16
Через систему социальных служб осуществляется социальное
обслуживание. Они организуют свою работу по двум направлениям:
социальная помощь и социальная защита. Их реализация основывается на
следующих подходах:
13
- помощь носит реинтегрирующий характер;
- обеспечивается индивидуальный подход к запросам клиента;
- оказание помощи основывает на принципе субсидиарности;
- получатель помощи должен проявлять деятельностную активность;
- механизмы социальной помощи «включаются» тогда, когда
исчерпаны иные способы поддержки (моральные, договорные,
психологические, законодательные).
Система социальных служб включает в себя государственную,
муниципальную и негосударственную службы. Так к государственной
относят предприятия и учреждения социального обслуживания, органы
исполнительной власти РФ и ее субъектов, компетенция которых включает
организацию и осуществление социального обслуживания.
К социальной службе муниципального уровня относятся те учреждения
и предприятия социального обслуживания, а также органы местного
самообслуживания, которые полномочны осуществлять социальное
обслуживание.
К негосударственной социальной службе относятся учреждения и
предприятия социального обслуживания, которые создаются
общественными, благотворительными, религиозными и иными
негосударственными организациями и частными лицами. Таким образом,
лицо, попавшее в трудную жизненную ситуацию, имеет право на получение
определенной социальной поддержки в соответствии с его запросами и на
основе действующего законодательства.
Следует отметить, что на сегодняшний день в целях удовлетворения
указанных потребностей общества развивается широкая инфраструктура,
13
Юдин В.П. Социальная защита: понятие, сущность, границы. - Казань, 2015. – С.188
17
учреждения которой снижают социальную напряженность, а так
прогнозируют ее в будущем. При этом система социального обслуживания –
одна из самых динамичных в социальной сфере
14
. Данный факт
подтверждается систематическим изменением законодательства в данной
области. Так, например, не так давно быт принят новый закон,
регулирующий указанные общественные отношения - Федеральный закон от
28.12.2013 № 442-ФЗ
15
. В ст.3 указанного Федерального закона социальное
обслуживание представляет собой деятельность по предоставлению
социальных услуг гражданам. При этом перечень лиц, имеющих право на
социальное обслуживание является достаточно большим и разнообразным,
они имеют общие черты в своем правовом статусе – право на получение от
государства социальной помощи в связи с определенными обстоятельствами.
Социальная услуга в этом же Федеральном закона характеризуется как
«действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию
постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи,
гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или)
расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные
жизненные потребности»
16
.
В результате изложенного представляется возможным говорить о том,
что социальное обслуживание – важная система социальной помощи
нуждающимся гражданам.
В теории выделяют следующие функции социального обслуживания:
профилактическая, социально-реабилитационная, адаптационная,
социальный патронаж, личностно-гуманистическая, социально-
14
Ахмедова М. Р. Сущность и содержание региональной социально-экономической
политики в современных условиях // Молодой ученый. — 2016. — №7. — С. 760-764. —
URL https://moluch.ru/archive/111/26609/ (дата обращения: 16.04.2020).
15
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ, 30.12.2013, N 52 (часть I), ст. 7007.
16
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ, 30.12.2013, N 52 (часть I), ст. 7007.
18
гуманистическая
17
. Реализация этих функций отражает реальное содержание
системы социального обслуживания. Однако для проведения адекватного
анализа следует помнить, что социальное обслуживание как система
характеризуется совокупностью различных факторов:
- динамикой существования учреждений, в частности, региональными
аспектами прогресса / регресса;
- взаимосвязями учреждений с органами власти и населением;
- формой организации предоставления услуг;
- процедурами, технологии и функциями учреждений;
- финансово-материальным обеспечением;
- кадровым обеспечением;
- степенью сформированности нормативно-правового поля;
- степенью удовлетворенности клиентов социальных служб,
эффективностью социальных услуг.
Правые основы социальной защиты населения базируются на
нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность органов власти в
сфере социальной защиты населения и отражают три уровня правовой
системы (рис. 3).
17
Иларионова Т.С. Государственное управление, социальная политика и региональное
развитие – три ключа к успеху // Государственная служба.- 2019. № 1.- С.47
19
Рисунок 3 - Основные нормативные акты в сфере социальной
защиты населения по уровням правовой системы
Правовым инструментом реализации социальной роли государства
являются конституционные права и свободы граждан, закрепленные в
Конституции РФ. Однако, Конституция содержит лишь обязательный на всей
территории страны минимум социальных гарантий. В этой связи, каждый
субъект РФ вправе самостоятельно, исходя из своих материальных и других
возможностей, расширять круг этих социальных гарантий, в частности:
- может быть, увеличен размер индексации пенсии или детского
пособия из местного бюджета;
- может быть предоставлено право бесплатного проезда на
общественном транспорте для всех пенсионеров и т.д.
18
Нужно отметить, что наряду с конституционными в действующем
законодательстве учитываются и нормы международного права.
