45
поставщикам за предоставление социальных услуг), конкурсы проектов
некоммерческих организаций в сфере социальной защиты, привлечение НКО к
проведению независимой оценки качества социальных услуг.
Среди основных сложностей во взаимодействии между государственным
и некоммерческим секторами в сфере социального обслуживания отметим:
невозможность выплаты компенсаций за предоставление срочных социальных
услуг; ограниченность деятельности НКО территорией муниципалитета;
наличие в населенном пункте негосударственных организаций,
предоставляющих социальные услуги, ноне имеющих статуса поставщиков
социальных услуг и не соответствующих требованиям безопасности. Не
активно развиты негосударственные поставщики социальных услуг,
предоставляющие надомное социальное обслуживание.
Необходимо развитие социального предпринимательства как механизма
модернизации системы социального обслуживания населения. Социальное
предпринимательство как субъект социального обслуживания – довольно
новоеявление для России. У исследователей не выработалось единого подхода
к пониманию сущности этого социально-экономического явления. Между тем
оно постепенно становится неотъемлемым элементом российской социальной
сферы с выраженными региональными особенностями. Наблюдается тенденция
расширения набора услуг, потребляемых клиентами центров социального
обслуживания за последние годы. Исследователями отмечается несоответствие
качества, разнообразия и доступности предоставляемых социальных услуг
существующим на них в обществе потребностям. Отметим необходимость
дальнейшего развития института социальных услуг
64
и изыскание
дополнительных ресурсов. Например, одним из неиспользуемых ресурсов
является социальное предпринимательство, которое является новым
перспективным направлением решения и смягчения острых социальных
проблем, предполагающим создание социального блага не через
64
Проблемы формирования современных моделей социального обслуживания (на примере
отдаленных территорий Республики Карелия) / Т. В. Морозова, Г. Б. Козырева, Р. В. Белая и
др. // Труды Карельского научного центра РАН. 2015. № 3. – С. 103-116.
46
благотворительность, а через прибыльную или частично прибыльную
деятельность
65
.
Социальные предприниматели осуществляют свою деятельность как в
статусе общества с ограниченной ответственностью или индивидуального
предпринимателя, так и часть своей деятельности ведут от лица НКО. Это
связано с тем, что для решения одних задач удобнее иметь статус
коммерческой организации (например, лицензию на оказание медицинских
услуг не выдают НКО); а для других – статус НКО, позволяющий привлекать
безвозмездные средства (гранты, благотворительные пожертвования).
Определение со стороны государства особого организационно-правового
статуса социальных предпринимателей может позволить избежать подобных
приемов.
При изучении данной темы важным является вопрос о мотивации к
социально ориентированной деятельности. Исследователи в области
социального предпринимательства часто отмечают, что эта сфера деятельности
стимулируется попытка ми справиться со своими личными трудностями
66
.
Мотивом к занятию данной деятельностью становится личное стремление к
изменению социальной действительности, к разрешению или хотя бы
некоторому смягчению некой социальной проблемы. Одной из особенностей
организации бизнеса в сфере социального обслуживания можно назвать любовь
к своему делу, интерес к самому процессу создания нового или оказания
услуги, сочетание предпринимательского подхода и социальной миссии
67
.
Среди основополагающих характеристик социального
предпринимательства –наличие устойчивой самоокупаемости данного рода
деятельности, а также разрешение проблем общества за счет получения
65
Петровская Ю. А. Модернизация системы социального обслуживания в контексте
инновационного развития Российской Федерации: механизмы и барьеры. С. 235.
66
Лайонс Т. Социальное предпринимательство. Миссия – сделать мир лучше [2014].
[Электронный ресурс]. URL:https://econ.wikireading.ru/75618(дата обращения: 21.11.2019)
67
Дорохова Ю. В., Коханик М. С. Социальное предпринимательство в регионе: опыт
качественного исследования // Среднерусский вестник общественных наук. Серия:
Социология. 2017. Т. 12. № 1. С. 46-53.
47
доходов от ведения собственной хозяйственной деятельности
68
. Поэтому их
деятельность может выйти на устойчивую самоокупаемость. Интересным
примером может выступить финансирование пансионата для пожилых людей.
Такая организация будет получать от государства денежную компенсацию за
обслуживание получателей социальных услуг, предусмотренных
индивидуальной программой предоставления социальных услуг. При этом
пансионат может работать, прежде всего, на коммерческой основе. Однако он
способен принимать людей в частном порядке вне зависимости от срока
пребывания и на индивидуальных условиях.
