63
предназначенные для детей-инвалидов, страдающих психическими
расстройствами, и наоборот.
Поставщик социальных услуг обязан учитывать состояние здоровья
получателя социальных услуг, особенно в части его психического состояния.
Помещение детей-инвалидов, не страдающих психическими расстройствами,
в указанные организации, является не чем иным, как жестоким обращением с
ребенком, нарушение его прав и свобод, унижение человеческого
достоинства. Равно это относится и к обратным случаям, когда ребенок с
психическим расстройством помещается в "обычную" организацию, в то
время как ему требуется специализированный уход.
Отметим, что хотя законодатель упоминает только о детях-инвалидах,
такое правило будет справедливо и для уже взрослых получателей
социальных услуг. Любое необоснованное размещение человека в
учреждениях специализированного типа является проявлением жесткого
унижающего достоинство личности обращения.
2.3 Некоторые проблемы института социального обслуживания
граждан в Российской Федерации.
С 1 января 2015 г. вступил в силу новый кодификационный закон в
сфере социального обслуживания - Федеральный закон "Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации" от 28 декабря
2013 г. N 442-ФЗ
53
, который, как предполагалось, модернизирует систему
социального обслуживания населения. Однако в настоящее время
обозначился ряд проблем правового регулирования отношений по
социальному обслуживанию, позволяющих сделать определенные выводы о
совместимости нормативных положений данного Закона с реалиями жизни,
правоприменительной практикой и сущностными принципами института
социального обслуживания, предпосылки для формирования которого в
53
Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
64
структуре социально-обеспечительного законодательства были заложены
еще первыми актами о формах социального обслуживания пожилых граждан,
принятыми к середине 80-х гг. XX в.
54
.
С началом разгосударствления сферы социальных услуг еще большую
остроту приобретает проблема обеспечения эффективного контроля,
выявления и устранения фактов жестокого обращения с пациентами -
получателями социальных услуг в стационарной форме, которые отмечаются
как в учреждениях психоневрологического профиля, так и в стационарах
общего типа, как в "частном секторе" социальных услуг, так и в
государственных и муниципальных стационарах
55
.
Следует отметить, что ныне действующий Федеральный закон N 442-ФЗ
хотя и закрепляет в ч. 1 ст. 4 положение о том, что социальное обслуживание
основывается на соблюдении прав человека и уважении достоинства
личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и
достоинства человека, однако в качестве принципов социального
обслуживания в ч. 2 ст. 4 данные положения не закреплены.Если обратиться
к нормам ранее действовавшего Федерального закона N 122-ФЗ
56
, то видим,
что принцип соблюдения прав и свобод человека прямо был закреплен в ст. 3
в числе основных принципов деятельности в сфере социального
обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а Федеральный закон
N 195-ФЗ
57
в числе принципов социального обслуживания прямо закреплял
принцип гуманности(ст. 5). Закон N 442 лишь вст. 9 устанавливает право
получателя социальных услуг на уважительное и гуманное отношение в
перечне остальных прав получателей социальных услуг.
54
Благодир А.Л. К вопросу о формировании системы социально-обеспечительного
законодательства к началу 90-х годов XX века // Социальное и пенсионное право. 2017. N
2. С. 26 - 30.
55
Понятовская О. Условия проживания и уход // Социальная защита. 2017. N 7. С. 44.
56
Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов" // СПС "КонсультантПлюс".
57
Федеральный закон от 10.12.1995 N 195 "Об основах социального обслуживания
населения в РФ" // СПС "КонсультантПлюс".
65
Во взаимосвязи с принципом гуманности следует рассматривать и
корреспондирующий с ним принцип ответственности органов
государственной власти и учреждений, а также должностных лиц за
обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере
социального обслуживания, который также провозглашался в прежнем
Законе N 122, однако в новом законодательстве он отсутствует.
Однако в Законе N 442, в ст. 33, 34, устанавливаются государственный
контроль (надзор) и общественный контроль в сфере социального
обслуживания.
