15
социальная принадлежность не могут представлять препятствия для их
получения.
Принцип доступности социального обслуживания населения означает
свободный доступ к социальным услугам вне зависимости от различных
барьеров.
Принцип профилактической направленности социального обслуживания
населения заключается в оказании социальных услуг для преодоления трудной
жизненной ситуации и/или предупреждения причин ее возникновения.
Принцип адресности, по мнению Э. Г. Тучковой и М. Л. Захарова,
является одним из основных при предоставлении социальных услуг
16
.
А.Л. Благодир в понятие нуждаемости заключено как материальное положение,
так и физическое, психическое состояние гражданина
17
.
Принцип добровольности предполагает и отказ от предоставления услуги.
В случае отказа от социального обслуживания гражданам (семьям), либо их
законным представителям, разъясняются возможные последствия принятого
ими решения.
Принцип конфиденциальности информации о получателях социальных
услуг предполагает недопущение разглашения данных о лице, получающем
социальные услуги.
Можно констатировать, что в настоящее время созданы необходимые
базовые принципы и условия, как для преодоления государственной
монополизации сферы социального обслуживания, так и для развития
социального предпринимательства в этой сфере. В то же время, любое новое
дело при внедрении его в практику, сталкивается с организационными,
методическими, финансовыми трудностями, зачастую и с бюрократическими
барьерами, нуждается в государственной поддержке. Создание в сети интернет
специального сайта, адресованного некоммерческим организациям, желающим
войти в региональные реестры поставщиков социальных услуг, позволит им
16
Тучкова Э. Г., Захаров М. Л. Указ. соч. С. 158–159.
17
Благодир А. Л. Социальные риски как обстоятельства, влекущие возникновение социально-
обеспечительных отношений // Социальное и пенсионное право. 2011. № 1. С. 5-13.
16
взаимодействовать, как с представителями органов государственной власти, так
и друг с другом, обмениваться опытом и идеями, получать методическую и
консультационную помощь
18
. Сайт содержит также информацию об НКО, уже
вошедших в реестры в целом, по Российской Федерациии в региональном и
отраслевом разрезе, что позволяет органам государственной власти получить
объективную информацию о доступе НКО в разных регионах к оказанию
государственных социальных услуг и оперативно управлять этими процессами.
Одним из важнейших направлений модернизации сферы социального
обслуживания является ее ориентация на повышение качества организации
деятельности и качества предоставляемых социальных услуг населению. Во
всех учреждениях социального обслуживания созданы отделы качества,
которые должны осуществлять постоянный и оперативный, внутренний
контроль качества социального обслуживания, в соответствии с
государственными стандартами качества в этой области. Отделы качества
проводят оценку результатов своей деятельности, выявляют имеющиеся
недостатки и упущения, анализируют причины их обусловившие. Оценке
подлежат все аспекты деятельности учреждений: качество подготовки
учредительных документов; качество оказания социальных услуг учреждением,
в целом и его конкретными структурными подразделениями; качественный
состав специалистов, их профессиональный опыт и образовательная
подготовка; информационное сопровождение деятельности. В оценке качества
работы учреждений социального обслуживания важное место стало занимать
изучение мнения потребителей социальных услуг. Такое изучение становится
постоянным и системным, что, несомненно, способствует повышению качества
социального обслуживания.
К числу организационно-управленческих новаций, начинающих с 2013
года постепенно внедряться в сферу социального обслуживания российских
регионов, можно отнести новый общественный институт независимой оценки
18
Каталог НКО – поставщиков социальных услуг. / сайт Агентства Социальной Информации.
URL: https://www.asi.org.ru/news/2018/03/01/nko-sajt/ (дата обращения: 09.11.2019).
17
качества социального обслуживания. Этот институт направлен на создание
условий для более объективной оценки качества социальных услуг с целью
повышения их качества. Институт независимой оценки создается во
исполнение Указа президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. «О
мероприятиях по реализации государственной социальной политики»
19
.
Требование проведения независимой оценки качества социальных услуг
распространяется на всех потенциальных поставщиком социальных услуг, как
государственного, так и негосударственного секторов, поскольку прохождение
независимой оценки открывает возможность этим организациям вхождения в
региональные реестры поставщиков социальных услуг.
Под независимой оценкой качества социальных услуг понимается ее
оценка «по качественным критериям доступности, информационной
открытости, компетентности и доброжелательности персонала, а также
удовлетворенности получателей услуг, осуществляемая специально
созданными общественными органами – общественными советами»
20
.
