25
представляет собой систему правозащитных органов и должностных лиц,
которые призваны обеспечивать соблюдение предоставленных инвалидам прав
и свобод.
Первая основа организации социального обслуживания граждан
закреплена одновременно на нескольких уровнях. Так, выделяют
международный, федеральный, региональный и местный уровни.
Международный уровень характеризуется закреплением основных прав и
свобод. Основные принципы обслуживания, правовое положение социальной
группы инвалидов регламентируется именно на международном уровне. В
настоящий момент действует ряд международных нормативно-правовых актов,
регулирующих правое положение инвалидов, а также иные вопросы, связанные
с получением и действием данного статуса.
1. Первым документом, которым было урегулировано правовое положение
инвалидов стала Декларация о правах умственно отсталых лиц, провозглашенная
резолюцией 2856 (XXVI) Генеральной Ассамблеи 20 декабря 1971 года
16
.
Поскольку в то время инвалидами признавались лишь лица, имеющие
умственные отклонения, то и документ назывался соответственно. Декларацией
провозглашалось равенство прав здоровых и умственно отсталых лиц. При этом
у умственно отсталых лиц закрепляется право на материальное обеспечение и на
удовлетворительный уровень жизни. Помимо этого, закрепляется ряд других
прав, которые направлены на сглаживание существовавшей дифференциации в
правовом положении умственно отсталых лиц по отношению к тем, кто таким
заболеванием не болел.
2. Следующий нормативный акт – Декларация о правах инвалидов,
провозглашенная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1975 года
N 3447 (XXX)
17
. Декларация уникальна тем, что в её тексте впервые было дано
16
Декларация «О правах умственно отсталых лиц» (Принята резолюцией 2856 (XXVI) Генеральной Ассамблеи
от 20 декабря 1971 года). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.un.org/ru/ (Дата обращения
25.03.2020).
17
Декларация «О правах инвалидов» (Провозглашена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 3447 (XXX)
от 9 декабря 1975 года). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.un.org/ru/ (Дата обращения
25.03.2020).
26
определение инвалида, под которым понималось любое лицо, которое не может
самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной
личной и (или) социальной жизни в силу недостатка
18
. Данным документом было
расширено понятие инвалида, под которым понималось не только умственно
отсталое лицо. Также была сделана оговорка касающиеся предоставления прав,
гарантированных предыдущей Декларацией. В качестве новшества, стоит также
упомянуть о введении квалифицированной юридической помощи, которая
гарантировалась вне зависимости от предмета спора.
3. Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов,
которые были приняты в 1993 году, имеют также важное значение в правовом
регулировании статуса инвалидов
19
. Правила представлены как доклад-анализ,
учитывающий историю, основные проблемы, а в основной части закрепляющий
правила, при соблюдении которых цели, заявленные в декларациях, будут
реализованы. Большое внимание уделено даче определений отдельным
понятиям, поскольку это необходимо для единообразного применения во
внутреннем законодательстве стран. Закреплено 22 правила, которые должны в
дальнейшем определить вектор развития законодательства в области
регулирования правового статуса и защиты инвалидов. Первым правилом
является углубление понимания проблемы. Одна из основных проблем
заключается в непонимании мер государственной поддержки, а также отсутствие
знаний о том, как реализовать своё право на социальное обслуживание. Так,
правилом предусмотрено создание информационных кампаний, которые станут
доводить до сведения инвалидов о причитающихся мерах поддержки. На
государство также возложена обязанность по сбору информации об условиях
жизни инвалидов. Данные сведения необходимы в рамках проведения контроля
соблюдения прав и законных интересов лиц, имеющих инвалидность.
18
Там же, п.1.
19
Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (Приняты Генеральной Ассамблеей
ООН 20.12.1993 года). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.un.org/ru/ (Дата обращения
25.03.2020).
27
4. Конвенция о правах инвалидов 2006 года была принята в качестве
реализации провозглашенных ранее деклараций
20
. В ней были установлены
основные принципы правового статуса инвалидов, в соответствии с которыми
установлен запрет на любую дискриминацию. Также установлено, что к
инвалидам необходимо относиться с уважением его достоинства, закреплять
меры, доступные для такой категории граждан, а также иные принципы. В целом,
данная конвенция закрепляет права, которые перечислены в иных
международных нормативных актах, но применительно к инвалидам.
5. Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости
инвалидов» ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от
29 марта 1988 года N 8694-ХI
21
. В данной Конвенции дано определение
инвалида, которое применяется в соответствии со смыслом самой конвенции.
Это означает, что понятие инвалида, определяемое в соответствии с условиями,
наступление которых необходимо для признания такого статуса, закреплено в
иных нормативных актах, которые регулируют соответствующие нормативные
акты. Данная Конвенция регулирует трудовые отношение с участием инвалидов.
