65
возможности его повышение как задача-максимум. Очевидно, что российские
регионы, устанавливая Перечень социальных услуг, гарантированный
государством, а также утверждая порядок установления государственных
стандартов обслуживания в стационарных социальных учреждениях, лишались
возможности вносить изменения в объем предоставляемых услуг,
направленные на его сокращение. Более того, качество социальных услуг также
не должно падать. Характеризуя отечественное законодательство о социальном
обеспечении 2000-х гг., следует отметить его ярко выраженную социальную
направленность, в отличие от федеральных законов предшествующего периода.
Однако углубляющаяся дифференциация в уровне социально-экономического
развития российских регионов не могла разрешить важную проблему,
касающуюся социального обслуживания. На региональном уровне не всегда
достигается единообразие по такому ключевому показателю как объем
предоставляемых регионами социальных услуг.
Совершенно очевидно, что проблема закрепления общего для всех
регионов перечня минимально гарантированных государством социальных
услуг априори не должна стоять перед регионами, т.к. он закреплен на
федеральном уровне. Более того, право граждан на равное получение на всей
территории страны предоставляемых социальных услуг не должно нарушаться,
о чем уже было отмечено ранее. К сожалению, не теряет своей актуальности
проблема сокращения социального неравенства, обеспечения эффективной
системы социальной поддержки в качестве целей правового регулирования.
Нуждается в коррективах созданный механизм оказания социальных услуг
85
.
Очевидно, что регионы в одиночку не справлялись с реализацией перечня
социальных услуг, который должен гарантироваться государством, тем более,
когда необходимость оказания социальных услуг затрагивает все категории
граждан, нуждающиеся в них. Следовательно, может исчезнуть, или по крайней
мере сократиться с гарантией реализаций полномочий социальных органов на
85
Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности
правового механизма оказания социальных услуг // Журнал российского права. 2010. № 8. С.
66-76.
66
федеральном уровне.
В этом смысле показательно исследование по заказу Правительства РФ,
проведенное еще в 2009 г. Оно было нацелено на определение степени
эффективности правового механизма оказания социальных услуг в стране
86
.
Главной проблемой, которое обнажило исследование, стало несоответствие
полномочий регионов положениям федеральных нормативно-правовых актов.
Сложность состояла в том, что российские регионы могли самостоятельно
определять порядок оказания социальных услуг, условия предоставления
социального обслуживания. Не подвергается сомнению, что в первую очередь
именно положениями федеральных нормативно-правовых актов регулировался
порядок оказания социальных услуг. Однако они на уровне регионов де-факто
не действовали.
Общественные отношения подверглись регулированию новым
региональным законодательством, на котором было основано муниципальное
законодательство в сфере предоставления социального обслуживания и
оказания социальных услуг. Поэтому явно сомнительна юридическая сила
подобного законодательства. Подобным примером выступало Постановление
Правительства РФ «О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого
возраста и инвалидов» 2002 г., ныне утратившего силу. Дело в том, что в нем
гарантированный государством перечень социальных услуг для инвалидов и
пожилых лиц подлежал многоуровневому утверждению. Во-первых,
региональными органами государственной власти, во-вторых, органами
местного самоуправления. Налицо противоречие распределения полномочий
федеральному законодательству. Функция нормативной фиксации
минимального гарантированного государством состава таких услуг
предоставлена исключительно органам государственной власти.
Муниципальные власти могут принимать перечни дополнительных социальных
услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, сверх гарантированного
86
Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности
правового механизма оказания социальных услуг. С. 71.
67
государством состава.
Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения
в Российской Федерации» установлено, что социальное обслуживание должно
соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают
основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и
условиям их оказания. Установление государственных стандартов социального
обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами
государственной власти субъектов РФ. М.Л.Захаров и Э.Г.Тучкова, отмечают,
что в законах по-разному перечислены основные виды социального
обслуживания, но все они должны соответствовать государственным
стандартам
87
. Следует согласиться с мнением М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой,
что отнесение решения этого важного вопроса к компетенции субъектов РФ,
безусловно, снижает уровень гарантированности права на социальное
обслуживание, поскольку вместо общефедерального, обязательного для всех
субъектов стандарта по объему, качеству, порядку и условиям предоставления
социальных услуг будут действовать региональные стандарты, обусловленные
экономическими возможностями каждого региона
88
.
