработала, необходимо детально разработать механизм взаимодействия
государства, общества и социально ответственного бизнеса в процессе