Так, в предыдущих конвенциях и декларациях установлено, что инвалиды имеют
право на реализацию свободы труда. Однако должно быть обеспечено
соответствующее место у всех работодателей. Любому праву должна
корреспондировать определенная обязанность. В данном случае эта обязанность
возложена на работодателей, которые должны обеспечить закрепленные в
законодательстве условия. Работодатели должны сотрудничать с органами
здравоохранения, социального обеспечения и другими правительственными
органами для создания необходимых условий труда инвалидам. Также должны
быть созданы специальные службы профессиональной реабилитации и
20
Федеральный закон от 03 мая 2012 г. № 46-ФЗ «О ратификации конвенции о правах инвалидов». [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://pravo.gov.ru/ (Дата обращения 25.03.2020).
21
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 29 марта 1988 года N 8694-ХI «О ратификации конвенции о
профессиональной реабилитации и занятости инвалидов». [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://pravo.gov.ru/ (Дата обращения 25.03.2020).
28
трудоустройства инвалидов. Помимо этого, закреплены и другие основы
трудоустройства лиц, имеющих инвалидность.
Международное законодательство характеризуется наибольшей
обобщенностью формулировок правовых норм. Наиболее конкретные меры, а
также регламентация правового статуса инвалидов предусмотрено в
национальном законодательстве Российской Федерации. Говоря о специальном
законодательстве, регулирующем права инвалидов следует отметить несколько
Федеральных законов.
1. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации» от 24.11.1995 № 181-ФЗ содержит легальное понятие инвалид, а
также понятие социальной защиты инвалидов
22
. Установлены основные
принципы, порядок и компетенция органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого,
закреплена обязанность ведения федерального реестра инвалидов. В главе 2
определяется понятие медико-социальной экспертизы, а также определены
органы, которые вправе её проводить. Глава 3 посвящена реабилитации и
абилитации инвалидов, включая определения перечня технических средств для
реабилитации. Установлена необходимость ведения индивидуальной
программы реабилитации или абилитации инвалида (ИПР). 4 глава закрепляет
меры социальной поддержки инвалидов, включая установление квоты для
приёма на работу инвалидов, образование инвалидов, медицинская помощь,
обеспечение таких лиц жильём, а также иные меры, которое государство и иные
лица обязаны обеспечить. Также указанным Федеральным законом установлена
возможность создания специальных общественных объединений, которые
имеют своей целью защиту их прав, а также обеспечение общественного
контроля за реализацией установленных мер государственными органами и
иными лицами. Данный закон является одним из основных, которые регулирует
22
Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pravo.gov.ru/ (Дата обращения
25.03.2020).
29
основные вопросы, связанные с получением инвалидностью, а также с
обеспечением мер социальной поддержки.
2. Другой закон, который регулирующий социальное обслуживание
граждан – Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан
в Российской Федерации» от 28.12.2013 № 442-ФЗ
23
. В соответствии с
положениями данного закона, определено правовое положение получателей
социальных услуг, а также лиц, которые их оказывают. Помимо этого,
закреплено место государственных органов, которые так или иначе участвуют в
предоставлении услуг гражданам. Характерными чертами закона является его
универсальность, которая предполагает, что эти положения действуют на всех
лиц, которым необходимо социальное обслуживания. Тем самым, действие
закона не ограничивается лишь лицами, которым установлена инвалидность.
3. Далее следует не один, а несколько Федеральных законов,
регулирующих пенсионное обеспечение граждан. Среди таких законов,
основополагающим является Федеральный закон «О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15.12.2001 № 166-ФЗ
24
.
Так, в ст.5 Федерального закона установлена государственная пенсия по
инвалидности, которая назначается военнослужащим, гражданам из числа
космонавтом, участникам Великой Отечественной войны, а также иным
гражданам, указанным в законе. Данный нормативный акт представляет интерес
в связи с тем, что в нём устанавливается конкретный размер пенсии. Другие
законодательные акты, как например, Федеральный закон «О страховых
пенсиях» от 28.12.2013 № 400-ФЗ, определяют лишь процент от установленного
размера
25
.
23
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pravo.gov.ru/ (Дата обращения
24.03.2020).
24
Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ (ред. от 01.10.2019) «О государственном пенсионном обеспечении
в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pravo.gov.ru/ (Дата обращения
25.03.2020).
25
Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ (ред. от 01.10.2019, с изм. от 28.01.2020) «О страховых пенсиях».
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pravo.gov.ru/ (Дата обращения 26.03.2020).
