23
Разделение организаций, занятых социальным обслуживанием
(оказанием социальных услуг), на предприятия и учреждения давно утратило
свою актуальность.
Остановимся подробнее на каждом из элементов, составляющих систему
социального обслуживания. Первым назван федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и
реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере социального обслуживания. Таким органом является
Министерство труда и социальной защиты РФ.
Вторым элементом системы социального обслуживания является орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий
полномочия в сфере социального обслуживания. В п. 2 ст. 5 Закона N 442-ФЗ
речь идет об одном органе в пределах каждого субъекта Федерации. Между
тем определенные полномочия в сфере социального обслуживания граждан
могут иметь разные органы в пределах одного субъекта Федерации.
Полномочия по реализации норм Закона N 442-ФЗ на практике
возлагаются и на органы законодательной власти, и на разные органы
исполнительной власти. Однако, как уже отмечалось, в п. 2 ст. 5 Закона N
442-ФЗ законодатель говорит именно об одном органе субъекта Федерации,
который входит в систему социального обслуживания. Очевидно, речь идет о
специально уполномоченном органе исполнительной власти. Чаще всего
такими органами являются департаменты и министерства социальной
политики.
В механизме распределения полномочий между федеральными и
муниципальными органами произошли существенные изменения
21
.
Обновленный механизм разграничения полномочий затронул
социальную сферу одной из первых. В результате состоявшегося
21
Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации
современного государства: основные закономерности и тенденции развития: Моногр. М.,
2014. С. 125.
24
перераспределения, начало которому было положено Федеральным законом
от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
22
, лишение муниципальных
образований "собственной" компетенции не исключило их участия в сфере
социальной защиты: государство вправе делегировать им государственные
полномочия в рассматриваемой сфере, муниципальные образования вправе
принять на себя социальные обязательства в инициативном порядке
23
. С
таким подходом связывались надежды, с одной стороны, на обеспечение
единого нормативно-правового регулирования и гарантированного
финансирования, а с другой - на создание возможности передачи местному
самоуправлению тех полномочий, которые оно способно осуществить
наиболее эффективно.
Из Закона N 195-ФЗ в 2004 году было исключено понятие
муниципальной системы социальных служб. В то же время ч. 3 ст. 4 Закона
N 195-ФЗ допускала возможность осуществления социального обслуживания
предприятиями и учреждениями различных форм собственности.
Государство со своей стороны поддерживало и поощряло развитие
социальных служб независимо от форм собственности (ч. 4 ст. 4 Закона N
195-ФЗ).
Закон N 442-ФЗ не упоминает напрямую ни о муниципальных
образованиях, ни о муниципальных учреждениях, однако согласно ст. 5 в
систему социального обслуживания помимо государственных включаются
негосударственные организации. Данное законодательное положение может
быть истолковано двояко, как допуская (буквальное толкование), так и
22
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
Федер. закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 окт.
23
Право принятия к исполнению полномочий, не делегированных государством в
установленном законом порядке (ч. 5 ст. 20 Закона N 131-ФЗ), введено Федеральным
законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" //
Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 10
25
запрещая (расширительное толкование) создание муниципальных
учреждений социального обслуживания.
Не обеспечив баланс между социальными полномочиями и
финансовыми ресурсами на их осуществление, реформа привела к весьма
плачевным для местного самоуправления результатам. Но главное, опора на
традиционное для России позитивистское правопонимание (в его наиболее
грубом выражении), "сокрывшее" за правовыми средствами, лишенными
собственного функционального наполнения, фактическое положение
муниципальных образований, не позволяет понять действительную
социальную ценность местного самоуправления, формирует отрицательный
имидж муниципальной власти как неспособной выполнить традиционные
для нее функции без финансовой помощи государства. Это, в свою очередь,
укрепляет у граждан апатию к делам местного сообщества, препятствует
возникновению стимулов к их ответственному и заинтересованному
поведению при решении проблем собственного жизнеобеспечения.
Процесс девальвации идеи местного самоуправления углубляется,
приобретая все более опасные масштабы
24
.
