13
исследование условий проживания многодетных семей и оказание при
необходимости помощи в трудоустройстве членов семьи
9
.
Комплекс мер включается в себя: создание соответствующей
нормативной правовой базы, в т.ч. разработку и принятие программ
социального обслуживания; социально-экономическое обоснование и
финансовое обеспечение; осуществление комплекса мероприятий,
направленных на выявление лиц, находящихся в зоне социального риска (в
т.ч. путем постановки на учет лиц, ранее обращавшихся за социальным
обслуживанием), или потенциальных получателей социального
обслуживания (инвалиды, многодетные семьи, сироты и т.д.); проведение
мероприятий по содействию в трудоустройстве и т.п.
Социальную профилактику проводят как соответствующие органы
государственной власти, органы местного самоуправления, так и поставщики
социальных услуг.
Остановимся на вопросе о месте законодательства о социальном
обслуживании в системе российского законодательства. Единого мнения по
данному вопросу. Так, Т.А. Анбрехт полагает, что законодательство о
социальном обслуживании относится к административному
законодательству
10
. Г.Г. Пашкова убеждена, что
ФЗ N 442 перевел
социальное обслуживание в договорную сферу, т.е. в сферу действия
гражданского законодательства
11
.
С нашей точки зрения, в данном случае имеет место комплексное
правовое регулирование общественных отношений. Иными словами,
отношения в сфере
социального обслуживания граждан регулируются
9
Ершов В.А., Толмачев И.А. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М.: —
"ГроссМедиа", "РОСБУХ", 2009.
10
Анбрехт Т. А. Организационно-правовые проблемы деятельности органов
государственной со циальной службы в Российской Федерации: автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2001.
11
Пашкова Г. Г. К вопросу о социальном обслуживании граждан // Правовые проблемы
укрепления российской государственности: сб. ст. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2016. Ч. 64.
С. 46–49
14
нормативными правовыми актами нескольких отраслей законодательства, и
речь должна идти о межотраслевом, комплексном регулировании.
Административное законодательство, например, распространяется на
отношения между федеральными органами исполнительной власти и
организациями
социального обслуживания, находящимися в их ведении, а
также органами исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, оно
распространяется на отношения органов исполнительной власти субъектов
РФ и организаций, находящихся в их ведении. Отношения по
финансированию
социального обслуживания находятся под воздействием
финансового законодательства, а отношения по предоставлению гражданам
отдельных видов
социального обслуживания - нормативных правовых актов
жилищного, семейного, трудового законодательства, законодательства о
социальном обеспечении, о занятости населения. Если же речь идет о
получении гражданами отдельных видов социального обслуживания за
полную стоимость, то здесь мы имеем дело с гражданским
законодательством.
Вопрос о месте правовых норм о
социальном обслуживании в системе
отрасли права социального обеспечения решать лишь в контексте ФЗ N 442
нельзя, ибо (как уже отмечалось ранее) социальное обслуживание включает
не только предусмотренные в ФЗ N 442 виды обслуживания, но и другие. К
тому же следует решить: 1) составляют ли нормы права о социальном
обслуживании правовой институт отрасли права социального обеспечения
либо генеральный институт или подотрасль; 2) какова структура этого
правового образования?
Значительное развитие правовых норм о социальном обслуживании за
последние годы позволяет согласиться с мнением ряда юристов о том, что
эти нормы в совокупности составляют генеральный институт в составе
особенной части отрасли права социального обеспечения. Сложнее обстоит
дело со структурой этого генерального института. Одни ученые за основу его
структуры берут субъекты обеспечения и выделяют правовые институты
15
социального обслуживания престарелых, инвалидов и детей, другие - как
формы и виды социального обслуживания, так и его субъекты.
Они выделяют следующие правовые институты: стационарное и
полустационарное обслуживание, социальная помощь на дому; срочная
социальная помощь; профессиональное обучение и трудоустройство
инвалидов; обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации;
протезно-ортопедическая помощь;
социального обслуживания детей
12
. С
такой классификацией можно согласиться лишь отчасти. Конечно, найти
одно основание классификации (формы, виды или субъекты
социального
обслуживания) трудно. В связи с этим, на наш взгляд, следует объединить
некоторые формы и виды социального обслуживания, а также ввести в эту
сферу более современную терминологию.