30
4. Далее следуют законодательные акты, которые регулируют социальную
поддержку инвалидов в зависимости от причин этой инвалидности. В качестве
примера можно привести Федеральный закон «О ветеранах» от 12.01.1995 № 5-
ФЗ, который закрепляет перечень лиц, относящихся к инвалидам Великой
Отечественной войны и инвалидам боевых действий
26
. Также там
устанавливаются конкретные меры социальной поддержки этой группы
инвалидов.
Помимо законов, имеются также и подзаконные акты, которые регулируют
отдельные аспекты рассматриваемого вопроса. Согласно Указу Президента РФ
от 02.10.1992 №1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки
инвалидов», инвалиды I и II группы имеют право на бесплатное обеспечение
лекарственными препаратами по рецептам врачей, а инвалиды III группы –
имеют право на приобретение указанных препаратов с 50-процентной скидкой.
Помимо этого, устанавливаются и иные меры социальной поддержки, не
предусмотренные законами.
Среди подзаконных актов определяющее значение имеют и акты
Правительства Российской Федерации, среди которых особо стоит отметить
Распоряжение Правительства РФ от 16.07.2016 N 1506-р «Об утверждении
Концепции создания, ведения и использования федеральной государственной
информационной системы «Федеральный реестр инвалидов», Постановление
Правительства РФ от 20.02.2006 N 95 «О порядке и условиях признания лица
инвалидом», а также Постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. N 59
«О федеральной комплексной программе «Социальная поддержка инвалидов» и
т.д. Постановления Правительства, как правило, устанавливают порядок
проведения отдельных мероприятий, порядок предоставления услуг и оказания
мер социальной поддержки.
Важным элементом является региональное законодательство, которым
предусматриваются конкретные меры социальной поддержки инвалидов. К
26
Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ (ред. от 18.02.2020) «О ветеранах». [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://pravo.gov.ru/ (Дата обращения 26.03.2020).
31
примеру, в Саратовской области действует Закон Саратовской области от 24
сентября 2015 года N 108-ЗСО «Об установлении дополнительной меры
социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, по
оплате жилого помещения в Саратовской области»
27
. В Курской области
действует Закон Курской области от 30 июля 2003 года N 45-ЗКО «О
квотировании рабочих мест для инвалидов в Курской области»
28
. В качестве
примера подзаконных актов регионального законодательства можно привести
Постановление Правительства Оренбургской области от 08.10.2012 № 869-п «О
мерах социальной поддержки семей с детьми, больными фенилкетонурией»
29
.
Местное законодательство может устанавливаться органами
муниципального образования. К примеру, в Оренбургской области действует
Постановление Администрация города Оренбурга от 8 октября 2019 года N 2872-
п «Об утверждении муниципальной программы «Социальная поддержка
жителей города Оренбурга», которым установлена программа реализации
положений иных нормативных актов, а также собственная инициатива в области
поддержки инвалидов.
Второй составляющей правовых основ организации социального
обслуживания инвалидов являются органы, которые уполномочены проводить
медико-социальную экспертизу.
Учреждения, принимающие решения о назначении группы инвалидности
– это Бюро медико-социальной экспертизы (МСЭ). Все эти Бюро представляют
собой единую централизованную систему, которая состоит из трех уровней.
Нижний уровень этой системы составляют региональные и городские
Бюро МСЭ, которые непосредственно осуществляют освидетельствование
27
Закон Саратовской области от 24 сентября 2015 года № 108-ЗСО «Об установлении дополнительной меры
социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, по оплате жилого помещения в
Саратовской области». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://social.saratov.gov.ru (Дата обращения
25.03.2020).
28
Закон курской области от 30 июля 2003 года № 45-ЗКО (ред. от 18.07.2018) «О квотировании рабочих мест для
инвалидов в Курской области». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://adm.rkursk.ru/index.php?id=109
(Дата обращения 25.03.2020).
29
Постановление Правительства Оренбургской области от 08.10.2012 № 869-п «О мерах социальной поддержки
семей с детьми, больными фенилкетонурией». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.orenburg-
gov.ru/ (Дата обращения 25.03.2020).
32
граждан. По результатам такого освидетельствования принимается решение об
установление инвалидности и её причины, либо об отказе в установлении
инвалидности. Помимо этого, в городских и районных Бюро МСЭ
разрабатывается индивидуальная программа реабилитации лица, имеющего
инвалидность.
Следующий уровень – Главные бюро МСЭ субъектов Российской
Федерации, на которых возложены функции контроля за деятельностью, а также
анализ и координация работы городских и районных Бюро МСЭ. Поскольку
Главное бюро МСЭ субъектов РФ осуществляют контроль за деятельностью
нижестоящих, они уполномочены отменять или изменять принятые городскими
и районными Бюро решения. Помимо этого, у них имеется правомочие
проводить повторное освидетельствование, по результатам которого выносится
решение об отмене или изменении раннее вынесенного решения Бюро МСЭ,
либо об оставлении без изменения такого решения.