Финансовое обеспечение - безусловно необходимое, но производное по
своему характеру условие, которое не может предопределять компетенцию,
задаваемую организационно-функциональными возможностями и
предназначением ее носителей.
Впрочем, выстраивавшаяся в период реформы система межбюджетных
отношений, базовым элементом которой и стал механизм разграничения
полномочий, основанный на приоритете финансовой обеспеченности перед
функциональным предназначением их носителей, изначально в качестве
первоочередной преследовала иную, нежели гарантированное
финансирование обязательств публичной власти, цель.
24
Макуев Р.Х. Проблемы модернизации системы социального управления Российской
Федерации // Государство и право. 2014. N 1. С. 6.
26
Очевидно, переложение социальной нагрузки с муниципального на
преимущественно региональный уровень не создает само по себе
необходимых гарантий ее финансирования: финансовая состоятельность
субъектов Российской Федерации вызывает не меньше сомнений, чем
финансовая состоятельность муниципальных образований. Возникновение
таких гарантий связывается с формированием нового механизма
межбюджетного финансирования, основанного на централизации
финансовых ресурсов с их дальнейшим перераспределением между
субъектами Российской Федерации, а последними - между муниципальными
образованиями. В рамках этого механизма неизбежным источником
финансирования расходных обязательств и регионов, и муниципалитетов
становятся межбюджетные трансферты из бюджета вышестоящего уровня.
Созданный таким образом механизм межбюджетного финансирования
стал инструментом реализации государством, воспользовавшимся
благоприятной для него финансовой обстановкой, политики централизации
системы публичной, государственной и муниципальной, власти
25
.
Получившая общественную поддержку идея государственного финансового
обеспечения социальных обязательств позволила посредством использования
института делегирования встроить местное самоуправление в систему
публичной власти на началах административной и финансовой
подчиненности, а дополняющего его института добровольного исполнения
полномочий - создать видимость свободы компетенционного усмотрения
муниципальных образований, сняв с государства ответственность за
выполнение ряда социальных обязательств.
Отдельно следует обратить внимание на социально ориентированные
некоммерческие организации, предоставляющие социальные услуги.
Социально ориентированными признаются некоммерческие организации,
25
Булавин С.П. Система гарантий законности в условиях формирования правового
государства // История государства и права. 2010. N 6. С. 17 - 20.
27
созданные в любой из форм, предусмотренных Федеральным законом от
12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"
26
,.
В данном случае речь идет только о части социально ориентированных
некоммерческих организаций, в уставе которых названы цели, задачи и виды
деятельности, связанные с оказанием социальных услуг
27
. Такие организации
в своей деятельности подчинены и положениям ФЗ-№442, и Федерального
закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Социально ориентированные некоммерческие организации,
предоставляющие социальные услуги, включаются в реестры социально
ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки.
Такие реестры ведут федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов РФ и местные администрации,
оказывающие поддержку социально ориентированным некоммерческим
организациям. Обратим внимание, что статусом "социально
ориентированной" организация обладает, исходя из осуществляемой
деятельности, а не в результате внесения в реестр.
Важным направлением долгосрочной политики нашего государства в
социальной сфере является развитие сектора негосударственных
некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг
28
.
Государство стремится вовлечь в сферу оказания услуг некоммерческие
организации и предоставить им как поставщикам услуг возможность оплаты
части их расходов за государственный счет. Для этого планируется закрепить
в Налоговом кодексе применение налоговой ставки 0% юридическими
лицами, осуществляющими социальное обслуживание, независимо от их
26
Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О некоммерческих
организациях"// "Собрание законодательства РФ", 15.01.1996, N 3, ст. 145
27
Барков А.В. Социальное обслуживание в условиях рыночной экономики: современные
тенденции и перспективы развития // Трудовое право. 2007. N 9.
28
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 28.09.2018) О
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2020 года (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 года")//СПС КонсультантПлюс
28
организационно-правовых форм. Льгота будет предоставлена только при
соблюдении организациями социального обслуживания ряда условий. В
противном случае будет применяться налоговая ставка в размере 20% (ч. 1
ст. 284 НК РФ
29
).