Рассматривая полномочия субъектов РФ, связанных с утверждением
государственных стандартов социального обслуживания, следует заметить, что
согласно статье 71 действующей Конституции приоритет в принятии
стандартов принадлежит исключительно федеральному уровню.
Соответственно, у региональных органов власти отсутствуют необходимые
права для принятия решений по стандартам. Исключение составляет
возможность внесения своих (региональных) предложений, которые подлежат
рассмотрению федеральными органами государственной власти, но не
обязательно будут ими приняты.
Федеральным законом, которым регулируются отношения, касающиеся
87
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. С. 492.
88
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 552.
68
стандартизации, является ФЗ «О техническом регулировании» (2002 г.)
89
. Он
выступает в качестве базового, а потому любой другой закон, правовой акт
обязан строго соотноситься именно с ним. Всякое правотворчество на уровне
регионов, противоречащее ему, просто исключается.
Следовательно, утратившие силу нормы ФЗ 1995 г., касающиеся основ
социального обслуживания населения страны, устанавливали полномочия
субъектов федерации на утверждение стандартов социального обслуживания
регионального уровня. Исходя из этого, можно сделать вывод, что он
противоречил не только Конституции, но и ФЗ «О техническом
регулировании». Поэтому этот закон подлежал отмене. Действующий ФЗ,
касающийся основ социального обслуживания населения в России частично
ликвидировал данное противоречие, т.к. закон предоставляет право
утверждения государственных стандартов социальных услуг региональным
органом государственной власти.
Анализируя понятие «государственный стандарт социального
обслуживания», следует апеллировать к действующему ФЗ «О техническом
регулировании». Как это не парадоксально, но в нем вовсе не
предусматривается установление государственных стандартов. Закон допускает
установление любых других, но не государственных, видов стандартов:
национальных, даже международных. К сожалению, правоприменительная
практика свидетельствует лишь о рекомендательном характере этих стандартов.
На федеральном уровне в нашей стране было принято более двадцати
стандартов национального характера, имеющих прямое отношение к сфере
социального обслуживания. Среди подобных национальных стандартов,
имеются такие, которые содержат перечень услуг для нуждающихся категорий
граждан, семей, социальных услуг для женщин, инвалидов. Отдельно
существуют стандарты, касающиеся социальных услуг для пожилых граждан.
Наконец, существуют стандарты, посвященные типам социальных учреждений,
89
Федеральный Закон «О техническом регулировании» от 27. 12. 2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.
11. 2018). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40241/ (дата обращения:
30.11.2019)
69
занимающимся социальным обслуживанием, а также предоставляющим
гражданам без определенного места жительства, без определенных занятий
социальные услуги.
В подобных национальных стандартах установлены состав, объемы и
формы предоставляемых социальных услуг. В них указывается, что
учреждения, занимающиеся социальным обслуживанием в соответствии с
Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации» независимо от форм собственности, ведомственной
принадлежности при определении в своих положениях и в других документах,
в соответствии с которыми функционируют учреждения, объемов и форм
предоставляемых ими социальных услуг инвалидам должны руководствоваться
положениями настоящего стандарта.
Вместе с тем, анализ нормативных правовых актов субъектов РФ,
касающихся государственных стандартов, вопросов их установления
показывает, что почти половина российских субъектов федерации их
разработало. В них устанавливались собственные стандарты социального
обслуживания населения. Проблема усугублялась тем, что установленные
объем социальных услуг, их качество, а также порядок оказания этих услуг,
утвержденные нормативными правовыми актами субъектов РФ, различны.