Основным актом, регулирующим общественный контроль в данной
сфере, к которому содержится отсылка в ст. 34 Закона N 442, является Закон
РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. N 2300-1
58
, который,
регулируя отношения, возникающие, в частности, между потребителями и
продавцами при продаже товаров (оказании услуг), устанавливая, в
частности, права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг)
надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, а также определяя
механизм реализации этих прав, является правовой базой для регулирования
имущественных отношений, входящих в предмет гражданского права, а
отнюдь не права социального обеспечения.
Следует особо обратить внимание, что в новом Законе N 442-ФЗ в
противовес старым, утратившим силу с 1 января 2015 г. законам о
социальном обслуживании 1995 г. не содержится норм (хотя бы отсылочного
характера), посвященных ответственности за нарушение норм
законодательства о социальном обслуживании и защите прав получателей
социальных услуг.
Таким образом, отсутствие в основных положениях Закона ключевых
принципов социального обслуживания - принципа гуманности и
взаимосвязанного с ним принципа ответственности органов государственной
58
Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СПС
"КонсультантПлюс".
66
власти и учреждений социального обслуживания - и отсылка к источникам
гражданского права в вопросах государственного и общественного контроля
свидетельствуют о следующем: акты жестокого обращения с людьми
являются теперь лишь результатом некачественного оказания социальных
услуг, но не нарушением принципов публично-правового института
социального обслуживания. Внедрение частноправовых начал в отношения
по социальному обслуживанию не сбалансированы, не обеспечены в полной
мере мерами публично-правового характера: принципы государственной
гарантированности и ответственности социального обслуживания в числе
основных принципов социального обслуживания не обозначены
законодателем.
Вторая проблема связана с тем, что основная причина помещения
пожилых людей в стационарные социальные учреждения - это проблемы со
здоровьем, которые лишают их возможности осуществлять
самообслуживание, из чего следует, что медицинская помощь - это основная
услуга, которую должно обеспечивать стационарное учреждение, для чего
требуется медицинский персонал соответствующей квалификации, однако
Закон N 442 не предусматривает оказание медицинской помощи в
социальных учреждениях врачами, а только средним медицинским
персоналом, не говоря уже о врачах редкой специализации в нашей стране -
врачах в области гериатрии. Однако проект Стратегии действий в интересах
граждан пожилого возраста до 2025 года, разработанный Минтрудом РФ (по
состоянию на 8 июня 2015 г.)
59
, предусматривает такое приоритетное
направление реализации Стратегии, как совершенствование системы охраны
здоровья граждан пожилого возраста, развитие геронтологической службы.
Согласно Приказу Минтруда России от 24 ноября 2014 г. N 940н "Об
утверждении Правил организации деятельности организаций социального
59
Проект Стратегии действий в интересах граждан пожилого возраста до 2025 года,
разработанный Минтрудом РФ (по состоянию на 8 июня 2015 г.) // СПС
"КонсультантПлюс".
67
обслуживания, их структурных подразделений"
60
и утвержденным им
Рекомендуемым нормативам штатной численности организаций,
представляющих социальные услуги в стационарной форме социального
обслуживания (их структурных подразделений) для всех учреждений,
предоставляющих услуги в форме стационарного социального
обслуживания, должности медицинского персонала вводятся только при
наличии медицинской лицензии на соответствующий вид медицинской
деятельности.
Проблема подбора кадров - профессиональных работников в области
социального обслуживания - еще более усиливается в связи с рекомендацией
Минтруда РФ найти пути для оптимизации структуры и штата социальных
работников, иными словами, провести их сокращение.
Так, согласно письму Минтруда России "Об обеспечении реализации
мероприятий, направленных на повышение эффективности бюджетных
расходов и качества услуг в социальной сфере, оптимизацию бюджетной
сети, а также корректировку планов мероприятий ("дорожных карт"),
касающихся изменений в отраслях социальной сферы" от 7 марта 2014 г. N
12-0/10/П-1077
61
предполагается проведение оптимизации структуры сети и
штатной численности организаций социального обслуживания населения -
динамика сокращения численности работников, занятых в системе
социального обслуживания населения. Сокращение работников может
обеспечиваться путем перевода маловостребованных социальных услуг на
платную основу, ликвидации непрофильных для социального обслуживания
населения подразделений.
60
Приказ Минтруда России от 24.11.2014 N 940н "Об утверждении Правил организации
деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений" //
СПС "КонсультантПлюс".