Тем самым, как мы можем видеть, государство стремится увеличить
количество некоммерческих организаций социального обслуживания в том
числе за счет уменьшения количества государственных и муниципальных
учреждений (которых сейчас большинство).
1.4 Организации социального обслуживания
Многопрофильная сеть учреждений и предприятий социального
обслуживания с 01.01.2015 г. получила иное название - организации
социального обслуживания. Со вступлением в силу Закона понятия
"учреждения социального обслуживания" и "предприятия социального
обслуживания" в законодательстве не применяются.
В 1995 г. после принятия Закона об основах социального обслуживания
1995 г. активизировалась работа по развитию в различных регионах
территориальных социальных служб. По состоянию на 2003 г. количество
учреждений социального обслуживания в России составляло около 12 тыс.
(стационарных, полустационарных и нестационарных)*(23), наиболее
распространенными из которых являлись социальные приюты,
предназначенные для проживания и социальной реабилитации детей,
оставшихся без попечения родителей. Важной вехой в развитии сети
учреждений социального обслуживания явилась передача с 01.01.2005 г.
полномочий по социальному обслуживанию населения в ведение субъектов
РФ.
По статистике, на начало 2018 г. в России действовало около 5 тысяч
социальных учреждений, которые оказывали помощь более чем 18
29
"Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 N 117-ФЗ(ред.
от 03.07.2019)// "Собрание законодательства РФ", 07.08.2000, N 32, ст. 3340
29
миллионам человек. В стационарах проживало 370 тысяч человек; 1,4
миллиона человек получало услуги на дому
30
. В отдельных субъектах РФ
отмечается нехватка организаций социального обслуживания и сохранение
очереди на социальное обслуживание граждан пожилого возраста. Эта
проблема нивелируется внедрением на местах на современных технологий
ухода и инновационных форм предоставления услуг пожилым гражданам на
дому, таких как "стационар на дому", "санаторий на дому", службы сиделок и
патронажных сестер, "хоспис на дому". Например, "санаторий на дому" дает
возможность клиентам, получать сеансы физиолечения, лечебной
физкультуры, массажа, консультации врачей по профилю заболевания,
квалифицированный уход и другие услуги в домашних условиях, что
является менее затратным по сравнению с обслуживанием в стационарных
условиях. Подобные меры реализуются в рамках региональных программ по
повышению качества жизни пожилых людей.
Понятие "организации социального обслуживания" комментируемая
статья, по сути, не дает. В ч. 1 содержится указание на то, к каким
организациям относятся организации, осуществляющие социальное
обслуживание на дому, полустационарное социальное обслуживание,
стационарное социальное обслуживание. По сути, говоря об организациях
социального обслуживания, законодатель обращает внимание на форму
оказания ими социальных услуг. Таким образом, исходя из ч. 1
комментируемой статьи, организации социального обслуживания можно
классифицировать по приведенному признаку на следующие типы:
организации, осуществляющие социальное обслуживание на дому;
организации, осуществляющие полустационарное социальное
обслуживание;
организации, осуществляющие стационарное социальное обслуживание.
30
https://rosmintrud.ru/social/social/286
30
Организации социального обслуживания входят в систему социального
обслуживания, о которой идет речь в ст. 5 ФЗ № 442-ФЗ. Анализ нормы ст. 5
позволяет отнести к организациям социального обслуживания:
организации социального обслуживания, находящиеся в ведении
федеральных органов исполнительной власти (п. 3 ст. 5);
организации социального обслуживания, находящиеся в ведении
субъекта РФ (п. 4 ст. 5);
негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации
социального обслуживания, в том числе социально ориентированные
некоммерческие организации, предоставляющие социальные услуги (п. 4
ст. 5).
Представляется, что нет оснований включать индивидуальных
предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание, в число
организаций социального обслуживания, несмотря на то, что
предприниматели могут признаваться поставщиками социальных услуг.