Возникает вопрос, насколько виделась оправданной региональная
практика разработки собственных стандартов социального обслуживания, при
наличии федеральных стандартов. Очевидно, что имеющаяся в регионах
практика не представляется оправданной, т.к. предоставляя социальные услуги
необходимо руководствоваться национальными стандартами РФ. Таким
образом, представляется, что отказ от закрепления на федеральном уровне
единого перечня минимально гарантированных государством социальных услуг
способен усугубить негативные последствия. Имеется в виду проблема
реализации конституционного принципа равенства и права на социальное
обеспечение, а также распространение социального обеспечения в равной
степени на всех нуждающихся независимо от места проживания. Как уже
70
отмечалось, передача полномочий регионам в данном вопросе прямо
противоречит и Конституции страны, где федеральный аспект преобладает над
региональным. Поэтому и утратили силу ряд законов, фиксировавших
указанные противоречия, в том числе старая редакция закона об основах
социального обслуживания населения России, а также закон, касающийся
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, который
предусматривал утверждение органами исполнительной власти субъектов РФ
перечня гарантированных государством социальных услуг, потерявших свою
актуальность.
3.3. Стационарное, полустационарное социальное обслуживание и
социальное обслуживание на дому
Согласно ФЗ, касающегося основ социального обслуживания населения,
социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального
обслуживания осуществляется путем предоставления социальных услуг
гражданам, частично или полностью утратившим способность к
самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, и
обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья
условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского,
психологического, социального характера, питание и уход, а также
организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.
Стационарное учреждение (или стационарное отделение учреждения) –
это учреждение (или отделение учреждения), которое осуществляет социальное
обслуживание граждан (взрослых и детей) в стационарных условиях, т.е. в
условиях постоянного, временного (сроком до 6 месяцев) и пятидневного в
неделю проживания их в учреждении (отделении учреждения), путем
предоставления социальных услуг всем гражданам, частично или полностью
утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном
уходе, и обеспечивает создание соответствующих условий жизнедеятельности,
71
проведение мероприятий медицинского, психологического, социального
характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой
деятельности, отдыха, досуга и образования по специальным образовательным
программам.
К стационарным учреждениям социального обслуживания относятся
дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические
интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-
интернаты для детей с физическими недостатками.
Некоторыми отечественными исследователями отмечается
необходимость предоставления стационарного обслуживания пенсионерам;
инвалидам, достигшим 18-летнего возраста без родителей
90
. Однако в
федеральном законодательстве, регламентирующем вопросы социального
обслуживания подобные ограничения отсутствуют.
Для помещения гражданина в стационарное учреждение требуется его
личное письменное заявление. Если лицо не дееспособно или не достигло 14
лет, то заявление составляют их законные представители, в том числе в
электронном виде.
Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов» предусматривалась возможность помещения пожилых
граждан и инвалидов в соответствующие учреждения без согласия их самих
или законных представителей. Она предоставлялась в случае лишения ухода
родственниками за подобными лицами, т.к. утрачена способность
самостоятельного удовлетворения своих жизненных потребностей. Вопросы
помещение и дальнейшего содержания лиц, страдающих психическими
расстройствами в подобных учреждениях регламентируется также
действующим ФЗ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при
90
Мачульская Е. Е., Добромыслов К. В. Право социального обеспечения: Учеб. пособие и
практикум. С. 353; Буянова М. О., Кобзева С. И., Кондратьева. З. А. Право социального
обеспечения: Учебник. М.: КноРус, 2017. 185.
72
её оказании»
91
.
Не вызывает сомнений позиция, высказанная отечественными
исследователями М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой, характеризующие мотивы для
ограничения прав дееспособных пожилых граждан и инвалидов, указанных в
законе, как нарушение прав человека. Решить проблему социальной поддержки
граждан, потерявших способность самообслуживаться решить можно не только
способом принудительного изъятия гражданина из его собственного жилища и
помещения, тем более не считаясь с его волей, в социальное учреждение
92
.
Указанный выше закон о психиатрической помощи предусматривает
условие отказа от услуг стационарного социального учреждения,
оказывающего гражданам социальное обслуживание. Итак, отказаться можно в
том случае, если законный представитель пожилого гражданина или инвалида,
признанного недееспособным или утратившим способность к
самоудовлетворению своих ключевых жизненных потребностей написал
заявление и обязался обеспечить этим гражданам как уход, так и необходимые
условия проживания. Кстати, этой нормой затронуты и дееспособные лица,
которые вместо опекунов как законных представителей, имеют родственников.