С учетом изложенного считаем, что в состав генерального института
социального обслуживания должны входить такие правовые институты, как
стационарное
социальное обслуживание, социальное обслуживание на дому;
протезирование и ортезирование; обеспечение граждан специальными
транспортными средствами; профессиональная реабилитация и абилитация;
ритуальные услуги.
В статье 19 ФЗ-№442 установлены формы социального
обслуживания. В частности, ч. 1 предусмотрены три формы предоставления
социальных услуг их получателям - социальное обслуживание на дому,
социальное обслуживание в полустационарной форме и социальное
обслуживание в стационарной форме.
Порядок получения социальных услуг в любой из трех форм
аналогичен с незначительными отличиями в зависимости от формы, в
которой предоставляется социальное обслуживание.
Согласно Приказу Министерства труда и социальной защиты РФ от 24
ноября 2014 г. N 940н "Об утверждении Правил организации деятельности
12
Проблемы Общей части права социального обеспечения: моногр. / под ред. Э. Г.
Тучковой. - М.: Проспект, 2018.
16
организаций социального обслуживания, их структурных подразделений"
13
стационарные организации социального обслуживания в зависимости от
контингента получателей социальных услуг подразделяются на:
1) дома-интернаты (пансионаты),
2) специальные дома-интернаты, в том числе для престарелых;
3) геронтологические центры;
4) психоневрологические интернаты;
5) реабилитационные центры для лиц, страдающих психическими
расстройствами;
6) детские дома-интернаты для умственно отсталых детей;
7) иные организации, осуществляющие социальное обслуживание в
стационарной форме социального обслуживания.
Пример: 26 декабря 2015 г. между ГКУСОН АО "Комплексный центр
социального обслуживания населения, Харабалинский район, Астраханская
область" и Б. был заключен договор о предоставлении социальных услуг в
стационарной форме. Согласно условиям договора заказчик обязан
оплачивать оказываемые ему услуги в объеме и на условиях, которые
предусмотрены данным договором. Однако Б. в нарушение условий договора
отказался оплачивать предоставленные ему социальные услуги. Ввиду
неоднократного нарушения Б. условий договора и Правил внутреннего
распорядка Комплексный центр социального обслуживания населения
считает, что имеются основания для расторжения договора о предоставлении
социальных услуг в стационарной форме и взыскания с Б. задолженности за
оказание социальных услуг.
Суд установил, что ответчик Б. является инвалидом по общему
заболеванию и получает государственную пенсию по инвалидности,
ежемесячную денежную выплату по п. 1 ст. 28.1 ФЗ "О социальной защите
13
Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 24 ноября 2014 г. N 940н "Об
утверждении Правил организации деятельности организаций социального обслуживания,
их структурных подразделений"//СПС КонсультантПлюс
17
инвалидов в РФ", в жилом доме ответчика произошел пожар, в результате
чего дом был уничтожен. Поэтому ответчик нуждается в социальном
обслуживании, постоянно проживает в стационарном учреждении,
пользуется социальными услугами и не относится к числу граждан, которым
социальные услуги предоставляются бесплатно.
Суд установил, что ответчик Б. не отказывался от получения
социальных услуг в полном объеме либо в их части. Все социальные услуги,
указанные в актах о приемке выполненных работ, им были получены. Отказ
от подписания данных актов со стороны ответчика, при отсутствии каких-
либо письменных возражений, не свидетельствует о том, что данные услуги
ему не были предоставлены. Судом достоверно установлено, что за спорный
период стоимость предоставленных ответчику Б. социальных услуг не
превышает 75% размера его среднедушевого дохода. Доводы ответчика Б. об
исключении из задолженности сумм, затраченных им на проезд в
медицинскую организацию и приобретение лекарств, противоречат условиям
договора и требованиям закона, а поэтому не могут быть признаны
обоснованными. Принимая во внимание вышеизложенное, суд пришел к
выводу об удовлетворении исковых требований о взыскании с ответчика в
пользу истца задолженности за стационарное социальное обслуживание.