Состав общественных советов формируется из представителей
общественных организаций, оказывающих социальную поддержку пожилым
людям, ветеранам, инвалидам, семьям с детьми, бездомным и другим
социально-уязвимым категориям населения на благотворительной основе, а
также представителей ресурсных центров поддержки социально
ориентированных некоммерческих организаций, общественных экспертных
сообществ и представителей средств массовой информации. Члены Совета
способны осуществлять оценку деятельности действительно независимо, со
стороны, поскольку не являются членами, подлежащих оценке организаций.
Новым в практике социального обслуживания является и переход в
оказании социальных услуг на основе индивидуального подхода к клиенту
19
О мероприятиях по реализации государственной социальной политики: Указ Президента
Российской Федерации от 07. 05. 2012 г. № 597. (с дополнениями 2018 г.). URL:
http://base.garant.ru/70170950/(дата обращения: 09.11.2019)
20
Формы участия гражданского общества в независимой оценке эффективности социальной
сферы / Н. И. Галиева и др. М.: РАНХиГС, 2015. Сайт РАНХиГС. URL:
http://www.ranepa.ru/images/insap/gr-obshestvo.pdf(дата обращения: 09.11.2019)
18
социальной службы, учет его индивидуальных потребностей и нуждаемости в
социальных услугах, в сочетании с добровольностью их выбора. Каждому
получателю социальных услуг разрабатывается индивидуальная программа их
предоставления, которая составляется по единой для всех учреждений форме
21
.
Выбор поставщиков социальных услуг осуществляется самим гражданином по
своему усмотрению.
Индивидуальная программа для получателя социальных услуг носит
рекомендательный характер и от любого ее блока или услуги он может
отказаться. Индивидуальная программа составляется на три года и
пересматривается в связи возникающими изменениями в жизнедеятельности
клиента.
Перспективной инновацией в сфере социального обслуживания является
разработка программ долговременного ухода за пожилыми людьми и
инвалидами в домашних условиях. Программы готовятся к апробации на
экспериментальных площадках. Экспериментальной базой стали
Волгоградской, Костромской, Новгородской, Псковской, Рязанской, Тверской
областях. После прохождения апробации они будут внедряться в практику
социального обслуживания, решая задачу замены для желающих,
стационарного ухода на домашний уход.
Подводя итоги, можно отметить, что поворот сферы социального
обслуживания к инновационным преобразованиям очевиден, он проявляется
как в организации деятельности, так и в ее технологиях. Безусловно,
модернизация отрасли находится в начале своего пути, не все проходит легко и
гладко, но уже сделанные шаги в этом направлении и концептуальные подходы
к стратегии изменений, свидетельствуют о соответствии проводимых
преобразований современным зарубежным аналогам и моделям социальных
практик.
21
Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 10 ноября 2014 г. № 874н «О
примерной форме договора о предоставлении социальных услуг, а также о форме
индивидуальной программы предоставления социальных услуг». URL:
http://base.garant.ru/70791482/(дата обращения: 10.11.2019)
19
Итак, отечественное законодательство о социальном обслуживании
способствовало расширению перечня терминов. Постоянно совершенствуются
принципы социального обслуживания.
1.2. Место правовых норм социального обслуживания населения в
праве социального обеспечения
Рассматривая систему социального обеспечения, при определении в ней
места социального обслуживания М. Л.Захаров и Э.Г.Тучкова отмечают, что
«социальное обслуживание неразрывно связано с общей системой
материального обеспечения пожилых и нетрудоспособных граждан, которое
осуществляется в денежной форме (пенсии и пособия) и является
вспомогательным звеном в системе социального обеспечения»
22
.
Анализируя данный вопрос, следует обратиться к общей теории права,
согласно которой предстает, с одной стороны, целостным образованием,
однако, с другой, оно состоит из множества взаимосвязанных элементов. Это
касается и системы отрасли права социального обеспечения, которая
объединяет связанные между собой институты и нормы права социального
обеспечения
23
.
Отрасль права социального обеспечения состоит из двух частей: Общей и
Особенной. Обращаясь к Общей части системы отрасли права социального
обеспечения, следует отметить наличие разночтений у разных авторов,
например, это касается четких предписаний для определения предмета, цели,
функций права социального обеспечения.
По мнению М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой, к Общей части относятся
нормативные предписания, определяющие предмет, задачи и принципы
отрасли, тем самым являясь главным институтом отрасли. Институт право
22
Захаров М. Л. Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: Волтерс
Клувер, 2005. C. 549.
23
Право социального обеспечения: Учебник / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. М.: Юрайт, 2014.
C. 59.
20
субъектности также относятся к Общей части, при этом являясь
самостоятельным институтом
24
.