По общему правилу понятием "организации" объединяются
юридические лица. В данном случае организациями социального
обслуживания выступают юридические лица независимо от их
организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе
государственные (находящиеся в ведении федеральных органов
исполнительной власти и в ведении субъектов РФ), муниципальные, частные,
а также коммерческие и некоммерческие.
Классификацию организаций, исходя из изложенного, можно дать:
по форме собственности. Это организации находящиеся в федеральной
собственности, находящиеся в собственности субъекта РФ, находящиеся в
муниципальной собственности, находящиеся в частной собственности;
по направленности деятельности. Это организации, основная
деятельность которых направлена на извлечение прибыли, либо организации,
не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не
распределяющие полученную прибыль между участниками.
31
Традиционно система социальных служб в России являлась, прежде
всего, государственной и состояла из государственных предприятий и
учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью
субъектов РФ и находящихся в ведении органов государственной власти
субъектов РФ. Участие негосударственных (муниципальных и частных)
предприятий и учреждений носило вспомогательный характер. Принятие
442-ФЗ в корне изменило ситуацию, поскольку, законодатель не придает
большей значимости государственным организациям социального
обслуживания по сравнению с частными.
Сеть учреждений и предприятий социального обслуживания с 01.01.2015
г. получила иное название - организации социального обслуживания.
Организации социального обслуживания можно также
классифицировать по организационно-правовым формам (см. ст. 50ГК РФ и
др.).
С 01.01.2015 г. Применяется Примерная номенклатура организаций
социального обслуживания (утв. приказом Минтруда России от 17.04.2014 г.
N 258н), в которой названы типы и виды организаций согласно их
классификации в зависимости от условий, в которых предоставляются
социальные услуги населению, а также по формам социального
обслуживания. Руководствуясь данной номенклатурой, субъекты РФ
утверждают свои региональные номенклатуры организаций социального
обслуживания
31
31
см., например, постановление Правительства МО от 05.11.2014 г. N 936/43 "Об
утверждении номенклатуры организаций социального обслуживания в Московской
области"; постановление Правительства Ленинградской области от 28.11.2014 г. N 552
"Об утверждении номенклатуры организаций социального обслуживания в
Ленинградской области"; постановление Кабинета Министров РА от 24.10.2014 г. N 257
"Об утверждении номенклатуры организаций социального обслуживания в Республике
Адыгея"; постановление Правительства РБ от 09.09.2014 г. N 420 "Об утверждении
номенклатуры организаций социального обслуживания в Республике Башкортостан";
приказ Министерства социального развития Пермского края от 01.08.2014 г. N СЭД-33-
01-03-364 "Об утверждении номенклатуры организаций социального обслуживания
Пермского края" и др.
32
Итак, согласно действующей с 01.01.2015 г. официальной
классификации организаций социального обслуживания, к первой группе -
организации, осуществляющие стационарное социальное обслуживание, -
относится организации следующих видов:
1) дом-интернат (пансионат), в том числе детский, малой вместимости,
для престарелых и инвалидов, ветеранов войны и труда, милосердия.
2) специальный дом-интернат (специальное отделение) для престарелых
и инвалидов
3) психоневрологический интернат, в том числе детский.
4) геронтологический центр представляет собой специализированную
организацию, предназначенную для проживания граждан пожилого возраста
(мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет). Геронтологические центры
являются наиболее комплексными стационарными организациями
социального обслуживания, поскольку в них обеспечивается не только
проживание и уход за пожилыми людьми, но и внедряются наиболее
эффективные методики реабилитации и адаптации, направленные на
продление активности и сохранение жизненного потенциала.
Ко второй группе официальной классификации организаций,
осуществляющих полустационарное социальное обслуживание, относятся:
1) социально-реабилитационный центр, в том числе для
несовершеннолетних. Социально-реабилитационный центр для
несовершеннолетних представляет собой специализированную
государственную организацию, осуществляющую профилактику
безнадзорности и беспризорности, обеспечивающую временное проживание,
социальную помощь и реабилитацию несовершеннолетних в возрасте от 3 до
18 лет, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;
2) центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей
предназначен для временного содержания детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей (в возрасте от 3 до 18 лет), и оказания содействия в