Итак, основные источники финансирования пансионата носят
многоуровневый характер. Во-первых, это может быть субсидирование
органами государственной власти; во-вторых, это доходы, предусмотренные
посредством оказания услуг частным лицам. В конечном счете, подобная
деятельность свидетельствует об определенном уровне смягчения социальных
проблем.
Можно предположить, что в настоящее время социальные
предприниматели как сообщество, объединенное общими интересами и целями,
только начинают складываться, т.к. потребности в создании некой ассоциации,
общественной организации социальных предпринимателей для защиты их
интересов не велики, отсутствует заинтересованность в создании таких
организаций и участии в них, либо имеет место скептическое отношение к ним,
прежде всего из-за нехватки времени, предполагаемой низкой эффективности
подобных структур. На закон, регулирующий вопросы социального
предпринимательства, тоже не возлагается больших надежд, потому что он
создаст больше бюрократических барьеров.
Среди основных препятствий для развития социального
68
Лапшина А. Подходы к оценке социальных результатов для социального
предпринимательства / Фонд социальных инвестиций. 2017. 1 фев.
URL:https://goo.gl/rHYh9m(дата обращения: 21.11.2019); Плетень А. С. Социальное
предпринимательство в современной России: законодательное регулирование и основные
направления государственной поддержки // Актуальные проблемы российского права. 2016.
№ 10(71). С. 94-101.
48
предпринимательства в регионах назовем: конкуренцию с государственными
учреждениями, которую сложно выдержать социальным предпринимателям;
низкий спрос на платные услуги; сложность сферы деятельности,
обусловленная ее спецификой; отсутствие для социальных предпринимателей
существенных государственных льгот; низкая информированность о
программах, реализующихся на территории всей страны, которые направлены
на оказание адресной поддержки социальных предпринимателей. Среди
проблем, препятствующих активной интеграции негосударственных
организаций в систему социального обслуживания, можно назвать не
проработанность механизмов доступа частных организаций к бюджетным
средствам, а также общую неготовность россиян потреблять социальные
услуги, предоставляемые негосударственными организациями. Однако выход
негосударственного сектора на рынок социальных услуг – одна из
приоритетных задач социальной политики и может смягчить острые
социальные проблемы.
Итак, интеграция в систему социального обслуживания
негосударственных субъектов – важнейший механизм ее модернизации.
Проведенный анализ позволил дополнить научные представления о таком
относительно новом для России социальном феномене, как социальное
предпринимательство; проанализировать роль некоммерческих организаций,
формы и барьеры их взаимодействия в системе социального обслуживания.
Рынок негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги
населению, развит недостаточно. Негосударственные субъекты социального
обслуживания работают точечно и ориентированы налокальное смягчение
острых социальных проблем, ликвидацию дефицита отдельных социальных
услуг. О конкуренции на рынке социальных услуг и борьбе за качество их
оказания говорить преждевременно, как и о снижении нагрузки на
государственные социальные учреждения. Взаимодействие между субъектами
социального обслуживания носит чаще ситуативный, нежели систематический
характер. Реально сложившаяся модель взаимодействия социальных
49
предпринимателей, НКО и государства в сфере социального обслуживания
населения характеризуется высокой степенью государственного контроля.
Административно-бюрократические барьеры модернизации системы
социального обслуживания – это отсутствие законодательной регламентации
межсекторного взаимодействия в социальной сфере, неодинаковые условия
предоставления социальных услуг государственными учреждениями и
некоммерческими организациями, узкий перечень социальных услуг,
предполагающий возможность государственного субсидирования, фактическое
отсутствие возможности получать компенсацию от государства за
предоставление срочных социальных услуг и т.д. Среди человеческих и
социальных барьеров – неготовность населения к внедрению инноваций в
социальной сфере, несформированность основных компетенций
инновационной экономики, недоверие к общественным организациями,
сложившиеся убеждения о том, что сфера социального обслуживания – это
прерогатива государственных социальных служб.
На сегодняшний день институционально поддержка социальных
предпринимателей недостаточна. С точки зрения методической и правовой
поддержки социальных предпринимателей действенной мерой может
послужить создание методического центра, на базе которого будут
продвигаться социальные проекты малого и среднего предпринимательства,
сосредоточены лучшие региональные социально ориентированные практики.