61
Письмо Минтруда России "Об обеспечении реализации мероприятий, направленных на
повышение эффективности бюджетных расходов и качества услуг в социальной сфере,
оптимизацию бюджетной сети, а также корректировку планов мероприятий ("дорожных
карт"), касающихся изменений в отраслях социальной сферы" от 07.03.2014 N 12-0/10/П-
1077 // СПС "КонсультантПлюс".
68
Сокращение числа социальных работников еще более обострит
проблему нехватки квалифицированных кадров, так как, по сути, будет
означать ухудшение труда данных работников и лишение их тех гарантий
трудовых прав, которые они имели бы, работая в штате учреждения
социального обслуживания по трудовому договору.
Данное положение вступает фактически в противоречие с принципом
доступности оказания социальных услуг (по сравнению с прежними
ЗаконамиN 195-ФЗ и 122-ФЗ), который в Законе N 442 сформулирован
совсем иначе: "...приближенность поставщиков социальных услуг к месту
жительства получателей социальных услуг, достаточность количества
поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в
социальном обслуживании, достаточность финансовых, материально-
технических, кадровых и информационных ресурсов у
поставщиковсоциальныхуслуг".
Таким образом, число соцработников сокращается, а число
нуждающихся в социальных услугах увеличивается
62
. Принцип адресности,
который закреплен вЗаконе N 442-ФЗ, фактически означает открытый
перечень граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в
социальном обслуживании (ст. 15) на основе нормативного правового акта
субъекта РФ. Однако принцип адресности не обеспечивается
взаимосвязанным с ним принципом доступности социальных услуг, который
ранее упоминался в ст. 5 Закона N 195
63
.
Не представляется разумной в целях оптимизации и сокращения штата
идея совмещения разных по типу учреждений социального обслуживания,
предназначенных для совершенно разных категорий подопечных (например,
эксперимент совместить дом престарелых с детским домом
64
).
Данные положения и примеры вступают в противоречие с принципом
62
Алексеев Ю. Хочешь выжить - заплати // Социальная защита. 2017. N 7. С. 49.
63
Волчок Н. Попросят проявить сознательность // Социальная защита. 2017. N 1. С. 55 - 56.
64
Там же. С. 57.
69
сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной среде.
Исходя из положений ст. 14 Закона об основах социального
обслуживания граждан 2013 г. основанием для рассмотрения вопроса о
предоставлении социального обслуживания является поданное в письменной
или электронной форме заявление самого гражданина или его законных
представителей либо обращение в его интересах иных граждан,
государственных органов, органов местного самоуправления, общественных
объединений в уполномоченный орган. Однако далеко не все граждане,
нуждающиеся в социальном обслуживании, знают положения
законодательства о социальном обслуживании или способны подать
соответствующее заявление. Поэтому одной из проблем в сфере социального
обслуживания является вопрос выявления таких лиц, нуждающихся в
предоставлении им социальных услуг, в целях предоставления им
соответствующей социальной защиты. Уполномоченный по правам человека
в Московской области А.Е. Жаров обоснованно обращает внимание на
отсутствие системы выявления одиноких, находящихся в тяжелой жизненной
ситуации, систематической и планомерной работы по выявлению таких
нуждающихся, хотя сочетание заявительного принципа обращения за
социальными услугами с выявлением нуждающихся в социальном
обслуживании заявлено в Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в
качестве одно из приоритетных направлений политики социальной
поддержки населения, а обязанность руководителей и специалистов
социальных служб выявлять лиц, находящихся в трудной жизненной
ситуации, закреплена Национальном стандарте РФ ГОСТ Р 52883-2007
"Социальное обслуживание населения. Требования к персоналу учреждений
социального обслуживания" и Профессиональном стандарте "Социальный
работник", утвержденном Приказом Минтруда России от 18 ноября 2013 г. N
70
677н
65
. При этом, к сожалению, А.Е. Жаров не дает каких-либо предложений
о конкретных мероприятиях, которые могли бы быть использованы
уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления для выявления одиноких, находящихся в
тяжелой жизненной ситуации граждан и которые можно было бы
использовать при разработке на федеральном уровне соответствующих
методических рекомендаций. Нам представляется, что в числе таких
мероприятий могли бы быть:
анализ уполномоченным органом поступающих обращений в интересах
нуждающихся лиц иных граждан, государственных органов, органов
местного самоуправления, общественных объединений с постановкой на учет
лица в качестве нуждающегося или лица, которое подвержено риску быть
признанным в качестве нуждающегося, с обязательным ответом в
письменной форме на такое обращение и дублированием ответа в органы
прокуратуры;
взаимодействие местных органов социальной защиты с
домоуправляющими организациями (ДУК, ТСЖ и др.) с предложением о
представлении информации о нуждающихся в социальных услугах лицах;
проведение активной разъяснительной работы среди населения о
предоставлении информации о нуждающихся в социальных услугах лицах в
уполномоченные органы;
организация социальной рекламы о необходимости выявления таких лиц
в местах своего проживания.