Международные правовые акты являются действующими, если они
заключены с участием РФ или если РФ присоединяется к ним. Внутреннее
18
Валькович О.Н., Коротких Л.В. Особенности социальной политики государства в
современных рыночных условиях // Экономика и менеджмент инновационных
технологий. 2016. № 11 [Электронный ресурс]. URL:
http://ekonomika.snauka.ru/2016/11/12981 (дата обращения: 16.04.2020)
20
законодательство в этих случаях должно быть приведено в соответствии с
ними. Ведущим международным правовым документом, определяющим
социальные права, является также «Всеобщая декларация прав человека»,
принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Она
провозглашает право каждого человека на социальное обеспечение и
социальную помощь.
Фундаментальным нормативно-правовым актом, в соответствии с
которым действует вся сфера социального обслуживания населения, является
Федеральный закон № 442 «Об основах социального обслуживания граждан
в Российской Федерации» от 28.12.2013 года. Данный Федеральный закон
определяет правовые, организационные и экономические основы
социального обслуживания граждан в Российской Федерации; полномочия
федеральных органов государственной власти и полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере
социального обслуживания граждан; права и обязанности потребителей
социальных услуг; права и обязанности поставщиков социальных услуг
19
.
Высшая юридическая сила - за законами. Обеспечение социальных
прав граждан – важное направление, в котором Государственная Дума РФ
проделала значительную работу. Эти нормативные правовые акты лежат в
основе реализации социальной политики государства.
Итак, к источникам права граждан на социальное обеспечение и
социальную защиту относят Федеральные конституционные и федеральные
законы, Указы Президента РФ и Постановления Правительства, федеральные
правовые договоры и акты органов государственной власти субъектов РФ.
Таким образом, нужно отметить, что оценка качества услуг в
учреждениях социального обслуживания, как и система социального
обслуживания в целом, базируется на конкретных нормативно-правовых
актах. Они позволяют более эффективно структурализировать систему
19
Федеральный закон № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации» от 28.12.2013 [Электронный ресурс] –Режим доступа:
www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156558/ -- Загл. с экрана
21
оказания социальных услуг. Данные нормативно-правовые акты создают
основу для формирования критериев оценки качества услуг, а также её
непосредственного проведения с помощью определенных методов.
1.2. Административно-правовая регламентация государственных
стандартов социального обслуживания населения
Основным федеральным органом исполнительной власти, проводящим
государственную политику и управление в области труда, занятости и
социальной защиты населения, является Министерство труда и социальной
защиты Российской Федерации. Министерство труда и социальной защиты
Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с
другими федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, общественными и иными объединениями, а также
другими организациями независимо от их организационно-правовой формы.
В различных регионах, субъектах Российской Федерации органы
социальной защиты населения области, края называются, по-разному,
например, Департаменты, Управления, Отделы, Комитеты, Министерства, но
основные задачи и функции этих органов одинаковые. Органы социальной
защиты населения области, края находятся в двойном подчинении —
подчиняются администрации области, края, а также Министерству труда и
социальной защиты Российской Федерации.
Социальная защита и социальное обслуживание реализуется на
государственном, муниципальном уровнях и в секторе негосударственного
социального обслуживания.
20
Государственный сектор состоит из органов управления социальной
защитой и социальным обслуживанием РФ, органов субъектов РФ, а также
20
Рыбалкина О.А. Характерные особенности формирования региональной социально-
экономической политики // Российское предпринимательство. – 2017. – Том 11. – № 10. –
С. 134-137.
22
учреждений социальной защиты и социального обслуживания, находящихся
в федеральной собственности и собственности субъектов РФ. К ним можно
отнести Министерство Труда и социального развития РФ, Министерства
субъектов Федерации, Областные управления социальной защиты населения
и т.п.
Муниципальный сектор социальной защиты и социального
обслуживания включает органы управления социальной защитой и
социальным обслуживанием и учреждения муниципального подчинения,
предоставляющие социальные услуги. Например, муниципальные центры
социального обслуживания, дома-интернаты для граждан пожилого возраста
и инвалидов муниципального подчинения и т.п.
В области социального обслуживания действуют конкретные
общенациональные стандарты, на которые основываются при оказании
социальных услуг населению и оценки данных услуг.
Государственные стандарты социального обслуживания – это гарантии
государства населению на предоставление социальных услуг на
определенный срок.
К стандартам социального обслуживания субъектов РФ предъявляются
следующие требования: полное соответствие национальным стандартам РФ;
обеспечение повышения уровня жизни граждан, для которых эти стандарты
предназначены; постоянное использование в работе социальных служб.
Стандартизация социального обслуживания – процесс установления единых
требований и правовых норм на государственном и региональном уровнях,
предъявляемых к объему и качеству социальных услуг, качеству работы
социальной службы. Стандартизация направлена на достижение наивысшей
степени упорядочения услуг в социальной сфере посредством установления
определенных положений для многократного и всеобщего использования в
отношении потенциальных и реально существующих задач.