Однако, согласно этого закона, заявление могут написать никак не
родственники дееспособного гражданина, а лишь законные представители
недеспособного лица. Следовательно, мы имеем дело с юридическим
нонсенсом: дееспособное лицо может покинуть стационарное социальное
учреждение, оказывающее гражданам социальное обслуживание, тогда как
дееспособные граждане – нет
93
.
Законодательством предусмотрены также и основания для отказа в
стационарном обслуживании. Однако этот отказ базируется на основании
заключения медицинской комиссии, которая рекомендует тот или иной вид
государственного стационарного учреждения, предоставляющий населению
91
Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 02.
07. 1992 № 3185-1 (последняя редакция) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.
92
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. С. 569.
93
Кошелев Н. С. Социальное обслуживание и права населения. М.: Омега-Л, 2010. С. 82.
73
социальное обслуживание.
Пожилые граждане, а также инвалиды, не утратившие способность к
самообслуживанию, способных активно передвигаться, при отсутствии
медицинских противопоказаний, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации
дети могут претендовать на полустационарное социальное обслуживание.
Перечислим учреждения, предоставляющие подобное обслуживание:
полустационарные учреждения социального обслуживания; отделения
дневного пребывания, отделения ночного пребывания в центрах социального
обслуживания населения. В этих учреждениях оказывается содействие в
реализации мероприятий, направленных на социальную адаптацию клиентов
этих службы.
К полустационарному социальному обслуживанию пожилых граждан и
инвалидов относятся следующие его виды: социально-бытовое обслуживание
(организация питания, быта и досуга; содействие в трудоустройстве, получении
образования и профессиональной подготовки), медицинское обслуживание,
культурное обслуживание.
Лица, лищенные места жительства, занятий могут обратиться в такие
приюты, центры социальной адаптации, дома ночного пребывания,
выполняющие роль полустационарных социальных учреждений. В
полустационарных социальных учреждениях соответствующим категориям лиц
может быть предоставлена первая доврачебная помощь, ночлег, бесплатное
одноразовое питание, предметы личной гигиены, консультация по вопросам
быта, трудоустройства, оформления документов удостоверяющих личность.
Кроме указанных категорий граждан, претендующих на подобное
социальное обслуживание, имеются и иные. Поэтому дополним этот перечень
граждан: пострадавшие от физического насилия; пострадавшие от
психологического насилия; пострадавшие от стихийного бедствия;
пострадавшие от каких-либо конфликтов (вооруженных или
межэтнических);лишившихся социальных связей (те, кто занимаются
бродяжничеством или освободились из мест лишения свободы).
74
В полустационарные социальные учреждения могут также обратиться
граждане, не имеющие определенных противопоказаний, а именно, заразных
заболеваний кожи и волос, туберкулеза в активной стадии, острых
инфекционных заболеваний. На момент поступления гражданин не должен
представлять опасности для окружающих. У него не должно быть также
психических заболеваний, которые сопровождаются на момент поступления,
опасным для окружающих расстройством поведения, острого алкогольного,
наркотического опьянения. К сожалению, организацию работы учреждений
регламентировали законы, принятые в 1990-е годы, ныне утративших силу.
Также к полустационарным учреждениям относятся учреждения
дневного пребывания. Виды услуг, предоставляемые в них: социально-бытовое,
социально-медицинское и иное обслуживание сохранившим способность к
самообслуживанию и активному передвижению гражданам преклонного
возраста и инвалидам, а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним,
находящимся в трудной жизненной ситуации.
Данные учреждения призваны оказать содействие гражданам, клиентам
подобных социальных служб в условиях утраты ими социально полезных
связей. Таким образом, социальные службы призваны осуществлять
мероприятия по социальной адаптации нуждающихся граждан к условиям
жизни в обществе.
В учреждении дневного пребывания организуется двухразовое горячее
питание. Для организации отдыха оборудуются спальные помещения с
предоставлением индивидуальных постельных принадлежностей. Гражданин,
находящийся в учреждении дневного пребывания, может участвовать в
лечебно-трудовой деятельности в специально оборудованных лечебно-
трудовых мастерских или подсобном хозяйстве.
Социальное обслуживание на дому является одной из основных форм
социального обслуживания, направленной на максимально возможное
продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной
социальной среде в целях поддержания их социального статуса, а также на