Таким образом, эффективная реализация данного вида социального
обеспечения во многом зависит от создания при предоставлении социальных
услуг механизмов, выявляющих нуждающихся в социальном обслуживании
65
Приказ Минтруда России от 18.11.2013 N 677н"Об утверждении профессионального
стандарта "Социальный работник"(Зарегистрировано в Минюсте России 18.12.2013 N
30627)// "Российская газета", N 291, 25.12.2013
71
лиц и учитывающих различные факторы нуждаемости лиц в таких услугах,
включая материальное положение граждан.
Вышеприведенный анализ проблем регулирования отношений по
социальному обслуживанию граждан показывает, что, к сожалению, в
настоящее время институт социального обслуживания, который должен
сохранять прежде всего публично-правовую природу, все более утрачивает
свое значение в качестве традиционного публичного института особенной
части права социального обеспечения, так как его нормы не направлены на
реализацию отраслевых принципов публично-правового института
социальных услуг: гуманности, доступности, адресности, гарантированности,
ответственности государства за их предоставление.
Таким образом, в новом законодательстве о социальном обслуживании
все более прослеживается влияние частного права на отрасль права
социального обеспечения, которое проявляется в следующих формах: 1)
прямые и косвенные отсылки в Законе N 442-ФЗ к источникам гражданского
и предпринимательского права по вопросам регламентации осуществления
государственного и общественного контроля в сфере предоставления
социальных услуг; 2) заимствование приемов правового регулирования в
виде гражданско-правовых элементов и конструкций (заключение договора о
социальном обслуживании, платность предоставления социальных услуг,
право граждан на выбор поставщиков социальных услуг, в том числе
негосударственных; составление индивидуальной программы по
социальному обслуживанию); 3) заимствование терминологии гражданского
права; 4) принципы правового регулирования отношений по социальному
обслуживанию, скорее всего, носят характер принципов, регулирующих
имущественные отношения по предоставлению социальных услуг. В связи с
этим вполне закономерна и требует дальнейших научных исследований
постановка вопроса: 1) составляет ли группа норм, регулирующих
отношения по социальному обслуживанию, институт в рамках отрасли права
социального обеспечения или 2) данная группа норм относится к иным
72
правовым отраслям (например, гражданскому праву); 3) данная группа норм
составляет предмет межотраслевого коллизионного регулирования
гражданского права и права социального обеспечения; 4) данная группа норм
носит комплексный правовой характер
66
.
В свете названной проблемы следует согласиться с А.Л. Благодир в том,
что "структурно-функциональный подход доказывает, что усиление
воздействия политической функции и снижение роли социальной и
экономической функций может отразиться на структуре комплексного
института социального обслуживания, что неизбежно приведет не только к
изменению его строения, но и к изменению структуры Особенной части
отрасли"
67
.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что взаимосвязь двух
отраслей частного и публичного права, прослеживающаяся на примере
системы правовых норм о социальном обслуживании, в нынешних реалиях
российской экономической системы не случайна, а модернизация ее границ,
их динамика свидетельствуют о направленности правового регулирования
отношений по социальному обслуживанию на решение в первую очередь
ряда определенных экономических задач, преобладании экономической
функции социального обеспечения над собственно социальной.
66
Ситдикова Л.Б. Сфера публичных услуг в гражданском обороте // Российская юстиция.
2016. N 4. С. 2 - 5.
67
Благодир А.Л. Система права социального обеспечения: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2015. С. 9.