Стандартизация социального обслуживания происходит на основе
разработки и использования программы первоочередных мер по
23
стандартизации социального обслуживания, включающей работу со
специалистами сферы социального обеспечения населения, разработчиков
стандартов и различных социальных служб; общие организационные
мероприятия; разработка стандартов социального обслуживания;
формирование нормативно-правовой базы; разработка механизма введения
стандартов в практическую деятельность
21
.
Одним из таких стандартов является ГОСТ Р 52143-2013 «Социальное
обслуживание населения. Основные виды социальных услуг». Областью
применения этого стандарта являются социальные услуги, оказываемые
населению государственными, муниципальными и иными формами
собственности учреждениями социального обслуживания, а также
гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по
социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.
В стандарте устанавливаются основные виды социальных услуг,
предоставляемые гражданам, находящимся в социально опасном
положении
22
.
Другим важным стандартом в области социального обслуживания
выступает ГОСТ Р 52142-2013 «Социальное обслуживание населения.
Качество социальных услуг. Общие положения». Областью применения
стандарта являются социальные услуги, оказываемые населению
учреждениями социального обслуживания, а также установление основных
положений, определяющих качество социальных услуг
23
. На основе данного
стандарта вырабатываются критерии оценки качества социальных услуг.
21
Валькович О.Н., Коротких Л.В. Особенности социальной политики государства в
современных рыночных условиях // Экономика и менеджмент инновационных
технологий. 2016. № 11 [Электронный ресурс]. URL: http://ekonomika.snauka.ru/
2016/11/12981 (дата обращения: 16.04.2020)
22
ГОСТ Р 52143-2013 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных
услуг» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://protect.gost.ru/v.aspx--Загл. с экрана.
23
ГОСТ Р 52142-2013 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг.
Общие положения» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://protect.gost.ru/v.aspx --
Загл. с экрана
24
Стандартизация социального обслуживания происходит на основе
разработки и использования программы первоочередных мер по
стандартизации социального обслуживания, включающей работу со
специалистами сферы социального обеспечения населения, разработчиков
стандартов и различных социальных служб; общие организационные
мероприятия; разработка стандартов социального обслуживания;
формирование нормативно-правовой базы; разработка механизма введения
стандартов в практическую деятельность.
Если говорить о такой форме социального обслуживания, как
социальное обслуживание населения на дому, то оно занимает важнейшее
место как в социальном обслуживании граждан пожилого возраста, так и
социального обслуживания инвалидов. Основная ценность данной формы
социального обслуживания состоит в том, что для нуждающегося в
социальной помощи гражданина создаются условия, которые обеспечивают
как можно более длительное нахождение данного гражданина в привычной
для него обстановке и своем привычном и комфортном социальном
окружении. Важно сказать о том, что этим и обусловлена востребованность
социального обслуживания населения на дому.
Согласно 2.3.2.4 ГОСТ Р 52495-2005
24
учреждение, которое
осуществляет социальное обслуживание на дому отличается от иных прочих
тем, что оно обеспечивает возможность предоставления социальной услуги
клиенту по месту его проживания.
В этой связи обратим внимание на то, что социальная помощь на дому
занимает особое место в системе социального обслуживания инвалидов и
граждан престарелого возраста. При этом развитие данного направления и
отход от традиционной стационарной формы обслуживания инвалидов и
пожилых людей является показателем того, что приоритеты в
рассматриваемой сфере меняются. В этой связи важно обратить внимание,
24
ГОСТ Р 52495-2005. Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное
обслуживание населения. Термины и определения (утв. Приказом Ростехрегулирования от
30.12.2005 N 532-ст) (ред. от 17.10.2013) // М., Стандартинформ, 2006.
25
что с изменением потребностей в обществе и государстве меняются и
социальные услуги.
Существующие в РФ стандарты, действующие в сфере социального
обеспечения, можно отнести к трем группам: стандарты, устанавливающие
основные категории в сфере социального обслуживания; нормативы объемов
социальных услуг для учреждений социального обслуживания; комплекс
социальных услуг и требования к их качеству.
Стандарты социального обслуживания содержат требования,
гарантирующие необходимый уровень качества предоставления социальной
услуги, ее доступности на каждом этапе ее оказания.
Итак, к задачам стандартов социального обслуживания относятся:
установление единых требований к условиям, порядку, качеству и объему
услуг социального обслуживания; соблюдение прав населения на получение
своевременного и качественного социального обслуживания, с учетом
индивидуальных возможностей и потребностей, собственного выбора форм и
видов социального обслуживания, основанного на адресном подходе; защита
интересов граждан, получающих социальные услуги; регулирование
отношений между гражданами и представителями муниципальных
учреждений, органов местного самоуправления и органов исполнительной
власти в сфере социального обслуживания; оценка деятельности учреждений
социального обслуживания; расширение перечня услуг социального
обслуживания за счет индивидуального предпринимательства и иных форм
организационно-правовых организаций.
Таким образом, государственный стандарт - это модель, образец
социальных услуг, специальный нормативно-правовой документ,
предписывающий требования к видам, качеству и объему социальных услуг;
устанавливающий гарантии защиты граждан и работников сферы
социальных услуг.