55
административной практики защиты прав, например, инвалидов. Дело в том,
что данная категория граждан особенно нуждается в функционировании
эффективных правовых механизмов защиты своих прав. Однако инвалид может
сталкиваться с проблемой врачебной ошибки, халатности персонала,
невыполнением соответствующих правил в отношении к нему
77
.
В частности, российскими исследователями Т.М. Малевой и
С.А. Васиным, занимающихся проблемами инвалидов в стране, отмечена
неприспособленность помещений судов или административных организаций
нуждам инвалидов. Далее они отмечали ограниченность инвалидов в
передвижении, недоступности для них учреждений судов и исполнительных
органов власти, других общественных зданий, а также общественного
транспорта. Поэтому, апеллируя к защите своих прав, инвалиды проявляли
свою озабоченность в полной гарантии их реализации
78
.
Обращаясь к вопросу возможности предоставления судебной защиты
права граждан на социальное обслуживание, также вынуждены признать факты
их нарушения. Причины нарушений следующие: отсутствие исполнения или
ненадлежащее исполнение обязанностей соответствующими должностными
лицами. Отсюда понятна природа закономерных споров, касающихся вопросов
социального обслуживания, т.к. их разрешение в рамках закона будет наиболее
гарантированны.
Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г. № 122 – ФЗ (утратил силу),
предусматривал, что при нарушении прав граждан пожилого возраста и
инвалидов в сфере социального обслуживания, государственных стандартов
качества социального обслуживания, органы социальной защиты населения,
выдавшие учреждениям социального обслуживания лицензию на
77
Федеральный закон от 11. 08. 1995 № 135-ФЗ (ред. от 18. 12. 2018) «О благотворительной
деятельности и добровольчестве (волонтерстве)». URL: https://legalacts.ru/doc/federalnyi-
zakon-ot-11081995-n-135-fz-o/(дата обращения: 16.11.2019)
78
Блинова М. Г. Социальное предпринимательство и его роль в повышении качества жизни
граждан и решении социальных проблем // Наука и образование: новое время. № 5. 2016. С.
67-73.
56
профессиональную деятельность, вправе приостанавливать ее действие. (ст.
37).
Действия или бездействие государственных органов, предприятий,
учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также
должностных лиц, повлекшие нарушения прав граждан пожилого возраста и
инвалидов в сфере социального обслуживания, могут быть обжалованы в суде.
Нарушения законодательства РФ о социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов влечет за собой уголовную, гражданско-
правовую и административную ответственность, предусмотренную
законодательством Российской Федерации (ст. 38).
Повышение юридических гарантий реализации права граждан на
социальное обслуживание должно явиться первостепенной задачей
соответствующих государственных структур. Важно совершенствовать
процедуру защиты права на социальное обслуживание
79
.Сбалансированная
законом процедура способна повысить эффективность и дать положительный
результат.
Подводя итог анализу права граждан на социальное обслуживание, а
также гарантий его реализации, предпринятый в данной главе, подчеркнем, что
основные усилия Правительства РФ сосредоточены на мерах по защите и
поддержке наиболее уязвимых групп детей: инвалидов, сирот, детей беженцев
и др.
В России процесс поиска всевозможных форм устройства оставшихся без
попечения родителей детей не останавливается. В частности, действует
институт приемной семьи, законодательно закрепленный семейным кодексом.
Необходимо сохранить комплексный подход к передаче ребенка на воспитание
в семью после проведения процедур предварительной медицинской
реабилитации, социальной реабилитации, а также подготовки семьи к процессу
усыновления или опеки. Эти процедуры осуществляют новые типы социальных
учреждений – центры помощи детям, которые лишены родительского
79
Благодир А. Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан.
57
попечения.
Выработаны комплексные меры, предусматривающие усиление контроля
за условиями жизни и воспитания детей в новых семьях.
Таким образом, можно сделать вывод о том, наличие в стране широкой
нормативной правовой базы, обеспечивающей политико-экономические и
юридические гарантии социального обслуживания граждан, к сожалению, не
снимает остроты существующей проблемы. По-прежнему, не преодолимы
условия нахождения граждан в трудной жизненной ситуации. Необходимо
создание новых, т.е расширение сети государственных учреждений
социального обслуживания. Мало уделяется внимания детям без постоянного
места жительства. Необходима более интенсивная профилактика суицидных
попыток среди детей. Действующий механизм реализации прав детей должен в
полной мере предусматривать оказание им всесторонней помощи, т.к.
