3
Содержание
Введение…………………………………………………………………………...4
Глава 1. Общие положения о социальном обслуживании граждан в
Российской Федерации……………………………………………………..…….8
1.1 Понятие социального обслуживания граждан и место правовых норм о
социальном обслуживании в системе отрасли права социального
обеспечения………………………………………………………………………..8
1.2 Принципы социального обслуживания граждан……………………..…18
1.3 Система социального обслуживания граждан в РФ…………….……...21
1.4 Организации социального обслуживания………………………………....28
Глава 2. Содержание и некоторые проблемы правового регулирования
института социального обслуживания…………………………………………38
2.1 Права и обязанности получателей социальных услуг…………………….38
2.2 Права и обязанности поставщиков социальных услуг……………………51
2.3Некоторые проблемы института социального обслуживания граждан в
Российской Федерации………………………………………….………………63
Заключение…………………………………………………………………….…73
Список используемой литературы……………………………………………...76
Приложения…………………………………………………………..………….82
4
Введение.
Актуальность исследования. Конституция РФ закрепила положения о
Российской Федерации как социальном государстве, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Указанные положения должны
реализовываться, в частности, путем обеспечения государственной
поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых
граждан, развития системы социальных служб, установления различных
гарантий социальной защиты, реализации права на охрану здоровья и
медицинскую помощь.
Особое место в системе социального обеспечения России занимает
социальное обслуживание, предусматривающее предоставление
определенным категориям населения (инвалидам, престарелым, лицам со
сложной семейной ситуацией и др.) социальных услуг, направленных на
удовлетворение основных потребностей нуждающихся в таких услугах лиц.
В настоящее время социальная политика является фактором, в
значительной степени определяющим долговременные циклы социально-
экономического развития страны.
С введением нового Федерального закона от 28 декабря 2013 года №
442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации» установлены единые правила предоставления социальных услуг
по всей территории страны.
26 мая 2016 г. Минтруд России утвердил План деятельности
Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации на 2016
год и плановый период до 2021 года. В нем определены пять приоритетных
целей, направленных на решение задач, поставленных в документах
стратегического планирования, указах Президента РФ от 07.05.2012,
посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, Концепции
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
5
на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от
17.11.2008 N 1662-р, Основных направлениях деятельности Правительства
Российской Федерации на период до 2019 года, утвержденных
Правительством РФ 14 мая 2015 г., важнейших решениях, принятых
Президентом РФ и Правительством РФ.
В числе приоритетных целей этого плана указана следующая:
"Социальная защита приблизится к человеку, а социальная поддержка станет
адресной".
Степень разработанности темы. Вопросы особенностей правового
регулирования социального обслуживания в России неоднократно
становились предметом внимания российских ученых. Отдельными
проблемами регулирования отношений социального обслуживания граждан
занимались такие ученые, как Алексеев Ю., Барков А.В., Барышникова Т.Ю.,
Белянинова Ю.В., Гурина О.А., Захарова Н.А., Кузнецова О.В., Слесарев
С.А., Благодир А.Л., Борисов А.Н., Булавин С.П., Волчок Н., Грачев Н.И.,
Ершов В.А., Толмачев И.А., Макуев Р.Х., Миронова Т.К., Писаревский Е.Л.,
Понятовская О., Почепко К.И., Путило Н.В., Ситдикова Л.Б., Тарусина Н.Н.,
Лушников А.М., Лушникова М.В., Хабриева Т.Я., Шкатулла В.И.
Особо следует отметить работы А.Л. Благодир, М.О. Буяновой, М.Л.
Захарова, Э.Г. Тучковой, Л.Н. Шипулиной. Вместе с тем последнее
комплексное изучение проблем предоставления населению социального
обслуживания, в т.ч. на региональном уровне, фиксируется в 2012 году в
работе Л.Н. Шипулиной, т.е. до проведения масштабной реформы в области
социального обслуживания и принятия нового Федерального закона от 28
декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации".
Объект исследования – правоотношения, возникающие по поводу
предоставления социального обслуживания.
Предметом настоящего исследования будут выступать правовые
нормы, регулирующие особенности представления социальных услуг в
6
субъектах РФ в условиях реформирования законодательства в области
социального обслуживания.
Цель исследования – провести комплексное исследование отношений
по социальному обслуживанию граждан в РФ.
Для реализации поставленной цели сформулированы следующие
задачи исследования:
Изучить понятие социального обслуживания граждан.
Исследовать принципы социального обслуживания граждан
Изучить систему социального обслуживания граждан в РФ
Исследовать организации, осуществляющие социальное обслуживание
граждан в РФ
Проанализировать права и обязанности получателей социальных услуг
Проанализировать права и обязанности поставщиков социальных услуг
Выявить некоторые проблемы правового регулирования института
социального обслуживания граждан в Российской Федерации.