Существенных нарушений условий договора со стороны Б. суд не усмотрел,
в связи с чем основания для удовлетворения исковых требований в данной
части отсутствуют
14
.
Таким образом, социальное обслуживание населения как одно из
составляющих социальной поддержки населения представляет собой
направление деятельности социальных служб в области социальной
поддержки, по оказанию социально-бытовых, социально-медицинских,
психолого-педагогических, а также иных видов услуг, проведению
14
см. решение Харабалинского районного суда Астраханской области от 23 ноября 2016 г.
по делу N 2-1031/2016//СПС КонсультантПлюс
18
социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной
жизненной ситуации.
1.2 Принципы социального обслуживания граждан в РФ
Принципы являются основополагающими началами регулирования
общественных отношений. Социальное обслуживание граждан в РФ не
является исключением. Социальное обслуживание граждан в Российской
Федерации основывается на следующих принципах:
1) равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию вне
зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка,
происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и
принадлежности к общественным объединениям;
2) адресность предоставления социальных услуг;
3) приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства
получателей социальных услуг, достаточность количества поставщиков
социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном
обслуживании, достаточность финансовых, материально-технических,
кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг;
4) сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной
среде;
5) добровольность;
6) конфиденциальность.
Шесть принципов, названных в статье 4 ФЗ "Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации", обязательны для
правоприменителей. Кроме этого, ни одна норма, регулирующая отношения
по социальному обслуживанию, не должна противоречить этим принципам
15
.
15
Шкатулла В.И. Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации": постатейный научно-практический комментарий. М.: Редакция
"Российской газеты", 2016. Вып. 23. 176 с.
19
Часть 1 статьи 4 ФЗ-№ 442 носит декларативный характер,
провозглашая основой социального обслуживания соблюдение прав человека
и уважение достоинства личности.
Содержание статьи основывается на конституционных положениях,
посвященных правам человека. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его
права и свободы признаются высшей ценностью. В свою очередь, Российская
Федерация, являясь социальным государством, осуществляет политику,
направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).
В новом Законе принцип гуманности принцип приобрел более четкое
наполнение и высокую значимость. На этом же принципе изначально
строилась вся система законодательства о социальном обслуживании
16
.
Кроме того, новым направлением в рамках российского социального
законодательства является профилактика обстоятельств, обусловливающих
нуждаемость в социальном обслуживании.
В силу прямого указания ч. 1 статьи 4 ФЗ "Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации", социальное обслуживание
не допускает унижения чести и достоинства человека. Представители
поставщика социальных услуг обязаны не только исполнять порядок
предоставления социальных услуг, условия заключенного договора о
предоставлении социальных услуг, но и проявлять уважительное отношение,
корректность и внимательность в отношении получателя социальных услуг.
Конституция РФ среди прав и свобод человека и гражданина в гл. 2
закрепляет следующие права и свободы, нашедшие свое прямое отражение в
нормах ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ:
- ст. 17 определяет, что в России признаются и гарантируются права и
свободы человека и гражданина, соответствующие общепризнанным
16
см., например, п. 4.2.4 ГОСТ Р 52883-2007 "Социальное обслуживание населения.
Требования к персоналу учреждений социального обслуживания", утв. Приказом
Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря
2007 г. N 561-ст
20
принципам и нормам международного права и в соответствии с
Конституцией РФ;
- ст. 18 определяет, что права и свободы человека и гражданина
являются непосредственно действующими;
- ст. 21 определяет, что достоинство личности охраняется государством,
и ничто не может быть основанием для его умаления; при этом никто не
должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или
унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию;
- ст. 23 определяет неприкосновенность частной жизни, право на
личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени;
- ст. 24 определяет, что сбор, хранение, использование и
распространение информации о частной жизни лица без его согласия не
допускаются;
- ст. 25 определяет неприкосновенность жилища;
- ст. 30 определяет право каждого на объединение и свободу
деятельности общественных объединений;
- ст. 33 определяет право обращаться лично, а также направлять в
индивидуальном и коллективном порядке обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления.