малолетние дети воспользоваться своими правами на социальное обслуживание
сами не могут.
58
Глава 3. Правовое регулирование отдельных видов социального
обслуживания населения
3.1 Общая характеристика видов социального обслуживания
Российское законодательство, посвященное социальному обслуживанию,
определяет его отдельные виды. Например, ФЗ «О социальном обслуживании
граждан пожилого возраста и инвалидов», утративший силу, выделял в
качестве форм социального обслуживания следующие: надомное социальное
обслуживание; полу- и стационарное социальное обслуживание; срочное
социальное обслуживание, а также социально-консультативную помощь.
Другой утративший силу ФЗ 1995 г. «Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации» к видам социального обслуживания
дополнительно относил материальную помощь; предоставление временного
приюта; социальную надомную помощь; организацию дневного пребывания в
социальных учреждениях; предоставление реабилитационных услуг. Однако,
несмотря на дополнение перечня видов социального обслуживания, в
российском законодательстве имелась терминологическая путаница. Так,
М. О. Буянова отмечает, подмену одинаковых категорий обслуживания то
видами, то формами обслуживания
80
. Среди видов социального обслуживания
автор выделяет полу- и стационарное обслуживание; надомное социальное,
реабилитационное обслуживание и социально-консультативную помощь
81
.
Отечественный исследователь А.Л. Благодир выделял категории
классических и неклассических видов социального обслуживания. Полу- и
стационарное надомное социальное обслуживание; такие виды социальной
помощи как консультативная, срочная, протезно-ортопедическая;
профессиональное обучение инвалидов; профессиональное трудоустройство
80
Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики:
теоретико-правовой аспект. С. 37.
81
Там же. С. 38-39.
59
инвалидов; обеспечение инвалидов транспортными средствами; содержание
детей в детских учреждениях являются классическими видам социального
обслуживания. Социальное обслуживание беженцев; социальное обслуживание
вынужденных переселенцев; социальное обслуживание пострадавших в
этнонациональных конфликтах; оказание медицинской помощи и лечение, по
мнению автора, представляют неклассические виды социального
обслуживания
82
.
Во-первых, основой классификации видов социального обслуживания
может являться и натуральный характер услуг, например, обеспечение
гражданина специальным транспортным средством или протезирование. Во-
вторых, субъекты социального обслуживания также могут лежать в основе
классификации видов социального обслуживания. В-третьих, управомоченные
субъекты выступают основой классификации видов социального
обслуживания.
Обратимся к классификации видов социального обслуживания, в основе
которой лежат обеспечиваемые субъекты, к соответствующим двум видам
относятся социальное обслуживание семей и социальное обслуживание
отдельных граждан. Эти виды социального обслуживания подразделяются при
этом на подвиды. Так, к подвидам социального обслуживания семей относятся
облуживание, в котором нуждаются малообеспеченные семьи; семьи, имеющие
беспризорных (безнадзорны) детей; семьи инвалидов или с детьми инвалидами;
семьи, другие члены которых ВИЧ-инфицированны, имеют устойчивую
алкогольную (наркотическую) зависимость. К подвидам социального
обслуживания отдельных граждан относятся социальное облуживание
инвалидов; детей-сирот, безнадзорных (беспризорных) или обслуживание
граждан, лишившихся попечения родителей; женщин, которые испытали
психическое или физическое насилие; пожилых граждан; беженцев;
лишившихся места жительства; пострадавших от межэтнических конфликтов.
В том случае, если в основе классификации видов социального
82
Благодир А. Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан. С. 77.
60
обслуживания лежат обязанные субъекты, то следует разделять два вида
социального обслуживания: государственное и негосударственное
обслуживание. Именно государственные органы исполнительной власти,
предприятия, занимающиеся социальным обслуживанием населения
предоставляют государственное социальное обслуживание. В свою очередь,
организации других форм собственности, а также неюридические лица
(предприниматели, оказывающие социальные услуги) представляют примеры
негосударственного вида социального обслуживания.