Методология исследования. При проведении анализа использовались
как общенаучные, так, и частно-научные методы исследования: историко-
правовой, логико-юридический, лингвистический, метод системного анализа
и другие. В ходе работы были применены так же системный анализ и
сравнительно-правовой метод научного познания.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что
проводимый в работе анализ расширяет и углубляет научные знания в
отношении социального обслуживания гражданс в РФ.
Практическая значимость работы определяется тем, что положения
и выводы, которые содержатся в работе могут послужить исходным
материалом в последующих исследованиях проблем, связанных с
социальным обслуживанием, как одним из важнейших институтов права
социального обеспечения.
7
Научная новизна выпускной квалификационной работы заключается
в том, что в ней проведено системное исследование вопроса социального
обслуживания граждан в Российской Федерации, изучена некоторые
проблемы, существующие в настоящее время, связанные данным вопросом,
даны предложения по совершенствованию законодательства.
Структура работы обусловлена проблематикой, целями, задачами,
логикой проведенного исследования.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав,
заключения, списка использованной литературы и приложений.
8
Глава 1. Общие положения о социальном обслуживании граждан в
Российской Федерации.
1.1 Понятие социального обслуживания граждан и место правовых норм
о социальном обслуживании в системе отрасли права социального
обеспечения
Национальным стандартом РФ ГОСТ Р 52495-2005 "Социальное
обслуживание населения. Термины и определения", утвержденным Приказом
Ростехрегулирования от 30.12.2005 N 532-ст
1
, устанавливаются термины и
определения понятий в области социального обслуживания населения. В
соответствии с указанным стандартом, социальное обслуживание -
деятельность социальных служб, направленная на предоставление
социальных услуг, осуществление социальной реабилитации и адаптации
граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Понятие "социальное обслуживание" является ключевым для
раскрытия темы данной выпускной квалификационной работы.
Ныне действующие Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ
"Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"
2
не содержит развернутое определение социального обслуживания, наоборот,
оно предельно кратко. Социальное обслуживание понимается как
деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам.
Социальное обслуживание представляет собой сложную целостную
систему, эффективность которой зависит от ее структуры и выполняемых
функций. К сожалению, до сих пор остаются нерешенными проблемы
распределения полномочий в рассматриваемой сфере между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов РФ, споры о месте законодательства о социальном обслуживании
1
Приказом Ростехрегулирования от 30.12.2005 N 532-ст «об утверждении национального
стандарта» //СПС КонсультантПлюс
2
Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ",
30.12.2013, N 52 (часть I), ст. 7007.
9
в системе российского законодательства, о месте правовых норм о
социальном обслуживании в системе отрасли права социального
обеспечения, а также некоторые терминологические вопросы.
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее так же -
ФЗ N 442) имеет ряд серьезных недостатков. Так, наименование Закона не
соответствует его содержанию. Речь в нем идет лишь о некоторых видах
социального обслуживания. В Законе отсутствуют правовые нормы о таких
видах социального обслуживания, как протезирование и ортезирование,
предоставление специальных транспортных средств инвалидам,
профессиональная реабилитация и абилитация, ритуальные услуги. Такое
широкое понимание социального обслуживания поддерживается в
российской юридической литературе
3
. На наш взгляд, ФЗ N 442 следовало бы
назвать "Об основах предоставления гражданам отдельных социальных услуг
в системе социального обслуживания ", а в будущем ввести в него правовые
нормы о других видах социального обслуживания. Указанный недостаток ФЗ
N 442 свидетельствуют об отсутствии в правотворчестве связей между
разработчиками федеральных законов, представителями науки права
социального обеспечения и представителями юридических вузов, а также
учета опыта зарубежных стран в данной сфере.
Проведем анализ ФЗ N 442 и принятых в его развитие федеральных
подзаконных нормативных правовых актов, а также нормативных правовых
актов субъектов РФ. Начнем с того, что данное в ст. 3 ФЗ N 442 определение
понятия социального обслуживания как деятельности по предоставлению
социальных услуг гражданам не выдерживает никакой критики. Мы
согласны с Е.А. Токаревой, считающей, что родовым признаком социального
3
Анбрехт Т. А. Организационно-правовые проблемы деятельности органов
государственной социальной службы в Российской Федерации: автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2001. 20 c.
Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной
экономики (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.: МГЮА,
2003. 63 с.
10
обслуживания является "вид социального обеспечения", а не деятельность по
предоставлению социальных услуг. К тому же содержание социального
обслуживания ограничено предоставлением социальных услуг, что не
соответствует реальности
4
.