Необходима разработка регионального законодательства, регламентирующего
меры поддержки социальных предпринимателей и отделяющего социальное
предпринимательство от традиционного бизнеса и традиционного
некоммерческого сектора. Особое внимание следует уделить информационной
поддержке социальных предпринимателей в отношении возможностей их
участия в конкурсах, имеющих всероссийский статус как инструменте
аккумулирования финансовых ресурсов в объектах социального
предпринимательства, в образовательных программах для социальных
предпринимателей с целью не только дальнейшего развития данного
50
направления, но также для ускорения процесса самоидентификации
социальных предпринимателей.
Проблема социального обслуживания зачастую связана с дефицитом
финансового обеспечения, решение которой может быть связано с
необходимостью отмены правовых актов, которые не обеспечивают
финансирования, сосредоточение некоторых налогов в регионах. Важно
усилить политику государства в системе социальных стандартов, т.к. они
способны улучшить управление социальными процессами, преодолеть
социальный кризис и осуществить социальные реформы.
Важно законодательно закрепить в местных бюджетах конкретные
расходы на социальное обслуживание, используя конкретные программы
социально-экономического развития регионов
69
.
Для обеспечения в стране стабильности и минимизации социального
риска необходима система мер, позволяющих снизить социальную
напряженность в регионах. Однако в силу огромных различий в социально-
экономическом положении регионов формирование общенациональной
федеральной системы затруднительно. Кроме того, суммарные расходные
потребности консолидированных бюджетов субъектов РФ на реализацию
конституционных гарантий по социальному обслуживанию значительно выше
возможностей бюджета, поэтому сложно обеспечить приоритетность
финансового обеспечения прав граждан на социальное обеспечение.
Следовательно, в ряде регионов суммарных бюджетных доходов будет
недостаточно для финансирования социального обслуживания
70
.Регионы с
высокой бюджетной обеспеченностью, как и регионы с низкой
обеспеченностью, будут зависеть от выделения средств с федерального уровня.
К тому же федеральный центр вынужден нести ответственность за
финансирование мероприятий, контроль за которыми возможен только на
69
Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных социальных стандартов //
Экономист. № 1. 1999. С. 48.
70
Хурсевич С. И. Социальные гарантии: проблемы их обеспечения // Финансы. 2000. № 9. С.
8.
51
региональном и местном уровне.
Необходимо отметить, что в России были накоплены большие объемы
невыплат, усиливающие социальную напряженность в обществе из-за
неупорядоченности федерального законодательства
71
.
Итак, реализация законов о социальном обслуживании населения
выявляет на практике большое количество, которые требуют скорейшего
разрешения, а соблюдение принципа осуществления права граждан на
достойный уровень жизни будет означать повышение уровня стандартов
социального обслуживания.
2.3. Юридические гарантии права граждан на социальное
обслуживание
Под юридическими гарантиями следует понимать главную
составляющую правового статуса личности. Они предназначены для того,
чтобы обеспечить гражданину наиболее благоприятную обстановку, которая
позволит отдельному человеку фактически обладать юридическим статусом
личности, с ее правами и свободами как и зафиксировано в конституции и
законах
72
. Именно через установление гарантий государство юридически
закрепляет свои обязанности. В частности, М.В. Лушникова и
А.М. Лушников гарантии прав понимают в качестве конкретных средств
(экономических, идеологических, политических), посредством которых
возможно обеспечение постоянного совершенствования прав и интересов
гражданина, их реализацию и даже эффективную защиту от возможных
нарушений. Однако последнее является крайней, а не необходимой мерой
73
.
Следовательно, обобщая теоретические измышления отечественных
исследователей, можно заключить, что под юридическими гарантиями следует
71
Мухаметдинова Н. Новые механизмы финансирования социальных расходов // Экономист.
№ 2. 2001. С. 69.
72
Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права. С. 121.
73
Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. С. 63.
52
понимать весь комплекс правовых средств, посредством которых
обеспечиваются осуществление прав, их защита. Юридическая гарантия,
иными словами, означает закрепление необходимости социального
обслуживания, что, с одной стороны, предполагает установление субъекта
обслуживания, а, с другой, – обязанность государства в обеспечении гарантий
социального обслуживания. Для этого государству необходимо поддерживать в
работоспособном состоянии механизм реализации гражданами своих прав. Т.е.,
граждане должны сохранять возможность получения социального
обслуживания, восстановления своих прав, даже в случае их нарушения или в
условиях нахождения в трудной жизненной ситуации.