В нашей стране государственное социальное обслуживание населению
реализуется посредством функционирующей государственной системы
социальных служб, являющихся федеральной собственностью и
собственностью субъектов федерации.
Однако современные реалии, нахождение российского государства в
условиях рыночной экономики актуализирует расширение субъектного состава
тех предприятий (организаций), которые могли бы предоставлять социальные
услуги. В данном случае имеются в виду негосударственные учреждения
социального обслуживания, организации иных форм собственности (например,
индивидуальные предприниматели, которые могли бы функционировать,
основываясь на государственном заказе. Во-первых, целесообразно широко
развивать негосударственные социальные службы, которые призваны
дополнить государственные социальные службы. Во-вторых, их развитие
может стимулировать развитие нового перечня услуг, которые не
гарантированны государством, но имеющими при этом жизненную
необходимость.
Обратимся к перечню поставщиков социальных услуг. Так, в ФЗ «Об
основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» к ним
относятся как юридические, так и физические лица. Касаемо юридических лиц
(это и государственные и негосударственные организации), то осуществление
деятельности, заключающейся в предоставлении социального обслуживания
населения, является их основным видом деятельности.
61
Что касается физических лиц, то они занимаются предпринимательством,
смыслом которого является социальное обслуживание населения. Кроме того, к
тем, кто может осуществлять соответствующую деятельность по социальному
обслуживанию населения могут относиться благотворители и добровольцы.
Не теряет своей значимости механизм оказания социальных услуг,
применимо к негосударственным предприятиям. Сбрасывание данного вопроса
с федерального на региональный уровень (субъекта федерации) лишь
увеличивает нагрузку на федеральный бюджет и государственные социальные
учреждения. Отчасти выходом из сложившейся ситуации является разрешение
отдельным гражданам выступать в качестве поставщика социальных услуг.
Примером может являться создание приемной семьи для инвалидов и пожилых
граждан. Подобный опыт не должен являться исключением, скорее его следует
активно позиционировать по всей стране.
C 2005 г.к полномочиям региональных государственных органов власти
относится и социальное обслуживание населения. Финансирование
осуществляется за счет региональных бюджетов. В сложившихся реалиях
межбюджетных отношений регионы ориентируются на реализацию
нормативно-правовых актов, в которых предусмотрен порядок оказания и
оплаты социальных услуг, в основном посредством государственной системы
оказания социальных услуг. Доходы населения, уровень регионального
прожиточного минимума являются индикатором для определения размера
оплаты за получаемые социальные услуги. Поэтому критерием социального
обслуживания может выступать принцип возмездности предоставляемых
социальными службами услуг. Речь идет о социальном обслуживании
населения, которое предоставляется либо на бесплатной основе, либо на
основе, предусматривающей частичную оплату.
Социальное обслуживание, предоставляемое на бесплатной основе,
реализуется посредством государственной системы социальных служб. Оно
реализуется в определенном объеме. На него могут рассчитывать определенные
категории граждан. В первую очередь это касается лиц преклонного возраста;
62
больных, людей с инвалидностью; граждан, не имеющих родственников,
которые могли бы оказать помощь или уход. Очевидно, что законодательство
главный критерий объединения этих категорий граждан в некую общность,
нуждающейся в бесплатном социальном обслуживании видит в их
неспособности к самообслуживанию. Среднедушевой доход этой категории лиц
не превышает размера прожиточного минимума, который устанавливается в
зависимости от конкретного субъекта федерации. Второй категорией лиц
являются те граждане, которые имеют статус безработного, подвергшимся
катастрофам, стихийным бедствиям, вооруженным конфликтам, а также
конфликтам на этнической почве. Т.е. лица подверглись негативным факторам,
обусловленным сложной жизненной ситуацией. В-третьих, пребывающие в
тяжелой жизненной ситуации несовершеннолетние дети.
Платные социальные услуги через государственную систему социальных
служб также оказываются в установленном порядке. Их реализуют
региональные органы государственной власти в субъектах федерации.
Современные реалии функционирующих межбюджетных отношений
ориентируют большинство субъектов федерации на принятие нормативно-
правовых актов, на основе которых по аналогии с бесплатными услугами,
определены порядок оплаты, а также условия оплаты социальных услуг через
государственную систему социальных служб. Как и в случае с предоставлением
бесплатных услуг действуют те же критерии, влияющие на определение
размера платы за предоставляемые социальные услуги: доходы граждан, а
также региональный уровень прожиточного минимума.
ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской
Федерации»
83
позволил изменить подход, который регулировал вопрос
взимания платы за социальные услуги. Еще в 90-е годы прошлого века
федеральным законодательством определялись, главным образом, категории
граждан, которым гарантировалось бесплатное социальное обслуживание в
83
Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации. Федеральный
закон № 442-ФЗ от 25. 12. 2013. (ред. от 01. 05. 2019).
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_156558/(дата обращения: 25.11.2019)
63
системе государственных социальных служб, а региональное нормотворчество
могло и не соотноситься с федеральным, ибо отличалось достаточной свободой.
Действующий федеральный закон о социальном обслуживании населения
установил нормы, позволяющие упорядочить ряд вопросов взимания платы за
оказанные социальные услуги. Например, остались прежними ключевые
критерии взимания платы за предоставляемые услуги: среднедушевой доход
гражданина и величина прожиточного минимума субъекта федерации. Кстати,
Правительство РФ устанавливает перечень видов тех доходов, которые
необходимо учитывать, чтобы рассчитать среднедушевой доход гражданина.
Это облегчает определить размер платы за социальные услуги, которые
предоставляют соответствующие социальные службы. Далее, устанавливался
предельно допустимый размер платы соответствующими социальными
службами за предоставленные услуги: в полустационарных и надомных
условиях в размере, не более 25% разницы среднедушевого дохода гражданина
и утвержденного на региональном уровне максимального размера
среднедушевого дохода. В стационарных условиях на уровне, не
превышающем 75%размера среднедушевого дохода гражданина.
Таким образом, необходимо сделать следующие выводы. Можно
выделить несколько основ для классификации видов социального
обслуживания населения, во-первых, они классифицируются по натуральному
виду социального обеспечения. В этом случае лица, вступающие в правовые
отношения с государственными учреждениями, получают следующие виды
социального обслуживания: полу- и стационарное, надомное, срочное
социальное обслуживание, социально-консультативная помощь,
протезирование и др.Во-вторых, в основе классификации могут лежать
управомоченные субъекты, т.е. семьи и отдельные граждане; при этом виды
подразделяются на подвиды. В-третьих, в основе классификации могут лежать
обязанные субъекты, т.е. речь идет о государственном социальном
обслуживании и, соответственно, негосударственном. Наконец, в-четвертых,
виды социального обслуживания можно классифицировать на основании
64
признака возмездности социальных услуг, которые могут быть предоставлены,
т.е. имеется в виду бесплатное и частично оплачиваемое социальное
обслуживание.
3.2. Гарантированные государством социальные услуги и стандарты
социального обслуживания
Понятие государственных стандартов социального обслуживания
формируют несколько составляющих, а именно, ключевые требования к объему
социальных услуг, их качеству, порядку оказания услуг и конкретным
условиям оказания социальных услуг. Таким образом, формируется Перечень
социальных услуг, которое гарантированно государством посредством его
установления Правительством РФ. На протяжении 10 лет, начиная с 1995 г. на
практике применялся разработанный на федеральном уровне Перечень
социальных услуг, гарантированный государством. Он предоставлял
возможность получения инвалидам и пожилым людям различных видов
социального обслуживания через государственные социальные учреждения
84
.
Согласно федерального Перечня социальных услуг их распределение среди
инвалидов и пожилых людей шло исходя из видов социального обслуживания.
Остальные категории граждан были вынесены за пределы этого государственно
гарантированного перечня социальных услуг. Поэтому данная проблема
нуждалась в скорейшем разрешении на федеральном уровне. На практике были
предусмотрены потребности граждан, проживающих на территории всей
Российской Федерации с учетом разности уровня социально-экономического
развития ее регионов, что выразилось в изменении этого перечня. Субъектам
федерации вменялось в обязанность не только обеспечение сохранности того
уровня социальной защиты, который был достигнут ранее, но и по
84
Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О федеральном перечне
гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого
возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального
обслуживания» (утратило силу с 1 января 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995.
№49. Ст.4798.