В.Ш. Шайхатдинов относит основной институт, институт
правосубъектности, а также институт видов обеспечения и институт
юридических фактов к Общей части, при этом данные правовые институты
взаимосвязаны
25
.
Касаемо структуры Особенной части права социального обеспечения,
отметим, что юридическая литература содержит на этот счет некоторые
разночтения. В частности, М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова к Особенной части
относят такие институты как трудового стажа; пенсионного обеспечения;
медицинской помощи, лечения; социального обслуживания; пособий,
субсидий; установления юридической ответственности
26
. Наличие комплекса
данных институтов характеризует институт социального обслуживания в
качестве сложного института, состоящего из различных подинститутов. Их
можно классифицировать по видам социальных услуг, в частности, речь идет о
полном социальном обслуживании, полустационарном социальном
обслуживании; социальной помощи на дому и др.В свою очередь,
М.О. Буянова к институту социального обслуживания относит подинституты,
различающихся по субъектам. Речь идет о льготах, детях, инвалидах,
престарелых, а также лицах, которые пострадали в межэтнических конфликтах
и воздействия техногенных катастроф
27
.
А.Л. Благодир относит социальное обслуживание к генеральным
институтам, в структуру которого входят подинституты, которые выделяли
также и М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, т.е. полное социальное обслуживание,
полустационарное социальное обслуживание, социальная помощь на дому, при
этом называя их «классическими» видами социального обслуживания. Кроме
того, автором выделен отдельный комплексный институт медицинской помощи
24
Захаров М. Л. Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник.С. 100-101.
25
Право социального обеспечения: Учебник / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. С. 59.
26
Захаров М. Л. Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник.С. 101-103.
27
Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики:
теоретико-правовой аспект. С. 115.
21
и лечения, также состоящий из следующих подинститутов: лечения, бесплатной
медицинской или лекарственной помощи, лекарственной помощи со скидкой и
санаторно-курортного лечения
28
.
М. В. Филиппова определяет социальное обслуживание как генеральный
институт, состоящий из комплекса институтов, различающихся оказанием
разного рода социальных услуг
29
.
В.Ш. Шайхатдиновым разделяется Особенная часть права социального
обеспечения по отдельным взаимосвязанным подразделениям, отличительной
особенность которых является определенный вид социального обеспечения:
пенсии, пособия, социальные выплаты. Система права социального
обеспечения, по мнению автора, состоит из правовых норм. Данные правовые
нормы регулируют следующие отношения: услуги, предоставленные
гражданам и натуральные виды обеспечения. Кроме того, правовые нормы
различаются по общности субъектов (речь идет о пенсионерах, инвалидах), а
сами услуги носят натуральный характер. Указанные правовые нормы
различаются по целевому назначению. К тому же имеет значение и
различающееся содержание отношений. Допустим, трудовое устройство
инвалидов разнится с содержанием инвалидов стационарных учреждениях.
Итак, российское законодательство регулирует различные виды социального
обеспечения. Правовые нормы, которые предусматривают предоставление
каких-либо услуг и натуральных видов обеспечения называются правовыми
институтами. Кроме того, по мнению автора, для понимания места социального
обслуживания в системе социального обеспечения важно отметить связь норм
права социального обеспечения с различными отраслями права:
административным правом, трудовым правом, гражданским правом
30
.
Итак, выделим правовые институты, входящие, по мнению
отечественного исследователя В.Ш. Шайхатдиновым в Особенную часть права
социального обеспечения:
28
Благодир А. Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан. С. 77-78.
29
Право социального обеспечения: Учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 76-77.
30
Право социального обеспечения: Учебник / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. С. 83.
22
Во-первых, институт стационарного обслуживания инвалидов
(пенсионеров). Правовые нормы регулируют отношения пребывания инвалидов
(пенсионеров) в учреждениях социальной защиты населения. Регулированию
подлежат субъекты обеспечения; основания возникновения правоотношений;
права и обязанности как граждан, так и администрации учреждений социальной
защиты населения; виды обслуживания.
Во-вторых, институт полустационарного социально-бытового,
медицинского, культурного обслуживания лиц пожилого возраста (инвалидов);
речь идет об отделениях дневного либо ночного пребывания в центрах
социального обслуживания.
В-третьих, институт надомного социального и социально-медицинского
обслуживания лиц пожилого возраста (инвалидов).
В-четвертых, институт срочного социального обслуживания. В данном
случае соответствующие правовые нормы регулируют общественные
отношения в условиях оказания разовой неотложной помощи лицам пожилого
возраста (инвалидам).