Высший уровень представляет Федеральное бюро МСЭ, которое
осуществляет контроль за Главными Бюро МСЭ субъектов Российской
Федерации. Помимо контроля, среди основных функций можно выделить и
координацию работы нижестоящих Бюро, а также принятие нормативных актов,
регулирующих работу всех Бюро. У Федерального бюро также имеется
возможность провести освидетельствование, однако данная функция этого
учреждения проводится довольно редко.
Случаются ситуации, когда права инвалидов нарушаются, в связи с чем им
необходима поддержка со стороны правоохранительных и судебных органов.
Тем самым, третьим элементом правовых основ организации социального
обслуживания граждан являются органы, призванные не допускать нарушения
граждан, либо защищать эти права в случае из нарушения. Среди таких органов
особое место занимает Прокуратура РФ, которая представляет собой
централизованную систему государственных органов, осуществляющих от
имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и
исполнением законов, действующих на территории РФ. Граждане, чьи права
33
нарушены, вправе обратиться за помощью в Прокуратуру. Прокурорскими
работниками возбуждается надзорное производство, где они проверяют факт
наличия или отсутствия нарушения и принимают соответствующее решение.
Также, Прокуратурой может быть обнаружено нарушение прав инвалидов в
порядке планового надзора.
Следующим органом, осуществляющим защиту нарушенных прав
граждан, является суд. Любое решение компетентного органа или действие
(бездействие) должностного лица может быть обжаловано в судебном порядке.
Судебная защита является важнейшим элементом государственной защиты прав
и свобод инвалида. Неоднократно в международных конвенциях определяется
равенство инвалидов и иных лиц перед законом и судом, а также равенство на
судебную защиту, но стоит отметить, что в Российской Федерации равенство не
соблюдается. При этом, различие в правовом положении обуславливается
социальной направленностью политики государства. Инвалиды I и II групп
освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении с исковым
заявлением в суд.
На международном уровне защита прав инвалидов обеспечивается
Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ). В данный орган лицо, которое
считает, что его права нарушены, имеет право подать жалобу при условии, что
все внутригосударственные средства и способы защиты были реализованы и не
принесли требуемого результата. К сожалению, Российская Федерация
находится на лидирующем месте по числу жалоб в ЕСПЧ, что говорит о
необходимости пересмотра отдельных мер ответственности за нарушение прав
не только инвалидов, но и других лиц
30
. К примеру, можно привести дело
Кирилла Максименко против Российской Федерации. 19 января 2017 года
сотрудники ГИБДД остановили автомобиль под предлогом чрезмерной
тонировки стекол передних дверей. После того, как автомобиль остановился,
сотрудники начали без необходимости и законного основания применять
30
Новостной ресурс «РБК». [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://www.rbc.ru/society/24/01/2019/5c49a8349a7947572cf78497 (Дата обращения 26.03.2020).
34
физическую силу против К. Максименко, который является инвалидом по
причине отсутствия руки. Действия сотрудников были сопряжены с унижением
чести и достоинства человека и гражданина, а также нарушали принципы,
установленные Конвенцией о правах инвалидов
31
.
Также стоит отметить, что имеется и специализированный орган – Комитет
по правам инвалидов (КПИ), в котором работают независимые эксперты,
наблюдающие за выполнением государствами-участниками Конвенции о правах
инвалидов. Все государства-участники Конвенции обязаны предоставлять
доклады в Комитет, который проверяет выполнение всех необходимых
требований. Также данный орган является уполномоченным по рассмотрению
индивидуальных жалоб в случае, если государство-участник подписало
факультативный протокол к этой конвенции. К сожалению, Российская
Федерация данный протокол не подписала, а значит и право на обращение за
защитой в данный орган у граждан РФ не имеется.
Таким образом, можно отметить, что законодательство, касающееся
инвалидов, закреплено в различных нормативных актах. Считаем, что отсутствие
единого нормативного правового акта делает сложным для лиц поиск
гарантированных им прав и мер социального обеспечения. Что касается методов
защиты и восстановления нарушенных прав, то в Российской Федерации
действует система органов, обеспечивающих недопустимость нарушения прав
инвалидов. Вместе с тем, считаем, что необходимо подписать и ратифицировать
факультативный протокол к Конвенции о правах инвалида для возможности
граждан Российской Федерации обращаться в специализированный орган ООН.
31
Новгородская интернет-газета «Ваши новости». [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://vnnews.ru/social/81864-delo-invalida-kirilla-maksimenko-kotorogo-lomali-novgorodskie-gaishniki-ushlo-v-
evropejskij-sud-po-pravam-cheloveka.html (Дата обращения 26.03.2020).