Юридические гарантии права граждан на социальное обслуживание
крайне разнообразны. Во-первых, государство в законодательном порядке
закрепляет государственные стандарты социального обслуживания. Во-вторых,
государство устанавливает конкретные процедуры реализации
соответствующего права. В-третьих, на государственном уровне не только
создается, но и действует устойчивая практика работы соответствующих
государственных социальных учреждений. Она нацеливает обеспечить
установленные законом права на социальное обслуживание. Наконец, в-
четвертых, государство закрепляет способы защиты прав граждан на
социальное обслуживание.
Право на социальное обслуживание вытекает из содержания Конституции
РФ (ст. 7), а также конкретизируется в федеральных законах «О социальной
защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.1995 г., «Об основах
социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 28.12.
2013 г.
К сожалению, приходится констатировать, что правовые нормы имеют
существенные недостатки. Первым из них является декларативный характер
правовых норм по причине отсутствия систематичности выполнения своих
обязанностей соответствующими учреждениями. Вторым выступает
недостаточная конкретность, аморфность их содержания. Зачастую орган,
53
предоставляющий соответствующее социальное руководствуется принятием
усмотренческого решения.
Поэтому даже факт наличия конституционного права гражданина,
закрепленного федеральным законодательством, еще не есть юридическая
гарантия получения гражданином социального обслуживания, оказавшись при
этом в трудной жизненной ситуации.
Как уже отмечалось, необходимо закрепление права на социальное
обслуживание на уровне установленных государством стандартов., которые
выступают важной юридической гарантией реализации этого права. Значение
стандартов состоит в том, что они устанавливают основные требования к
качеству услуг, их объем, порядок и условия оказания.
На законодательном уровне устанавливается процедура реализации права
на социальное обслуживание. В частности, гражданин, нуждающийся в
получении одного из видов социального обслуживания, должен обратиться в
соответствующий орган с заявлением и представить все необходимые
документы. Соответствующее социальное учреждение в определенный
законодательством срока, начиная с момента принятия заявления, должно
принять решение о предоставлении социального обслуживания
74
.
Однако даже в этом случае (закрепление процедуры обращения) нельзя
гарантировать реализацию права на определенный вид социального
обслуживания в полной мере. Практика показывает, что орган,
предоставляющий социальное обслуживание может руководствоваться
принятием усмотренческого решения. В этом случае, вместо предоставления
социального обслуживания гражданин получит либо отсрочку в получении
заявленного вида обслуживания, либо взамен получит другой вид
обслуживания
75
.Следовательно, гарантией полного осуществления права на
социальное обслуживание действующая процедура реализации права на
социальное обслуживание являться не может. Отсюда вытекает необходимость
74
Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики:
теоретико-правовой аспект. С. 27.
75
Тучкова Э. Г., Захаров М. Л. Социальное обеспечение и обслуживание пенсионеров. С. 159.
54
законодательного закрепления правовой о недопустимости принятия
обязанным органом усмотренческого решения. Главным критерием принятого
решения должны являться его конкретность, а также обоснованность.
Полная реализация права на социальное обслуживание возможна при
наличии устойчивой практики работы государственных органов, органов
местного самоуправления, которая обеспечивает гражданам необходимые
условия, следит за возможными нарушениями.
Очевидно, что действующие социальные учреждения не обладают
большой пропускной способностью, они отстают от растущих потребностей
населения согласно данных Минтруда России еще в конце 90-х гг. ХХ в.
76
.
Рассматривая гарантии использования прав граждан на социальное
обслуживание, следует глубоко проанализировать вопрос установления
способов защиты этих прав, которая возникает, главным образом, в случае их
нарушения. Следует констатировать, зачастую не сам закон виноват в
отсутствии реализации гражданами своих прав. Нередким явлением, к
сожалению, являются произвол недобросовестных чиновников, а также
действия администрации по ее собственному усмотрению. Поэтому обратимся
к способам социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и
интересов личности в сфере деятельности органов исполнительной власти. К
ним относятся различные виды контроля: за деятельностью администрации,
внутриведомственный, президентский.
Гарантирование защиты права на практике связано с проблемой
обеспечения должной материальной основы. Сложность ее обеспечения
осложняется наличием широкого круга лиц, которые нуждаются в социальном
обслуживании. В первую очередь это касается безработных, вынужденных
переселенцев, беженцев. Все эти категории находятся в зоне риска, а потому их
нуждаемость в гарантиях защиты своих прав вполне обоснованна.
Обращает на себя внимание наличие крайне противоречивой судебной и
76
Право социального обеспечения: Учебник / под ред. М. В. Филипповой. M.: Юрист, 2006.
С. 40.