В-пятых, институт социально-консультативной помощи. В данном случае
соответствующие правовые нормы регулируют вопросы формирования
благоприятной социальной среды для лиц пожилого возраста (инвалидов).
В-шестых, институт подготовки инвалидов к труду и обеспечения их
трудоустройства. В данном случае правовые нормы призваны отрегулировать
общественные отношения при трудоустройстве граждан и профессиональном
обучении инвалидов.
В-седьмых, институт протезирования. В данном случае инвалиды
обеспечиваются протезами либо ортопедическими изделиями.
Наконец, в-восьмых, институт обеспечения населения специальными
транспортными средствами. В данном случае правовые нормы регулируют
условия и порядок предоставления гражданам специализированных средств
передвижения: роликовых и моторных
31
.
31
Право социального обеспечения: Учебник / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. С. 83.
23
На наш взгляд, правовые институты В. Ш. Шайхатдинова будет уместно
дополнить правовым институтом социального обслуживания детей, инвалидов
в приемной семье.
К правовому институту социального обслуживания семей с детьми имеют
непосредственное отношение правовые нормы, которые регулируют
отношения, связанные с предоставлением социальных услуг семьям с детьми.
Субъектами обеспечения выступают семьи, в которых, во-первых, дети
беспризорники либо безнадзорные. Во-вторых, дети подвергаются жестокому
обращению (это может быть психическое либо физическое насилие). В-третьих,
дети из неполных семей. В-четвертых, дети из малообеспеченных семей.
Основание для возникновения соответствующих правоотношений по
социальному обслуживанию выступают те или иные юридические факты. К
ним следует отнести детскую безнадзорность, детскую беспризорность,
отсутствие родительского попечения, детское насилие, а также
малообеспеченность семей. В отношении указанных субъектов
предоставляются такие виды обеспечения, которые связаны с профилактикой
безнадзорности, профилактикой правонарушений несовершеннолетних лиц,
предоставление несовершеннолетним временного приюта, в случае попадания в
трудную жизненную ситуацию. Кроме того, несовершеннолетние нуждаются в
социально-психологической помощи реабилитации, а их родители либо
законные представители следует поспособствовать в ликвидации трудной
жизненной ситуации. Естественно, что законодательством четко определены
порядок, а также условия предоставления соответствующих видов социального
обеспечения. В целях оказания тех или иных видов социального обеспечения
предусмотрено функционирование специальных учреждений(центры
психолого-педагогической помощи, центры экстренной психологической
помощи населению, центры социальной помощи семье и детям).
Данные правовые институты социального обслуживания самостоятельно
стали развиваться относительно недавно. Следует различать правовые нормы,
которые регулируют отношения, касающиеся оказания социальных услуг детям-
24
сиротам и правовые нормы, которые регулируют отношения, касающиеся
оказания социальных услуг детям, оставшимся без попечения родителей и
воспитывающихся в приемной семье. Эта разница стоит в различном субъектном
составе отношений.
Однако целесообразно рассуждать и об определенной общности оснований
предоставления конкретного набора социальной услуг этим субъектам, которая
заключается в нахождении детей в трудной жизненной ситуации. И дети-сироты,
и дети, оставшиеся без попечения родителей нуждаются в родительском
попечении, а также уходе со стороны близких людей (родственников), которые в
данном случае отсутствуют. При этом сходство не ограничивается лишь наличием
трудной жизненной ситуации, уместно отметить и сходство отношений по
содержанию детей, т.к. совместное проживание предполагает оказание
социальных услуг, а также социально-бытовых услуг лицам, нуждающимся в них,
в частности, это касается питания, предоставления санитарно-гигиенических
услуг и т.д. Наконец, сходство состоит и в процедурных нормах, посредством
которых создается приемная семья, в дальнейшем функционирует и прекращает
свое существование. Процедурные отношения в своей основе состоят из договора
в отношении детей-сирот, детей без попечения родителей. Этот договор
заключается между приемной семьей, с одной стороны, и органом опеки и
попечительства, другой. Когда речь идет о гражданине пожилого возраста или
инвалиде, то в таком случае они сами выступают сторонами. Другими сторонами
договора являются приемные семьи, а также учреждения социального
обслуживания населения.
Таким образом, выявив относительную самостоятельность правовых
норм, которые регулируют отношения, предусматривающие предоставление
социального обслуживание в отношении семей с детьми; детей в приемной
семье; граждан пожилого возраста в приемной семье; инвалидов в приемной
семье, можно признать их в качестве самостоятельных правовых институтов.
Итак, анализ работ различных исследователей, их позиций позволяет нам
сформулировать следующие выводы. Теория права социального обеспечения