В ст. 5 ФЗ N 442, к сожалению, мы вновь сталкиваемся с тем, что
название статьи не соответствует ее содержанию. В ней речь идет не о
системе социального обслуживания, а лишь об одной из ее подсистем -
управлении. Что касается определений понятия этой системы, ее основных
частей и подсистем, то с учетом имеющихся исследований системы
социального обеспечения и пенсионной системы и содержания ФЗ N 442
представляется целесообразным определить систему социального
обслуживания как систему взаимодействующих и взаимосвязанных
финансовых источников, органов и организаций, субъектов и видов
социального обслуживания, информационных сведений и нормативных
правовых актов, направленных на реализацию прав граждан в сфере
социального обслуживания.
В системе социального обслуживания Законом выделяются две части:
государственная и негосударственная, а также (исходя из логики
законодателя) подсистемы финансирования, управления, субъектов
социального обслуживания, видов социального обслуживания,
информационная и правовая подсистемы (они присутствуют как в
государственной, так и в негосударственной частях системы социального
обслуживания.)
При этом законодатель не выделяет муниципальную часть системы
социального обслуживания (в Законе нет даже упоминания о муниципальных
организациях социального обслуживания). Хотя, с нашей точки зрения, она
должна быть, и остается только гадать, по каким причинам она отсутствует.
Возможно, чтобы не перегружать органы местного самоуправления
4
Токарева Е. А. Вопросы терминологии в праве социального обеспечения: моногр.
Екатеринбург: Ажур, 2018. 121 с.
11
полномочиями, которых у них и так достаточно, а соответствующих
материальных и финансовых ресурсов явно не хватает.
Обратим внимание на то, что отсутствие в ФЗ N 442 муниципальной
части системы социального обслуживания заметили не все исследователи.
Ряд авторов полагает, что отсутствие в Законе муниципальной части системы
социального обслуживания РФ не согласуется с существующей в части
регионов практикой, когда государственные полномочия субъектов РФ по
социальному обслуживанию делегируются органам местного
самоуправления. Мы убеждены, что так как граждане проживают в
муниципальных образованиях, то ближе всего к ним находятся именно
органы местного самоуправления.
Оказание социальных услуг должно ориентироваться на критерии,
которые определяли бы сущность таких услуг. Такими критериями являются
стандарты. Стандарты - требования, оформленные в соответствующих
нормативных правовых актах. Стандарты социальных услуг разрабатывались
и до принятия ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации».
Традиционно выделяют 2 группы стандартов:
1 группа – это федеральные стандарты, которые определяют
требования к социальным услугам, предусмотренным федеральным перечнем
таких услуг;
2 группа - это региональные стандарты. Данными стандартами
определяются требования к социальным услугам, предусмотренные
региональным законодательством
5
.
На федеральном уровне в данной сфере отметим, в частности, ГОСТ Р
53059-2008 "Социальное обслуживание населения. Социальные услуги
инвалидам"
6
.
5
Майфат А. В., Шипулина Л. Н. Гарантии и стандарты социальных услуг: некоторые
спорные вопросы правового регулирования // Российский юридический журнал. 2012. №
3. С. 199–203.
12
На региональном уровне также разрабатываются определенные
стандарты. Например, в Орловской области действует Закон Орловской
области от 8 декабря 2014 года N 1704-ОЗ «Об утверждении перечня
социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг в
Орловской области»
7
, который утверждает перечень социальных услуг,
предоставляемых поставщиками социальных услуг в Орловской области.
Одним из принципов социального обслуживания в соответствии со ст.
4 Закона является сохранение пребывания гражданина в привычной
благоприятной среде. Названный принцип выходит далеко за рамки только
социального обслуживания в узком смысле и должен являться вектором
государственной социальной политики.
Профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в
социальном обслуживании (социальная профилактика), является вариантом
воплощения указанного принципа на практике и выступает в качестве одной
из мер социальной защиты
8
. Порядок осуществления социальной
профилактики определен в ст. 29 ФЗ от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об
основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".
Под социальной профилактикой понимают широкий комплекс мер,
которые направлены на устранение или снижение соответствующих рисков и
устранение негативных факторов. Основная задача социальной
профилактики - вовремя выявить временное начало появления негативных
факторов и их влияние на жизнь конкретного гражданина или социальной
группы и предпринять все меры по устранению таких факторов. Например,
6
утв. Приказом Ростехрегулирования от 17.12.2008 N 436-ст), ГОСТ Р 53063-2008
"Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг семье" (утв.
Приказом Ростехрегулирования от 18.12.2008 N 440-ст
7
Закон Орловской области от 8 декабря 2014 года N 1704-ОЗ «Об утверждении перечня
социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг в Орловской
области»//СПС КонсультантПлюс
8
Миронова Т.К. Новации в понятийном аппарате права социального обеспечения и их
влияние на предмет отрасли // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 9. С. 153
- 162.