Называя в ст. 4 принципы социального обслуживания, законодатель
также основывается на правах и свободах человека и гражданина,
закрепленных в общепризнанных источниках международного права,
которые являются составной частью правовой системы (Всеобщая
декларация прав человека 1948 г.
17
) Тем самым возможность социального
обслуживания фактически названа одной из составляющих достойного
жизненного уровня человека.
17
"Всеобщая декларация прав человека" (принята Генеральной Ассамблеей ООН
10.12.1948)// "Российская газета", 10.12.1998
21
Европейская социальная хартия 1961 г
18
. содержит в себе нормы,
которые являются составной частью стандартов Совета Европы в области
прав человека. Доклады об исполнении Хартии представляются
государствами - участниками Хартии раз в два года. Среди прав,
закрепленных названным документом, - право на социальное обеспечение
(ст. 12), право на социальную и медицинскую помощь (ст. 13), право на
получение услуг со стороны социальных служб (ст. 14) и др. Россия
ратифицировала данную Хартию в октябре 2009 г., но не полностью, а
признав обязательными для себя из положений ч. II Хартии ст. ст. 1 - 3, 5 -
11, 14, 16, 17 и ряд других.
Таким образом, осуществление деятельности по социальному
обслуживанию граждан в соответствии с базовыми принципами, с одной
стороны, обеспечит реализацию прав граждан, нуждающихся в помощи на
достойное существование, а с другой - послужит укреплению мнения
международного сообщества о Российской Федерации как стране с
социально ориентированной внутренней политикой.
1.3 Система социального обслуживания граждан в РФ
Систему социального обслуживания составляют и те участники,
которые своими действиями непосредственно осуществляют социальное
обслуживание (организации социального обслуживания, индивидуальные
предприниматели), и те, которые выполняют функции, связанные с
осуществлением социального обслуживания (федеральный орган
исполнительной власти, органы государственной власти субъектов
Федерации).
Понятие "система социального обслуживания" является новым для
российского законодательства. Федеральный закон от 10.12.1995 N 195-ФЗ
"Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"
18
"Европейская социальная хартия (пересмотренная)" (принята в г. Страсбурге
03.05.1996)// "Бюллетень международных договоров", 2010, N 4, апрель, с. 17 - 67
22
оперировал сходным понятием "система социальных служб", которая
фактически имела две составляющих: государственную систему социальных
служб и частную, представленную "предприятиями и учреждениями иных
форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской
деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования
юридического лица". Государственная система социальных служб была
приоритетной и согласно ч. 1 ст. 4 Закона N 195-ФЗ представляла собой
систему, состоящую из государственных предприятий и учреждений
социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов
Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
19
.
Понятие "система социального обслуживания" по своему содержанию
гораздо шире понятия "система социальных служб", поскольку в него
включены федеральный орган исполнительной власти и органы
государственной власти субъектов Федерации. Слово "система"
подчеркивает взаимосвязь и взаимодополняемость участников системы
социального обслуживания, которые объединены тем, что подчинены
положениям Закона N 442-ФЗ и иным нормам законодательства в сфере
социального обслуживания, имеют взаимосвязанные цели и задачи
деятельности, действуют на основании общих принципов
20
.
Вышеназванные элементы системы социального обслуживания имеют
государственное "происхождение". Исключительно к частному сектору
принадлежат негосударственные (коммерческие и некоммерческие)
организации социального обслуживания и индивидуальные
предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание.
19
Миронова Т.К. Новации в понятийном аппарате права социального обеспечения и их
влияние на предмет отрасли // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 9. С. 155.
20
Миронова Т.К. Новации в понятийном аппарате права социального обеспечения и их
влияние на предмет отрасли // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 9. С. 157.